糧食安全視角下河南省土地流轉現(xiàn)狀及對策

劉暢

[摘要]我國是人口大國，保障糧食安全是頭等大事。土地流轉可以有效促進糧食規(guī)?；a進而提升產品品質，與糧食安全密切相關。作為農業(yè)大省，河南省土地流轉發(fā)展較快，但在流轉過程中程序不規(guī)范和制度不健全等問題逐漸暴露，由此產生的糧食安全問題隨土地的快速流轉而逐漸凸顯。這些問題能否解決，對河南省農業(yè)及經濟的發(fā)展有著重要的影響。因此，本文基于糧食安全視角，對土地流轉這一問題進行探討，進而提出保障糧食安全和農業(yè)穩(wěn)步發(fā)展的相關政策和建議，以期推動河南省土地流轉健康持續(xù)發(fā)展。

[關鍵詞]糧食安全;土地流轉;河南省

中圖分類號：F321.1 文獻標識碼：A DOI：10.16465/j.gste.cn431252ts.202005

糧食安全不僅是關系社會穩(wěn)定的重大戰(zhàn)略問題，還是當代重大的社會經濟問題，保障糧食安全始終在我國家發(fā)展戰(zhàn)略中居于特別重要的位置。而土地流轉可以促進傳統(tǒng)農業(yè)向現(xiàn)代農業(yè)轉化，實現(xiàn)農業(yè)規(guī)模經營、產業(yè)化種植、標準化生產，進而保障糧食增產、農民增收[1]。研究表明，我國在城鎮(zhèn)化建設背景下土地流轉農業(yè)用地逐年增加，加上我國人口眾多，致使糧食安全問題日漸突出，成為目前亟待解決的重要課題[2]。河南作為糧食生產大省和國家糧食生產核心區(qū)，必須從糧食安全的角度重視土地流轉[3]，在保障農民主體權益的基礎上，加強對土地流轉的合理規(guī)范和整頓，提高土地利用率。

1 河南省土地流轉存在的主要問題

由于我國地域遼闊，各省份經濟發(fā)展狀況與農業(yè)自然資源有著很大的差異，因此各地區(qū)的土地流轉狀況也各不相同。河南作為我國的農業(yè)大省，土地的合理配置與農業(yè)發(fā)展密切相關，而農業(yè)發(fā)展情況直接關系到糧食生產。近年來，農業(yè)發(fā)展后勁不足的問題日益凸顯，這與我國傳統(tǒng)的農村土地經營模式有著很大的關系。在農村土地制度不斷發(fā)展和完善的基礎上，河南省整體經濟實力的增強及城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，使得土地流轉的速度不斷加快。根據(jù)河南省農業(yè)廳的統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析，截至2011年年底，河南省土地流轉總面積約為132.13萬hm2，約占家庭承包經營耕地面積的21%。截至2013年底，河南省土地流轉面積約為214.4萬hm2，約占家庭承包經營耕地面積的33%[4]。土地流轉規(guī)模的逐漸擴大，對農業(yè)規(guī)模經營起著積極的促進作用，同時也使農業(yè)用地的質量和數(shù)量受到威脅，隨之而來的糧食安全問題也逐漸明顯。

1.1 土地流轉出現(xiàn)“非糧化”現(xiàn)象

在現(xiàn)代經濟快速發(fā)展的時代背景下，工農業(yè)的剪刀差逐漸加大，多數(shù)農民認為種糧經濟效益低下，進而選擇種植經濟作物或者將土地用于農業(yè)領域中的其他產業(yè)。同時，由于我國糧食總產量近年來逐漸增加，部分地方政府為了保障農民收益和增加政府稅收，降低了對糧食安全問題的重視程度，放松了對土地流轉后的用途監(jiān)管，導致土地流轉出現(xiàn)“非糧化”現(xiàn)象[5]。除小規(guī)模流轉的土地用于糧油作物生產外，多數(shù)流轉的土地都用于畜牧業(yè)、蔬菜種植和林業(yè)生產等方面，用途涉及農、林、牧、副、漁各業(yè)。在這樣的發(fā)展趨勢下，農業(yè)用地數(shù)量的逐漸減少和“非糧化”現(xiàn)象對土地地力帶來的傷害，必然會對我國的糧食安全構成威脅。

1.2 土地流轉操作和管理不規(guī)范

目前部分土地流轉一般只有口頭協(xié)議，沒有書面合同，即使簽訂書面合同，個別條款也不夠規(guī)范，同時內容也過于簡單。大多數(shù)沒有去有關部門進行備份登記，合同中也沒有明確和具體地規(guī)定雙方的權利和義務，缺乏對土地流入方的規(guī)范和約束，進而在后續(xù)使用土地的過程中缺乏保護意識，給土地地力和肥力效果帶來傷害，對保障糧食安全造成阻礙。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)尚未建立和實施完整系統(tǒng)的土地流轉登記備案制度，對流轉情況缺乏相關備案登記，土地承包經營權變更手續(xù)以及合同文本還沒有統(tǒng)一，部分轉讓主體和土地轉讓行為也不能依法全面運行，土地流轉隨意性大，給新型農業(yè)經營主體的規(guī)模經營帶來一定的困難。

1.3 土地流轉中介服務不到位

除提供少數(shù)政策咨詢服務和處理土地流轉產生的糾紛外，土地轉讓管理部門對于其他服務，如提供土地轉讓價格、合同格式、合同驗證、手續(xù)變更和檔案管理等較少開展。農民與農民相互之間的土地流轉大多是處于自發(fā)階段，且由于農民缺乏合同意識和法律意識，常常會導致違約和糾紛，進而打擊了土地流入主體的生產積極性，給農業(yè)規(guī)模經營和土地流轉的發(fā)展帶來困難。雖然大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)都建立起了土地流轉服務體系，但還沒有形成統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉市場，土地流轉中介組織本身的建立需要一定的資金和人才投入，在引進人才的政策上沒有亮點，在一定程度上影響了中介組織各部門工作的完善與提升[6]。且土地流轉中介組織在為流入主體流出主體提供服務的過程中，需要協(xié)調和管理的方面較多，如政府不給予其大力支持，其本身的運營將存在一定的難度。因此，政府應鼓勵和引導建立一批土地流轉中介服務機構，從而減少農村土地流轉的障礙，為農業(yè)規(guī)模經營提供發(fā)展條件，為保障糧食安全打好基礎。

1.4 土地流轉體制機制不完善

農村土地流轉初期表現(xiàn)出自發(fā)性、盲目性的特征，但隨著國家宏觀戰(zhàn)略即農業(yè)供給側結構性改革的調整和經濟的快速發(fā)展，農村土地流轉也逐漸專業(yè)化和規(guī)范化。但現(xiàn)階段，由于規(guī)范農村土地流轉的體制機制不夠完善，在進行土地流轉的過程中，往往出現(xiàn)同一個村鎮(zhèn)的農民將土地流轉給不同經營主體的情況。這造成被轉移的土地過于分散，不能連片操作，也不利于大型農業(yè)機械的使用，對規(guī)范農產品質量、保障糧食安全造成困難。當新型的農業(yè)經營主體如家庭農場或農民專業(yè)合作社合作承包適度規(guī)模的土地時，涉及的農民較多，流通成本也比較高，這導致大規(guī)模集約化管理存在一定的困難，在一定程度上影響了規(guī)模經營者的積極性。

同時，還有相當一部分農戶在進行土地流轉時，更傾向于將土地流轉給熟人用來種植經濟作物或進行其他生產加工，這對完善土地流轉價格和流轉期限存在不利影響，也使土地用途被輕易改變，不利于充分配置土地資源，進而造成糧食生產和經濟增長難以協(xié)調發(fā)展的局面。在市場經濟條件下，不完善的體制機制對建立一定規(guī)模的農業(yè)龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社等新型農業(yè)經營主體具有一定的限制，導致經營主體進行土地流轉的意愿難以提高，制約了土地流轉的發(fā)展。

1.5 農業(yè)基礎設施薄弱

農業(yè)生產的發(fā)展，很大一部分取決于基礎設施的配套程度，但隨著河南省經濟的發(fā)展，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農業(yè)農村發(fā)展不充分的問題逐漸暴露，農業(yè)基礎設施的薄弱很難對現(xiàn)代農業(yè)的發(fā)展提供保障和促進作用。如土地流入主體在進行規(guī)模經營的過程中，對大型機器設備和生產條件有較高的要求，農村基礎設施的不完善、糧食生產所用設備資金得不到滿足等問題限制了新型農業(yè)經營主體對土地的接收和管理能力，導致農業(yè)生產能力很難有較大的提高。

2 糧食安全視角下有效規(guī)范土地流轉的對策與建議

從糧食生產和糧食供給的角度來看，河南省在保障糧食安全方面已經取得了顯著成就，但在發(fā)展的同時也存在一些隱患，如城鎮(zhèn)化的發(fā)展導致耕地數(shù)量逐漸減少、農資價格的提高導致種地成本增加等。作為我國的糧食主產區(qū)，河南省必須采取多種政策措施妥善解決這些問題。糧食安全中的糧食產量及糧食生產能力都與土地息息相關，河南省應在國家宏觀調整土地制度的基礎上，切實解決實際發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題。

2.1 加強農村土地流轉監(jiān)管

監(jiān)察局和農業(yè)局要加強對農村土地流轉各方面的監(jiān)督，嚴厲查處違法行為，在提高耕地利用效率的同時做好耕地保護，保障我國農業(yè)用地的供給充足，提高糧食產量和質量。對在流轉過程中出現(xiàn)的未按合同履行約定、私自改變土地用途等違規(guī)違法行為，加大懲處力度。（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）土地流轉服務中心不僅要做好農村土地流轉合同的簽訂、變更、發(fā)布和核查，還要完善土地流轉制度。在保障參與者合法權益的基礎上，鼓勵和引導家庭農場以及農民專業(yè)合作社等企業(yè)增強對農村土地流轉的接收力度，進一步推動規(guī)?；洜I和產業(yè)化進程。

2.2 提高農業(yè)勞動者素質

長期以來，農業(yè)產品利潤較低，使得土地用于非農業(yè)的收入遠遠高于農業(yè)收入，農業(yè)中高素質勞動力流入非農產業(yè)，造成農民生產積極性較低、農業(yè)中勞動力短缺等現(xiàn)象。提高農產品質量、保證糧食安全，需要農業(yè)生產、農業(yè)機械和設備的使用以及農業(yè)的組織和管理整個過程的銜接和配合[7]，這些都需要投入高素質的勞動力。因此，需要加強對農民專業(yè)知識的培訓，進而提高農民對各種先進設備和技術的接受程度，同時加強農民群眾的法律意識和參與意識，讓土地流轉的思想深入人心，將農業(yè)生產與土地流轉相結合，保障糧食的高產穩(wěn)產。積極發(fā)展專業(yè)合作經濟組織，鼓勵農民通過土地股份合作生產，支持專業(yè)合作經濟組織承擔并連續(xù)開發(fā)農民轉讓的土地，采用先進科學技術和現(xiàn)代組織管理方法進行農業(yè)生產，保障糧食安全。

2.3 完善農村土地流轉服務

小農戶收集處理市場信息的能力較差，難以應對千變萬化的市場需求，當市場價格變化時，市場需求會及時調整，而農產品供給卻無法及時發(fā)生改變，這使得農戶收益得不到保障，故而在進行農業(yè)生產經營前，要對市場進行全面的了解與分析。因此，根據(jù)國家相關法律和政策，要健全土地流轉服務大廳和土地流轉服務中心等相關機構，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村也要建立土地流轉服務中心和服務站，形成較為完整的農村土地流轉服務體系，在保障種糧農戶利益的同時滿足市場對土地的需求，進一步促進規(guī)模經營，加速實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化[8]?？h農業(yè)局和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府還要承擔農村土地流轉和規(guī)模經營的指導、協(xié)調、服務和管理職能，各有關部門應根據(jù)各自職責，研究制定相應的管理和支持措施，并負責實施。

2.4 健全土地流轉支持保障體制機制

農業(yè)生產受自然條件和市場條件的雙重影響，具有較大的風險。當土地流入主體的流入土地面積達到一定數(shù)量時，繼續(xù)接收農民流轉出的土地就會存在較大的風險與隱患，這也在一定程度上影響了土地流轉的發(fā)展。因此，政府應建立補償機制，放寬農業(yè)保險的補償條件，完善各項社會保障措施，加大對生產經營者的補貼力度。

同時，農村土地流轉制度的完善需要一定的資金投入，因此政府應安排一定額度的農村土地流轉和規(guī)模經營的專項扶持資金，用于土地承包經營權確權登記和土地流轉管理服務中心、糾紛仲裁庭的建設，對農村土地流轉試點、農業(yè)規(guī)模流轉經營主體進行補助等。如對當?shù)刂鲗Мa業(yè)、特色農業(yè)進行規(guī)模生產經營，當示范帶動能力強，且流轉程序合法以及手續(xù)完備的農民專業(yè)合作社、家庭農場、種植大戶等流轉經營主體在流轉土地面積達到一定數(shù)量時，給予農業(yè)補貼、農業(yè)建設項目傾斜等。

在完善政府保障的同時，還應根據(jù)具體的土體流轉現(xiàn)狀出臺相應的配套政策，從而形成完整、科學的土地流轉體系，簡化土地流轉程序，從而鼓勵更多經營主體開展土地流轉活動，促進農業(yè)的規(guī)模經營和可持續(xù)發(fā)展。

2.5 加強基礎設施建設，改善農村土地生產條件

在土地流轉和規(guī)模經營過程中，農業(yè)基礎設施的改善在一定程度上降低了土地流入主體的經營壓力，加速實現(xiàn)農業(yè)的安全發(fā)展。保障糧食安全，與農業(yè)生產條件和農業(yè)生產水平直接相關。因此，要加大水利、交通、能源和土地開發(fā)整理，規(guī)范農田建設、現(xiàn)代農業(yè)示范園區(qū)建設和優(yōu)勢特色農產品基地的建設，加大農業(yè)基礎設施的投入，將現(xiàn)代科學技術更多地運用到農業(yè)生產中，提高糧食生產效率。

縣鄉(xiāng)政府應積極學習其他縣、市所采用的科學技術，加以借鑒與吸收，加快農業(yè)科學技術向現(xiàn)實成果轉化。同時，加大對農業(yè)生產技術的投入，即利用現(xiàn)代農業(yè)物資設備和先進的農業(yè)科技培育優(yōu)良種苗，與進行土地適度規(guī)模經營的主體聯(lián)合，使其在規(guī)模經營的基礎上提高農產品的附加值。

3 結 論

當前我國經濟下行壓力加大、外部環(huán)境發(fā)生深刻變化，必須依靠發(fā)展農業(yè)來滿足人民對農產品日益增長的需求，糧食生產是農業(yè)最重要的產出活動，也是農村土地最基本的功能。在妥善解決土地配置的基礎上，河南省近年來一直將推動土地有序流轉作為促進農民增收、農業(yè)增效、維護農村穩(wěn)定的大事來抓，其農業(yè)的發(fā)展是促進河南省經濟發(fā)展的重要影響因素，隨之而來的糧食安全問題也不容忽視。由此可見，在國家宏觀戰(zhàn)略調控的基礎上，政府根據(jù)當?shù)氐膶嶋H發(fā)展狀況，制定農業(yè)利好政策來完善土地流轉以保障糧食的高產穩(wěn)產勢在必行。換而言之，應明確保障糧食高產穩(wěn)產的政策目標，以土地為中心，從勞動力和資金著手，不斷調整和探索出適應我國發(fā)展階段的土地制度，在鞏固農業(yè)地位的基礎上促進農業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。

參考文獻

[1]張闡軍，楊孝偉.農村土地流轉對我國糧食生產率提升影響探究[J].科技創(chuàng)業(yè)月刊，2019，32（12）：29-31.

[2]劉漢成，關江華.適度規(guī)模經營背景下農村土地流轉研究[J].農業(yè)經濟問題，2019（8）：59-64.

[3]高江濤，朱坤林.糧食安全視閾下河南土地流轉發(fā)展現(xiàn)狀及其對策[J].糧食問題研究，2018（4）：51-54.

[4]楊銘.基于“雙贏”視角的河南糧食主產區(qū)土地流轉長效機制研究[J].糧食科技與經濟，2018，43（1）：39-43.

[5]宋繼華，劉騏赫.基于城鎮(zhèn)化背景下土地流轉與糧食安全問題研究[J].商場現(xiàn)代化，2014（4）：70-71.

[6]王俊蘭.濮陽縣家庭農場生產經營現(xiàn)狀、問題及對策[J].山西農經，2019（3）：59.

[7]田歐南.吉林省農村土地流轉問題研究[D].長春：吉林農業(yè)大學，2012.

[8]陳琨.農地“三權”分置模式下的土地流轉問題研究[D].廣州：廣東財經大學，2018.