我國政府區(qū)域合作協(xié)議的困境與出路

關(guān)鍵詞 區(qū)域合作 行政法 行政協(xié)議

作者簡介：高辛明子，鄭州西亞斯學(xué)院法學(xué)院教師。

中圖分類號(hào)：D630 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.07.044

一、政府區(qū)域合作協(xié)議概述

目前學(xué)界對政府區(qū)域合作協(xié)議的定義討論較少，是剛剛出現(xiàn)的概念，并不是一種類型化的表述。通過對學(xué)界關(guān)于區(qū)域政府合作協(xié)議討論的內(nèi)容總結(jié)出關(guān)于該協(xié)議的定義必須需要滿足幾個(gè)方面的要求：首先，主體之間不能存在上下級關(guān)系，一旦存在隸屬關(guān)系，合作協(xié)議便毫無意義，只能成為行政命令。我們目前所討論的行政協(xié)議適用于某一區(qū)域地方政府，也包括政府內(nèi)部的部門之間的合作，所以也就排除了協(xié)議一方是中央政府的可能。其次，該協(xié)議存在的目的應(yīng)該包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等全方位的合作，不僅僅是為了一地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。最后，究其本質(zhì)，該協(xié)議依然屬于合同的范疇，這就決定了該協(xié)議的參與各方需要做到意思表示一致。

所以，此處關(guān)于政府區(qū)域合作協(xié)議較為準(zhǔn)確的表述應(yīng)該是：沒有隸屬關(guān)系的地方行政主體就某些合作事項(xiàng)意思表示一致從而簽訂的協(xié)議以達(dá)成目的。

政府區(qū)域合作協(xié)議相較于其他特征較為明顯：

（一）主體的特定性

首先，政府區(qū)域合作協(xié)議的雙方必須是非行政主體，這與行政合同相比是最大的不同。其次，協(xié)議主體僅限于地方行政主體，不包括中央一級行政主體的參與。最后，協(xié)議的主體也要求行政主體之間沒有指導(dǎo)關(guān)系的正式合作。

（二）地位的平等性

與行政合同相比，協(xié)議的主體與協(xié)議的主體具有相同的地位。這一特點(diǎn)還使合同與行政協(xié)助區(qū)別開來，行政協(xié)助的主要目的是執(zhí)行公務(wù)，這是一個(gè)行政主體要求另一行政主體提供一定程度的協(xié)助的制度。雖然同樣也適用于互不隸屬的行政主體之間，但行政協(xié)助的目的主要是為了突破管轄權(quán)的局限從而達(dá)成合作，往往也是采取申請或者委托的方式完成。其次，該協(xié)議是一種長時(shí)間的相對較為穩(wěn)定的合作，但行政協(xié)助一般只是采取一種臨時(shí)性的合作。最后，不是所有的行政協(xié)助都必須有跨區(qū)域這一要求，但區(qū)域政府合作協(xié)議一般專指跨區(qū)域的類型，部分還會(huì)有跨級別的情況。

（三）目的的行政性

該協(xié)議雖然以“協(xié)議”命名，但主要還是為了滿足行政管理的需要，所以該協(xié)議并非民事協(xié)議。區(qū)域政府合作協(xié)議的主要目的是通過不同行政主體之間的合作，解決當(dāng)前區(qū)域一體化進(jìn)程中出現(xiàn)的共同問題。進(jìn)一步達(dá)到消除區(qū)域壁壘、促進(jìn)區(qū)域合作的目的，范圍也涉及行政職能的各個(gè)領(lǐng)域。這些協(xié)議的主要內(nèi)容均為加強(qiáng)行政管理，權(quán)限也在各自的行政職權(quán)之內(nèi)，所以以行政性為主要目的。

（四）過程的合意性

該協(xié)議的簽訂需要雙方意思表示一致，也就需要雙方經(jīng)過平等的協(xié)商，最后才能達(dá)成。因該協(xié)議各方行政機(jī)關(guān)之間沒有隸屬關(guān)系，所以不管主體之間在行政級別上是否平等，在締結(jié)該協(xié)議的過程中，各方的法律地位和實(shí)際地位均是平等的，因此，想要達(dá)成最終的合意只能通過平等協(xié)商和對話，不能通過行政命令或者是其他的強(qiáng)制手段。

（五）協(xié)議的要式性

雖然在私法領(lǐng)域內(nèi)允許合同形式多種多樣，除了必須的要式表現(xiàn)之外，還允許口頭等非要式的形式出現(xiàn)，但是區(qū)域政府合作協(xié)議除了具有一定程度的私法表現(xiàn)之外，還具有一定的行政屬性，這就決定了該協(xié)議必須要通過一定的形式如書面合同、電子郵件、傳真等有形介質(zhì)表現(xiàn)出來。

二、區(qū)域合作協(xié)議存在的問題和相關(guān)研究

（一） 區(qū)域合作協(xié)議對法律保留的挑戰(zhàn)

法律保留原則是我國行政法學(xué)中一項(xiàng)重要的原則，達(dá)成該協(xié)議只需幾方意思表示一致，無須經(jīng)過法律的授權(quán)，因此區(qū)域政府合作協(xié)議的合法性受到近年來學(xué)術(shù)界爭議。

但由于區(qū)域合作協(xié)議已成為當(dāng)今時(shí)代的大趨勢，是未來發(fā)展的新方向，所以學(xué)者關(guān)于如何解決這一困境也進(jìn)行了許多的嘗試和討論，有學(xué)者認(rèn)為我國憲法和組織法中本身存在有這方面的授權(quán)，主要依據(jù)是他們認(rèn)為《憲法》第107條的規(guī)定僅為一種防御性或者消極性的規(guī)范，還有學(xué)者認(rèn)為法律保留原則僅是在規(guī)范公共權(quán)力與公民權(quán)利關(guān)系的時(shí)候使用。加強(qiáng)區(qū)域政府間合作的協(xié)議不直接干涉行政相對人的權(quán)利。例如，個(gè)人財(cái)產(chǎn)具有明顯的不干預(yù)特征，而且還會(huì)增加公共福利的內(nèi)容，所以法律保留原則并不適用于此。

這些觀點(diǎn)存在幾個(gè)漏洞無法解釋：一方面是我國的法律體系中已經(jīng)規(guī)定了中央政府與地方政府之間的權(quán)力劃分，沒有回答地方政府行為范圍以外的領(lǐng)土范圍和行為性質(zhì)等問題;另一方面，“違反保留”理論有其自身的缺陷。理論范圍過窄，排除了大量的支付管理，不利于行政行為向行政主體轉(zhuǎn)移的發(fā)展。

因此，解決這一兩難境地并不困難，首先，通過使締約權(quán)本身處于合法地位，地方政府的地方行政功能的行使方式多種多樣，法律不能自然規(guī)范伴隨行政行為的轉(zhuǎn)換而革新的所有行政功能的行使方式。歸根結(jié)底，地區(qū)政府合作協(xié)議是地方政府行使行政權(quán)力的一種方法，而不是獨(dú)立的權(quán)力類型。

其次，考察區(qū)域政府合作協(xié)議的合法性。不是出自當(dāng)事人自己，從當(dāng)事人的內(nèi)容出發(fā)。因?yàn)楹献鲄f(xié)議只是行使行政權(quán)力的一種方式。不同合作協(xié)議的內(nèi)容使所訂立的行為在性質(zhì)上屬于不同的行政行為。 例如，通過合作協(xié)議共同完成一些許可事項(xiàng)。 那么這些合作協(xié)議就其本質(zhì)上就是行政許可。然而，有些區(qū)域政府合作協(xié)議的內(nèi)容來自一些傳統(tǒng)行政行為的性質(zhì)。一些新型行政行為以往對法律保留原則的解釋為合法化提供了一種途徑，法律保留原則不是所有的保留，為大量新的行政行為的出現(xiàn)提供了法律存在的空間。

（二）對合同相對性原則的突破

區(qū)域政府合作協(xié)議在性質(zhì)上仍是協(xié)議的類型，是合同精神在行政法領(lǐng)域的應(yīng)用，是私法與公法的結(jié)合。

合同的相對性是私法領(lǐng)域所規(guī)定的一項(xiàng)重要的原則。此原則起源于羅馬法并延續(xù)至今，這一原則最初的含義是，契約中關(guān)于債務(wù)的約定，僅僅約束債權(quán)人和債務(wù)人。協(xié)議的相對性包括了內(nèi)容和責(zé)任的雙重相對性，這就表明了合同的內(nèi)容和責(zé)任并不能對他人的權(quán)益造成限制，同時(shí)協(xié)議的當(dāng)事人也不會(huì)受到他人的干涉。 此外，私法領(lǐng)域中所強(qiáng)調(diào)的相對性原則關(guān)于物權(quán)和債權(quán)的規(guī)定是不同的。債權(quán)中，債權(quán)人受制于相對性的要求只能要求債務(wù)人履行義務(wù)，但物權(quán)具有對抗一切非特異性主體的這一排他性，因此，物權(quán)和債權(quán)的保護(hù)方式也不同。如果合同相對性原則適用于區(qū)域政府合作協(xié)議，這就意味著地方政府間的合作協(xié)議只能約束協(xié)議的雙方政府。但行政主體為了履行相應(yīng)的行政職能，簽訂了部分區(qū)域政府合作協(xié)議，如“長江三角洲區(qū)域城市合作協(xié)議”“泛珠三角九省，自治區(qū)藥品監(jiān)督檢查合作協(xié)議”，類似于這類合作協(xié)議的內(nèi)容主要是規(guī)定了行政主體之間通過合作從而發(fā)揮更好的作用，更好地履行行政職能。所以，此類協(xié)議的內(nèi)容直接制約合作協(xié)議各方。部分區(qū)域政府合作協(xié)議的內(nèi)容涉及特定行政對應(yīng)方利益甚至公共利益。 必然會(huì)除協(xié)議各方之外約束到第三方，如公眾或其他單位，所以才造成部分區(qū)域政府合作協(xié)議受到合同相對性原則的質(zhì)疑。

三、 國外區(qū)域合作經(jīng)驗(yàn)

（一）美國模式

對于行政協(xié)議的法律依據(jù)，美國憲法中的“協(xié)議條款”是國外相關(guān)國家行政協(xié)議法律依據(jù)的典型。在美國，州際協(xié)議是國家間合作和解決國家間爭端的最重要的法律機(jī)制。

“協(xié)定條款”的含義是美國憲法并非禁止洲際行政協(xié)定的存在，而是規(guī)定在美國的洲際協(xié)定，必須經(jīng)過國會(huì)的同意。

（二）西班牙模式

西班牙經(jīng)歷過多次憲法的修改，其中1978年修改的內(nèi)容最多，在1978年憲法頒布以前，西班牙的行政區(qū)劃主要包括州、省和市行政當(dāng)局組成?，F(xiàn)行的《西班牙憲法》也是在1978年頒布的，其中規(guī)定自治區(qū)可以擴(kuò)大到省以上，主要是為了加強(qiáng)西班牙的性質(zhì)。例如，西班牙《憲法》第2條承認(rèn)“民族和地區(qū)”的自治，并宣布“西班牙民族牢不可破的團(tuán)結(jié)”。 西班牙政府已將這些重要的行政和立法權(quán)力下放給所有自治區(qū)。自治政府享有較大的自治權(quán)，負(fù)責(zé)教育衛(wèi)生等多個(gè)社會(huì)管理領(lǐng)域，并負(fù)責(zé)一定程度的公共安全。

1978年憲法頒布之后西班牙的行政區(qū)劃發(fā)生很大改變，目前只包括17個(gè)自治區(qū)，最初的意圖是類似于我們所說的“自治區(qū)”的“國家”。自治區(qū)分為50個(gè)省，有休達(dá)和梅利利亞兩個(gè)直轄市，都在摩洛哥的地中海。 西班牙在地中海也有三個(gè)主權(quán)領(lǐng)土，直接隸屬于西班牙政府。

在17個(gè)自治區(qū)中，有7個(gè)是“省、自治區(qū)”，只有一個(gè)省在其管轄范圍內(nèi)， 各個(gè)省都由數(shù)個(gè)城市、村莊或島嶼組成，剩余的自治區(qū)可能是由兩個(gè)或兩個(gè)以上省組成。市享有完全法人資格，他的政府由市長和市政委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)。 該省由市政府和各區(qū)組成，由省議會(huì)管理。 一般來說，自治區(qū)是由歷史上具有共同歷史文化特征的鄰近地區(qū)、島嶼和省份組成，自治區(qū)政府行使行政權(quán)。單省管轄的七個(gè)自治區(qū)沒有省理事會(huì)的，自治區(qū)直接行使行政權(quán)。

四、提議和解決意見

一方面，我們看到我國區(qū)域政府間自愿合作辦法越來越多，另一方面，我國目前的制度中并沒安排適當(dāng)?shù)捏w制來適應(yīng)和指導(dǎo)這一發(fā)展。但從國際層面上來，地區(qū)之間的合作已越來越多，不同地方之間政府的合作已成為社會(huì)發(fā)展和管理的必要條件。所以我們需要建立一套完備的地方政府合作的制度，鼓勵(lì)地方政府之間積極合作，得以使自己區(qū)域內(nèi)的資源實(shí)現(xiàn)最大化利用。

第一，需要構(gòu)建溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。與國家層面上的縱向協(xié)調(diào)不同，這里所說的溝通協(xié)調(diào)主要是存在于區(qū)域地方政府之間的一種橫向的協(xié)調(diào)。緊接著地方溝通和交流的會(huì)變得越來越多，首先地方各政府部門之間慢慢展開越來越多的溝通，最后各方會(huì)找到一個(gè)共同的利益，從而達(dá)成一致意見，形成協(xié)議。

第二，建立和完善信息共享機(jī)制。溝通協(xié)調(diào)已為達(dá)成協(xié)議提供了前提條件，但溝通協(xié)調(diào)最終的目標(biāo)還是為了實(shí)現(xiàn)不同區(qū)域之間的信息共享。我們這里所說的區(qū)域地方政府信息共享機(jī)制指的是區(qū)域地方政府能夠在不同領(lǐng)域內(nèi)的政策分析，信息安全保障，網(wǎng)絡(luò)媒體等多個(gè)方面建立合作關(guān)系。

注釋：

黃學(xué)賢，廖振權(quán).行政協(xié)議法治化之路徑選擇[J].學(xué)習(xí)論壇，2009（1）.

葉必豐.區(qū)域合作協(xié)議的法律效力[J].法學(xué)家，2014（6）.

江必新.中國行政合同法律制度：體系、內(nèi)容及其構(gòu)建[J].中外法學(xué)，2012（6）.

何淵.美國的區(qū)域法制協(xié)調(diào)——從州際協(xié)定到行政協(xié)議的制度變遷[J].環(huán)球法律評論，2009（6）.