經(jīng)濟(jì)法視閾下的競(jìng)爭(zhēng)中性原則解析

趙樹文 侯一凡 王嘉偉

摘要：競(jìng)爭(zhēng)中性原則是推進(jìn)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展的重要指針，其核心意涵在于反對(duì)政府及其部門對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的歧視性干預(yù)，其價(jià)值目標(biāo)則在于推進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的有效實(shí)現(xiàn)。為了更加有效地推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)中性原則的具體實(shí)施，必須奉行競(jìng)爭(zhēng)中性法治化路線，強(qiáng)化系統(tǒng)性經(jīng)濟(jì)法治建設(shè)。其具體法治化實(shí)現(xiàn)路徑包括以下三個(gè)方面：以專門競(jìng)爭(zhēng)中性立法的構(gòu)建為中心推進(jìn)經(jīng)濟(jì)立法制度、以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管行為的規(guī)范為中心推進(jìn)經(jīng)濟(jì)執(zhí)法制度、以市場(chǎng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)的實(shí)現(xiàn)為中心推進(jìn)經(jīng)濟(jì)司法制度。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)法;競(jìng)爭(zhēng)中性;法制建設(shè)

一、問(wèn)題的提出：競(jìng)爭(zhēng)中性原則的經(jīng)濟(jì)發(fā)展意義

競(jìng)爭(zhēng)中性原則發(fā)源于澳大利亞，后經(jīng)過(guò)美國(guó)、歐盟等相關(guān)國(guó)家與政府組織的不斷推動(dòng)，影響范圍日益擴(kuò)展，當(dāng)前“已經(jīng)成為國(guó)際社會(huì)高度關(guān)注的議題”[1]，在此背景下，其迅速步入我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策與法律體系當(dāng)中，并已成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)性方針。2017年1月國(guó)務(wù)院第6號(hào)文件《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”市場(chǎng)監(jiān)管規(guī)劃的通知》中不僅明確提出了“競(jìng)爭(zhēng)中立”的概念，而且將“競(jìng)爭(zhēng)中立”思想貫穿于整個(gè)文件當(dāng)中，旨在通過(guò)科學(xué)的監(jiān)管措施實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)主體的公平競(jìng)爭(zhēng)，這是競(jìng)爭(zhēng)中性原則在我國(guó)政府文件中的首次出現(xiàn)，但在當(dāng)時(shí)并未產(chǎn)生太大反響。2018年10月中國(guó)人民銀行行長(zhǎng)易綱在G30國(guó)際銀行業(yè)研討會(huì)上明確提出要以競(jìng)爭(zhēng)中性對(duì)待國(guó)有企業(yè)改革，以此彰顯我國(guó)繼續(xù)推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的決心，這一概念開始引起社會(huì)各界的高度關(guān)注。2019年3月李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中明確提出：要按照競(jìng)爭(zhēng)中性原則推進(jìn)經(jīng)濟(jì)改革，以實(shí)現(xiàn)對(duì)各類所有制企業(yè)的平等對(duì)待，從而更好地激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力。這表明競(jìng)爭(zhēng)中性原則已經(jīng)開始進(jìn)入國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展頂層設(shè)計(jì)當(dāng)中，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要意義已經(jīng)充分展現(xiàn)。2019年12月發(fā)布了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于營(yíng)造更好發(fā)展環(huán)境支持民營(yíng)企業(yè)改革發(fā)展的意見》，該意見以公平競(jìng)爭(zhēng)為方向，旗幟鮮明地貫徹著以競(jìng)爭(zhēng)中性原則推進(jìn)民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的思維理念。2020年1月1日國(guó)務(wù)院《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》正式實(shí)施，該條例以市場(chǎng)主體平等規(guī)則為主線、以推進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展為宗旨，建構(gòu)了系統(tǒng)性的營(yíng)商環(huán)境法治保障規(guī)范，這也是我國(guó)首次以國(guó)務(wù)院行政立法的形式對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中性原則加以貫徹實(shí)施。由此可知，無(wú)論是推進(jìn)民營(yíng)企業(yè)發(fā)展、深化國(guó)有企業(yè)改革、打破地方經(jīng)濟(jì)封鎖，還是參與國(guó)際貿(mào)易規(guī)則制定、應(yīng)對(duì)國(guó)際貿(mào)易紛爭(zhēng)、反對(duì)國(guó)際貿(mào)易霸凌主義，都需要對(duì)這一原則有著全面、深刻、系統(tǒng)的認(rèn)識(shí)，進(jìn)而以此為指導(dǎo)，研究、制定、執(zhí)行相關(guān)經(jīng)濟(jì)政策。

競(jìng)爭(zhēng)中性原則的實(shí)質(zhì)是一種經(jīng)濟(jì)改革政策或者經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，其有效貫徹離不開完善的法律制度及其科學(xué)的實(shí)施機(jī)制，該原則以推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主旨，只有將該原則內(nèi)化為具體的制度構(gòu)建，并借助于法律的權(quán)威與強(qiáng)力，才能真正有效地發(fā)揮其在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的助力功能。因此，有必要沿著法學(xué)路徑對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中性原則進(jìn)行科學(xué)的解析，揭示其與法律制度之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，從而為其法律制度的理性建構(gòu)奠定堅(jiān)實(shí)的邏輯基礎(chǔ)。

競(jìng)爭(zhēng)中性原則以實(shí)現(xiàn)各類市場(chǎng)主體的平等競(jìng)爭(zhēng)為核心目標(biāo)，最終目的是保障市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的正常運(yùn)行以實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)資源的優(yōu)化配置。因此，從具體法律特性上加以判斷，競(jìng)爭(zhēng)中性原則屬于競(jìng)爭(zhēng)法的規(guī)制范疇，因?yàn)楦?jìng)爭(zhēng)法直接以實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)主體的平等競(jìng)爭(zhēng)為目標(biāo)，且競(jìng)爭(zhēng)法是經(jīng)濟(jì)法的下位法域，所以沿著經(jīng)濟(jì)法這一視閾對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中心原則加以解析，將會(huì)更為深入地揭示出其法律制度根源，對(duì)推進(jìn)其相關(guān)政策的制定以及法律制度的建構(gòu)與實(shí)施，具有重要作用。本文將沿著經(jīng)濟(jì)法的本質(zhì)即規(guī)范國(guó)家干預(yù)，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中性的意涵進(jìn)行解析;沿著經(jīng)濟(jì)法的基本使命即塑造公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中性的價(jià)值進(jìn)行解析，并沿著經(jīng)濟(jì)法的系統(tǒng)性構(gòu)建即立法、執(zhí)法以及司法的協(xié)同發(fā)展，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中性的實(shí)現(xiàn)路徑進(jìn)行探究。

二、競(jìng)爭(zhēng)中性內(nèi)在意涵的厘定：反對(duì)政府歧視性市場(chǎng)干預(yù)

盡管競(jìng)爭(zhēng)中性這一個(gè)概念的提出時(shí)間已余20多年，但其“在理論界和國(guó)際上尚未形成統(tǒng)一、完整的定義”[2]，是一個(gè)“為全面禁止政府對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的損害而引入的新概念”[3]。就當(dāng)前我國(guó)學(xué)術(shù)研究成果而言，其具體意涵同樣難言確定性、統(tǒng)一性，主流觀點(diǎn)側(cè)重從國(guó)有企業(yè)以及民營(yíng)企業(yè)發(fā)展環(huán)境的比較分析中加以探究，而在相關(guān)理論研究、國(guó)家政策與法規(guī)制定中，內(nèi)外資企業(yè)、大小型企業(yè)等市場(chǎng)主體的公平對(duì)待也是其中重要內(nèi)容。就法學(xué)分析路徑而言，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中性意涵的把握需要與經(jīng)濟(jì)法的本質(zhì)緊密相接，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)法是對(duì)競(jìng)爭(zhēng)直接進(jìn)行規(guī)制的法律，所以有必要以經(jīng)濟(jì)法的本質(zhì)即規(guī)范國(guó)家干預(yù)為導(dǎo)向，對(duì)其內(nèi)在意涵進(jìn)行全面、科學(xué)、系統(tǒng)性的厘定，這是科學(xué)把握競(jìng)爭(zhēng)中性原則的邏輯基石，也是圍繞這一原則構(gòu)建科學(xué)法律制度的基本根基。根據(jù)對(duì)相關(guān)政策文件、學(xué)界研究成果的梳理，筆者認(rèn)為對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中性意涵可以從微觀、中觀與宏觀三種路徑加以解釋，而這三種路徑均體現(xiàn)著一個(gè)鮮明的共性：反對(duì)政府歧視性市場(chǎng)干預(yù)。

（一）微觀意涵分析

競(jìng)爭(zhēng)中性微觀意涵是其最狹義上的意涵，以該原則的原始提出為依據(jù)，“最早明確提出并執(zhí)行競(jìng)爭(zhēng)中立政策的國(guó)家是澳大利亞”[4]P44，1995年的《競(jìng)爭(zhēng)原則協(xié)議》是澳大利亞關(guān)于競(jìng)爭(zhēng)中性規(guī)制的最早立法文件，其中第3條是關(guān)于競(jìng)爭(zhēng)中性的專門規(guī)定，但是其中并未對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中性做出直接定義，只是強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)保持政府和私人商業(yè)活動(dòng)間的競(jìng)爭(zhēng)中立，不應(yīng)試圖增進(jìn)公共或私人利益，應(yīng)當(dāng)“消除政府企業(yè)與私人企業(yè)共同競(jìng)爭(zhēng)時(shí)因公有產(chǎn)權(quán)導(dǎo)致的資源配置扭曲?！盵5]1996年澳大利亞的《聯(lián)邦競(jìng)爭(zhēng)中立政策聲明》明確了競(jìng)爭(zhēng)中立的意涵：政府的商業(yè)活動(dòng)不得因其公共部門所有權(quán)地位而享受私營(yíng)部門競(jìng)爭(zhēng)者所不能享有的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。[4]P452004年《澳大利亞政府對(duì)經(jīng)理人的競(jìng)爭(zhēng)中立指引》進(jìn)一步明確指出：競(jìng)爭(zhēng)中立要求政府企業(yè)不得因其國(guó)有性質(zhì)而享有高于私營(yíng)部門競(jìng)爭(zhēng)者的凈競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

通過(guò)上述澳大利亞的競(jìng)爭(zhēng)政策立法與政策文件不難發(fā)現(xiàn)，競(jìng)爭(zhēng)中性這個(gè)概念的提出直接源于國(guó)有企業(yè)基于所有權(quán)獲得的相對(duì)于私有企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)[6]P5，其初始意涵在于防止政府利用公共產(chǎn)權(quán)優(yōu)勢(shì)在商業(yè)活動(dòng)中給予國(guó)有企業(yè)特殊的不正當(dāng)優(yōu)勢(shì)，而這種優(yōu)勢(shì)是由于政府利用行政權(quán)力對(duì)公共產(chǎn)權(quán)的不當(dāng)配置而形成的。其實(shí)質(zhì)是國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的歧視性干預(yù)，是對(duì)國(guó)有企業(yè)的傾斜性干預(yù)，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的資源過(guò)度賦予了國(guó)有企業(yè)，這種傾斜性干預(yù)行為不僅扭曲著資源配置的效率，阻滯國(guó)有企業(yè)的改革進(jìn)程，而且嚴(yán)重侵蝕著公平、健康的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，最終損害整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

三、競(jìng)爭(zhēng)中性價(jià)值導(dǎo)向的明晰：保障市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的實(shí)現(xiàn)

競(jìng)爭(zhēng)中性當(dāng)前已經(jīng)迅速嵌入我國(guó)各種政策與法規(guī)架構(gòu)當(dāng)中，并對(duì)我國(guó)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的規(guī)范發(fā)揮著重要的指引功能。一些政府相關(guān)政策已經(jīng)對(duì)其進(jìn)行了直接規(guī)范，例如2017年《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”市場(chǎng)監(jiān)管規(guī)劃的通知》的“第四章：市場(chǎng)監(jiān)管體制機(jī)制”中關(guān)于競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)性地位的闡述中對(duì)其直接做出規(guī)定：“實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)中立制度，避免對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的扭曲?！碑?dāng)前的一些相關(guān)法規(guī)文件雖未直接對(duì)該制度進(jìn)行規(guī)制，但以其思想為指導(dǎo)，將其理念與要求間接具體化，例如2020年開始實(shí)施的《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》第10條就明確規(guī)定：“國(guó)家堅(jiān)持權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等、規(guī)則平等，保障各種所有制經(jīng)濟(jì)平等受到法律保護(hù)?！睙o(wú)論直接規(guī)制還是間接規(guī)制，都說(shuō)明競(jìng)爭(zhēng)中性已經(jīng)不再是一種抽象的政策主張，而是走向了具體的經(jīng)濟(jì)政策實(shí)施與經(jīng)濟(jì)立法制度建構(gòu)，依法治國(guó)是我們的基本戰(zhàn)略，所以相關(guān)法律制度的建構(gòu)勢(shì)必成為該政策實(shí)施的主導(dǎo)方式。因此有必要明晰其價(jià)值導(dǎo)向，“任何值得被稱之為法律制度的制度，必須關(guān)注某些超越特定社會(huì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相對(duì)性的基本價(jià)值。”[10]競(jìng)爭(zhēng)中性的立法也必須關(guān)注其價(jià)值導(dǎo)向，特別是在當(dāng)前競(jìng)爭(zhēng)中性立法的奠基時(shí)期，科學(xué)地明晰競(jìng)爭(zhēng)中性的立法價(jià)值導(dǎo)向，對(duì)于推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)中性具體立法及其制度建構(gòu)具有十分重要的意義。

（一）市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制是競(jìng)爭(zhēng)中性的根本價(jià)值追求

競(jìng)爭(zhēng)中性的價(jià)值導(dǎo)向絕不僅局限于國(guó)有企業(yè)與私營(yíng)企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)，也不只擴(kuò)及到國(guó)內(nèi)企業(yè)與國(guó)外企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)，而是維護(hù)整個(gè)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，任何主體都在其中。就具體定位而言，筆者認(rèn)為競(jìng)爭(zhēng)中性的價(jià)值在于實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的確立，是一種維系市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)公平進(jìn)行的機(jī)制，是適用于所有市場(chǎng)主體的機(jī)制，而絕不僅僅是衡量某些特殊標(biāo)準(zhǔn)企業(yè)的準(zhǔn)則。正如孫晉教授所指出：“在競(jìng)爭(zhēng)中立的核心價(jià)值取向上，人們不僅把競(jìng)爭(zhēng)中立作為衡量國(guó)有企業(yè)改革是否促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，并且將競(jìng)爭(zhēng)中立這一理念推廣到全面評(píng)判政府權(quán)力干預(yù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)合理與否的維度上?！盵11]

這一根本價(jià)值導(dǎo)向在當(dāng)前的相關(guān)立法文件當(dāng)中也有著鮮明的表現(xiàn)，例如國(guó)務(wù)院2014年發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)維護(hù)市場(chǎng)正常秩序的若干意見》、2016年發(fā)布的《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見》、2020年實(shí)施的《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》等，都是以對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的保護(hù)為目的，這種保護(hù)對(duì)企業(yè)沒(méi)有身份的限制，無(wú)論是國(guó)有企業(yè)還是私營(yíng)企業(yè)、國(guó)內(nèi)企業(yè)還是國(guó)外企業(yè)、本地企業(yè)還是外地企業(yè)、大型企業(yè)還是中小企業(yè)，均等同對(duì)待。惟其如此，才能夠真正建立起富有生命力的市場(chǎng)機(jī)制，真正發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生驅(qū)動(dòng)功能。

（二）市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制具體功能的多元類型化分析

1.? 公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制是推進(jìn)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系的必然要求。“現(xiàn)代市場(chǎng)體系是現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的重要基礎(chǔ)，其核心是市場(chǎng)機(jī)制?！盵12]因此，發(fā)達(dá)的市場(chǎng)體系尤其是完備的市場(chǎng)機(jī)制已經(jīng)成為推進(jìn)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的重要支撐。這一點(diǎn)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展頂層設(shè)計(jì)當(dāng)中也有著鮮明的歷史體現(xiàn)：1992年黨的十四大確立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)地位，2002年黨的十六大強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步強(qiáng)化市場(chǎng)的基礎(chǔ)地位作用，2013年黨的十八屆三中全會(huì)則明確提出要使市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用。所以，完備的市場(chǎng)機(jī)制已經(jīng)成為當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本目標(biāo)，而市場(chǎng)機(jī)制涉及多個(gè)構(gòu)成要素，包括競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、價(jià)格機(jī)制、供求機(jī)制以及法律保障機(jī)制，等等，各個(gè)機(jī)制之間具有顯著的關(guān)聯(lián)性，密切耦合在一起，系統(tǒng)的協(xié)作以激發(fā)市場(chǎng)的內(nèi)在力量，其中競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制是核心，無(wú)論是價(jià)格機(jī)制、供求機(jī)制還是法律保障機(jī)制等，都必須以服務(wù)于競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制為宗旨，因?yàn)椤笆袌?chǎng)的基本秩序和基本規(guī)則是平等競(jìng)爭(zhēng)”[13]。當(dāng)前我國(guó)正值經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型期，以投資驅(qū)動(dòng)為主的粗放型發(fā)展模式難以為繼，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的推進(jìn)勢(shì)在必行。只有確立公平的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制才能夠激發(fā)市場(chǎng)主體的活力，促進(jìn)市場(chǎng)主體的成熟，避免現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系建構(gòu)過(guò)程中的各種失范行為，特別是防止政府對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的各種不當(dāng)干預(yù)甚至是尋租行為，才能實(shí)現(xiàn)真正的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展。所以，公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制是推進(jìn)我國(guó)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)的必然要求。

2. 公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制是培育良好營(yíng)商環(huán)境的重要舉措?！盃I(yíng)商環(huán)境是一個(gè)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)志之一，直接影響市場(chǎng)主體的興衰、生產(chǎn)要素的聚散、發(fā)展動(dòng)力的強(qiáng)弱，因而成為當(dāng)代國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的重要維度和關(guān)鍵變量?！盵14]就當(dāng)前而言，推進(jìn)營(yíng)商環(huán)境的提升似乎更具現(xiàn)實(shí)意義，一方面是深化行政體制改革、激活國(guó)內(nèi)市場(chǎng)主體活力以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的必然要求;另一方面是擴(kuò)大開放、吸引外資以融入國(guó)際市場(chǎng)的客觀需求，特別是在當(dāng)前美國(guó)唐納德·特朗普政府奉行美國(guó)優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略下，打造良好的營(yíng)商環(huán)境就顯得更為必要。公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制是培育良好營(yíng)商環(huán)境的核心內(nèi)容，無(wú)論是對(duì)于國(guó)內(nèi)商事環(huán)境還是國(guó)際性商事環(huán)境，公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制都占據(jù)著主導(dǎo)地位。當(dāng)前世界銀行營(yíng)商環(huán)境項(xiàng)目小組每年推出的《全球營(yíng)商環(huán)境報(bào)告》頗具權(quán)威性，該報(bào)告主要依賴于10個(gè)核心指標(biāo)體系：開辦企業(yè)、辦理施工許可、獲得電力、登記財(cái)產(chǎn)、獲得信貸、保護(hù)少數(shù)投資者、納稅、跨境貿(mào)易、執(zhí)行合同以及辦理破產(chǎn)。顯而易見，上述10個(gè)指標(biāo)都與公平競(jìng)爭(zhēng)存在著緊密關(guān)系，都是市場(chǎng)主體進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)所面臨的條件，都是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制所依賴的具體要素，只有確立公平的市場(chǎng)機(jī)制，使各個(gè)市場(chǎng)主體在上述指標(biāo)體系所涉及的競(jìng)爭(zhēng)要素中獲得平等的對(duì)待，才可能在評(píng)估報(bào)告中獲得較高的分?jǐn)?shù)。上述指標(biāo)體系在我國(guó)2020年1月1日開始實(shí)施的《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》中有著鮮明的體現(xiàn)，該條例是當(dāng)前我國(guó)關(guān)于營(yíng)商環(huán)境的專門性法規(guī)，其內(nèi)容架構(gòu)完全是以公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的保障為中心進(jìn)行的。例如，在第一章總則中，第5條強(qiáng)調(diào)了各個(gè)主體的公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)，第6條具體強(qiáng)調(diào)了對(duì)內(nèi)資企業(yè)與外資企業(yè)的平等保護(hù);在第二章“市場(chǎng)主體”中，具體強(qiáng)調(diào)了各個(gè)主體的各種平等性保護(hù);在第三章“市場(chǎng)環(huán)境”中，強(qiáng)調(diào)了政府從企業(yè)模式、商業(yè)融資、電力獲取等各方面平等對(duì)待各類市場(chǎng)主體，甚至是對(duì)中小企業(yè)的優(yōu)待。顯然，公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的構(gòu)建已經(jīng)成為我國(guó)營(yíng)商環(huán)境法治化的基本邏輯。

3. 公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制是應(yīng)對(duì)國(guó)際貿(mào)易紛爭(zhēng)的有效路徑。當(dāng)前世界各國(guó)之間的貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)不再是產(chǎn)品、服務(wù)與技術(shù)自身質(zhì)量高低優(yōu)劣的競(jìng)爭(zhēng)，而是深刻地體現(xiàn)于產(chǎn)品、服務(wù)與技術(shù)之后的經(jīng)濟(jì)制度競(jìng)爭(zhēng)。由于不同國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)制、經(jīng)濟(jì)比較優(yōu)勢(shì)、經(jīng)濟(jì)保護(hù)路徑及其經(jīng)濟(jì)法治水平的差異，國(guó)際貿(mào)易協(xié)議的達(dá)成面臨著較高的行政成本與時(shí)間成本，而制約國(guó)際貿(mào)易協(xié)議達(dá)成的一個(gè)核心問(wèn)題就是市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的實(shí)現(xiàn)問(wèn)題，為此競(jìng)爭(zhēng)中立已經(jīng)直接步入國(guó)際貿(mào)易談判條款之中，并“為國(guó)際貿(mào)易與投資確立了新的規(guī)則與秩序?！盵6]p7OPEC在2005年發(fā)布了《OECD國(guó)有企業(yè)指引》，確立了競(jìng)爭(zhēng)中性政策框架，歐盟在2007年對(duì)《歐盟運(yùn)行條約》進(jìn)行修訂，直接在第106條明確了國(guó)有企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)中性原則，美國(guó)相繼在2012年《雙邊投資協(xié)議范本》、2018年《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）都強(qiáng)調(diào)了協(xié)議成員國(guó)對(duì)其國(guó)有企業(yè)在國(guó)際貿(mào)易中的競(jìng)爭(zhēng)中性保護(hù)要求。例如，自2018年開始的中美經(jīng)貿(mào)協(xié)議談判進(jìn)程中，競(jìng)爭(zhēng)中性就是其中一個(gè)核心議題，早在2011年美國(guó)時(shí)任副國(guó)務(wù)卿羅伯特·霍馬茨就在中美當(dāng)時(shí)的貿(mào)易談判中明確提出了競(jìng)爭(zhēng)中性概念，并強(qiáng)調(diào)這一概念應(yīng)成為國(guó)際貿(mào)易新規(guī)則，主要是為了實(shí)現(xiàn)成員國(guó)之間國(guó)有企業(yè)與私營(yíng)企業(yè)之間的公平競(jìng)爭(zhēng)。2016年唐納德·特朗普就任美國(guó)總統(tǒng)后，高舉懲罰性關(guān)稅大旗，在國(guó)際貿(mào)易談判中奉行美國(guó)優(yōu)先策略，其中競(jìng)爭(zhēng)中性條款則成為其與各國(guó)包括我方談判的核心議題。在中美貿(mào)易協(xié)議談判的漫長(zhǎng)進(jìn)程中，“雙方討論的技術(shù)轉(zhuǎn)讓、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、非關(guān)稅措施、服務(wù)業(yè)、農(nóng)業(yè)、貿(mào)易平衡、實(shí)施機(jī)制等（協(xié)議文本取得了新的進(jìn)展），所磋商的議題中均有多項(xiàng)關(guān)涉競(jìng)爭(zhēng)中性原則，顯示競(jìng)爭(zhēng)中性原則是中美貿(mào)易談判中雙方重要關(guān)切點(diǎn)之一?！盵15]從雙方最后達(dá)成的貿(mào)易協(xié)議文本來(lái)看，競(jìng)爭(zhēng)中性原則確實(shí)在上述領(lǐng)域有著鮮明的體現(xiàn)，這也許是雙方歷經(jīng)22個(gè)多月才能達(dá)成第一階段協(xié)議的一個(gè)重要因素。因此，要有效應(yīng)對(duì)國(guó)際貿(mào)易談判，就必須對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中性原則有著明確的研究、科學(xué)的解析與合理的適用，這是我們拓展國(guó)際貿(mào)易所無(wú)法回避的門檻。

（三）競(jìng)爭(zhēng)中性對(duì)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制保障的具體進(jìn)路

1. 對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制偏離的預(yù)防。競(jìng)爭(zhēng)中性原則的確立有助于對(duì)偏離公平競(jìng)爭(zhēng)的行政干預(yù)行為進(jìn)行預(yù)防，將偏離公平競(jìng)爭(zhēng)行為的行政干預(yù)扼殺在萌芽狀態(tài)。因?yàn)楦?jìng)爭(zhēng)中性原則的核心理念就是倡導(dǎo)并確立各個(gè)市場(chǎng)主體之間的平等競(jìng)爭(zhēng)，反對(duì)政府運(yùn)用行政權(quán)力對(duì)國(guó)有企業(yè)、本地企業(yè)、大型企業(yè)、內(nèi)資企業(yè)以及特定企業(yè)的歧視性干預(yù)，該原則的提出勢(shì)必會(huì)對(duì)國(guó)家以及各級(jí)地方政府政策的制定形成重要的前置效應(yīng)即形成一種預(yù)先制度價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)——一項(xiàng)違反競(jìng)爭(zhēng)中性原則的具體政策或制度是不可取的，這樣的政策或制度必須被正在制定的政策或法律制度體系剔除，因?yàn)檫@樣會(huì)造就一種“影響資源配置效率的具有行政性質(zhì)的市場(chǎng)力量”[16]p28，確切地說(shuō)是“權(quán)力支配下的市場(chǎng)力量”[17]，進(jìn)而扭曲了市場(chǎng)對(duì)資源的合理配置。因此，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中性原則的實(shí)施能夠?qū)Ω?jìng)爭(zhēng)政策或法律制度的形成進(jìn)行預(yù)先的價(jià)值評(píng)判，進(jìn)而有效地預(yù)防政府干預(yù)行為對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的偏離。

2. 對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制扭曲的矯正?！案?jìng)爭(zhēng)中立既是政府干預(yù)市場(chǎng)的立場(chǎng)和原則，也是公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的目標(biāo)。”[11]公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)施目的在于矯正那些違反競(jìng)爭(zhēng)中性的行政干預(yù)行為，所以競(jìng)爭(zhēng)中性當(dāng)仁不讓地成為公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的目標(biāo)。當(dāng)各級(jí)政府行政政策或制度偏離公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，扭曲了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的資源配置功能，就是違反了政府干預(yù)市場(chǎng)的立場(chǎng)與原則，就是與競(jìng)爭(zhēng)中性背道而馳，此時(shí)要根據(jù)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度做出必要的調(diào)適，或者對(duì)相關(guān)政策或制度進(jìn)行修正或者將其直接廢除，以恢復(fù)公平競(jìng)爭(zhēng)條件，確保市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的順利實(shí)施。例如，國(guó)務(wù)院2016年通過(guò)的《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見》以及五部門2017年通過(guò)的《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則（暫行）》，其制度核心就是對(duì)各級(jí)政府及其部門的不當(dāng)行政干預(yù)行為進(jìn)行審查，并且這種審查具有可追溯性，對(duì)于該意見及其細(xì)則實(shí)施前的各級(jí)政府干預(yù)政策或法規(guī)都給予有效規(guī)制，對(duì)于與其精神相背離者，必須予以糾正或廢除，這必然有助于對(duì)被扭曲的公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制進(jìn)行矯正。

3. 對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制發(fā)展的推進(jìn)。從抽象的意義來(lái)看，競(jìng)爭(zhēng)中性是一種競(jìng)爭(zhēng)理念，而且是一種現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念，是對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)理念的具體推進(jìn)與發(fā)展。公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制是一個(gè)動(dòng)態(tài)的概念，它不僅會(huì)隨著人們對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制作用客觀認(rèn)識(shí)的深化而發(fā)展，也會(huì)伴隨著人們對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)政策的選擇而發(fā)生改變，這種動(dòng)態(tài)性表明了其發(fā)展性與進(jìn)步性，但是這種動(dòng)態(tài)性需要嶄新理念的支撐與推進(jìn)，競(jìng)爭(zhēng)中性理念則恰如其分地承擔(dān)了這個(gè)角色，它明確要求各級(jí)政府及其部門在對(duì)市場(chǎng)主體的競(jìng)爭(zhēng)干預(yù)中保持必要的中立與公平，而“要達(dá)到這些目標(biāo)，必須要建立必要的監(jiān)督措施和實(shí)施機(jī)制。”[18]這些監(jiān)督措施與實(shí)施機(jī)制本身就是對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的推進(jìn)，例如，2019年12月通過(guò)的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于營(yíng)造更好發(fā)展環(huán)境支持民營(yíng)企業(yè)改革發(fā)展的意見》，就是針對(duì)民營(yíng)企業(yè)與國(guó)有企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)，提出了支持民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的具體意見，這對(duì)于扭轉(zhuǎn)當(dāng)前民營(yíng)企業(yè)與國(guó)有企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中的體制性劣勢(shì)具有重要作用，本身就是對(duì)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的推進(jìn);2020年1月1日《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》則充分強(qiáng)調(diào)了對(duì)所有市場(chǎng)主體的無(wú)差別性對(duì)待，并以此為方向建立了主體制度架構(gòu)，這充分體現(xiàn)著競(jìng)爭(zhēng)中性的理念。同時(shí)，伴隨著對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中性理念的深入理解與貫徹，將會(huì)有更多的公平競(jìng)爭(zhēng)制度得以建立與實(shí)施，必將進(jìn)一步推進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的發(fā)展。

四、競(jìng)爭(zhēng)中性法治保障的實(shí)現(xiàn)進(jìn)路：推進(jìn)系統(tǒng)性經(jīng)濟(jì)法治建設(shè)

競(jìng)爭(zhēng)中性原則的推進(jìn)需要法治建設(shè)的保障，這種保障絕非單一維度的單向線性治理模式，而是一種多維度的立體交叉綜合治理模式，不僅體現(xiàn)在立法標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)建當(dāng)中，而且體現(xiàn)于行政執(zhí)行與司法裁決的實(shí)踐運(yùn)行之中。競(jìng)爭(zhēng)中性的推進(jìn)貫穿于整個(gè)法律制度體系的系統(tǒng)化運(yùn)行之中，正如張守文教授所指出：“國(guó)家的經(jīng)濟(jì)治理離不開經(jīng)濟(jì)立法和經(jīng)濟(jì)法治的推進(jìn)?！盵19]簡(jiǎn)言之，競(jìng)爭(zhēng)中性的法治保障是經(jīng)濟(jì)立法、經(jīng)濟(jì)執(zhí)法以及經(jīng)濟(jì)司法的有機(jī)融合與統(tǒng)一。

（一）立法保障進(jìn)路：以競(jìng)爭(zhēng)中性專門立法的建構(gòu)為中心

競(jìng)爭(zhēng)中性原則法治化的首要前提是立法制度的推進(jìn)，如果沒(méi)有科學(xué)、完備的立法制度作為基礎(chǔ)，就無(wú)法談及競(jìng)爭(zhēng)中性的執(zhí)法與司法保障問(wèn)題。

1. 競(jìng)爭(zhēng)中性立法保障需要多層級(jí)的推進(jìn)。就競(jìng)爭(zhēng)中性立法而言，其自身也是一個(gè)制度體系，不可能通過(guò)某一部法律制度的構(gòu)建去實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)中性的目標(biāo)，該法律體系的建構(gòu)必須具有多層級(jí)性、多緯度性?？傮w而言，該立法體系可以劃分為專門立法與輔助立法兩個(gè)層級(jí)，專門立法具有統(tǒng)帥性，應(yīng)當(dāng)確立競(jìng)爭(zhēng)中性的主體制度架構(gòu)，輔助立法則具有鮮明的多緯度性，要從不同的領(lǐng)域?qū)ｉT立法所確定的主體制度架構(gòu)加以貫徹與實(shí)施，是對(duì)專門立法的具體化與拓展化。專門立法處于核心地位，是輔助立法的憲法性綱領(lǐng)，如果缺乏科學(xué)的專門立法必然會(huì)影響輔助立法的構(gòu)建與實(shí)施，輔助立法同樣不可或缺，否則專門立法就無(wú)法得到有效的貫徹，其目標(biāo)也難以有效實(shí)現(xiàn)。

2. 推進(jìn)專門立法是當(dāng)前最為緊迫的任務(wù)。當(dāng)前最為缺失的是專門立法，相關(guān)的競(jìng)爭(zhēng)政策以及行政立法無(wú)法替代專門性競(jìng)爭(zhēng)中性立法的地位。當(dāng)前為推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)中性原則的貫徹與實(shí)施，國(guó)家頒布了許多競(jìng)爭(zhēng)性政策文件，例如《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見》以及《關(guān)于營(yíng)造更好發(fā)展環(huán)境支持民營(yíng)企業(yè)改革發(fā)展的意見》，但是這些文件作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策而存在，從立法屬性看，只能歸結(jié)為“軟法”，其穩(wěn)定性、科學(xué)性與權(quán)威性無(wú)法與正式的專門立法相比較?！秲?yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》雖是典型的行政立法，但是其只能看成是競(jìng)爭(zhēng)中性原則的輔助立法，旨在借助營(yíng)商環(huán)境的塑造實(shí)現(xiàn)各個(gè)市場(chǎng)主體的平等競(jìng)爭(zhēng)，可以看成是對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中性專門立法的一種事前貫徹，也是一種立法經(jīng)驗(yàn)的積累，但是其并非針對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中性原則的直接規(guī)范，無(wú)法替代專門性競(jìng)爭(zhēng)中性專門立法的存在。

3. 專門立法推進(jìn)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)規(guī)制的內(nèi)容。筆者認(rèn)為，專門立法應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下內(nèi)容：（1）競(jìng)爭(zhēng)中性意涵的界定。究竟什么是競(jìng)爭(zhēng)中性，這是競(jìng)爭(zhēng)中性專門立法前提性問(wèn)題，筆者在前文對(duì)此進(jìn)行了分析，強(qiáng)調(diào)了微觀意涵、中觀意涵以及宏觀意涵三種類別，認(rèn)為其最終意涵的確定應(yīng)當(dāng)定位于宏觀意涵，應(yīng)當(dāng)從所有市場(chǎng)主體的平等競(jìng)爭(zhēng)視角對(duì)其進(jìn)行界定，著眼于整個(gè)市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制的實(shí)現(xiàn)，不應(yīng)有所有制、地域以及國(guó)籍的局限性束縛。（2）競(jìng)爭(zhēng)中性原則確立的意義。應(yīng)當(dāng)明晰競(jìng)爭(zhēng)中性原則的重要意義，這種意義不應(yīng)停留于市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序的塑造，更要涉及到國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)政策的推進(jìn)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)制的轉(zhuǎn)換、企業(yè)營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化、對(duì)外貿(mào)易爭(zhēng)端的解決以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生驅(qū)動(dòng)能力的創(chuàng)生。（3）競(jìng)爭(zhēng)中性制度的主體架構(gòu)。競(jìng)爭(zhēng)中性原則的主體架構(gòu)在于說(shuō)明應(yīng)當(dāng)從哪些方面具體推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)中性原則，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注以下幾個(gè)方面：第一，市場(chǎng)進(jìn)入中性，包括經(jīng)營(yíng)資質(zhì)、企業(yè)形態(tài)、投資領(lǐng)域、交易資格以及政府采購(gòu)等方面的平等對(duì)待;第二，成本負(fù)擔(dān)中性，包括稅收繳納、費(fèi)用征收、處罰責(zé)任、信息獲取、企業(yè)捐助等內(nèi)容的平等對(duì)待;第三，融資獲取中性，包括貸款獲取、證券發(fā)行以及政府補(bǔ)貼等內(nèi)容的平等對(duì)待;第四，監(jiān)督管理中性，包括監(jiān)管部門、監(jiān)管領(lǐng)域、監(jiān)管頻率以及監(jiān)管方式等內(nèi)容的平等對(duì)待;第五，責(zé)任負(fù)擔(dān)中性，包括民事賠償責(zé)任的設(shè)置、行政處罰責(zé)任的規(guī)范以及刑事懲治責(zé)任的建構(gòu)等內(nèi)容的平等對(duì)待。（4）競(jìng)爭(zhēng)中性的國(guó)際化問(wèn)題。包括明晰推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)中性原則在國(guó)際貿(mào)易交往中的運(yùn)用、主動(dòng)參與國(guó)際貿(mào)易中競(jìng)爭(zhēng)中性原則的建立，等等。（5）競(jìng)爭(zhēng)中性執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置。即競(jìng)爭(zhēng)中性法律政策的推行究竟應(yīng)由哪一個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施，從當(dāng)前國(guó)務(wù)院行政部門的設(shè)置來(lái)看，是由國(guó)務(wù)院市場(chǎng)監(jiān)督管理總局實(shí)施。（6）競(jìng)爭(zhēng)中性糾紛的解決。如果政府部門違反了競(jìng)爭(zhēng)中性原則，受損害市場(chǎng)主體如何進(jìn)行救濟(jì)，是提起行政復(fù)議、還是提起行政訴訟，可否針對(duì)違反競(jìng)爭(zhēng)中性的相關(guān)法規(guī)與政策提起救濟(jì)，還是只局限于針對(duì)違反競(jìng)爭(zhēng)中性的具體行為提起救濟(jì)？

（二）執(zhí)法保障進(jìn)路：以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管行為的規(guī)范為中心

競(jìng)爭(zhēng)中立原則的核心意義在于實(shí)踐貫徹，而鑒于競(jìng)爭(zhēng)法及其政策自身的特性，行政執(zhí)法成為貫徹競(jìng)爭(zhēng)中立政策的基本路徑，推進(jìn)行政執(zhí)法對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)中性原則的保障尤其重要。因此，必須以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管行為的規(guī)范為中心，通過(guò)科學(xué)、嚴(yán)格、規(guī)范的執(zhí)法確保競(jìng)爭(zhēng)中性原則確實(shí)落地。具體執(zhí)法保障進(jìn)路的推進(jìn)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下內(nèi)容。

1. 嚴(yán)格執(zhí)行反壟斷法及其配套性法規(guī)。反壟斷法的核心之一就是規(guī)制行政壟斷，反對(duì)政府及其部門利用行政力量人為制造壟斷，“無(wú)論是理論需求還是實(shí)踐導(dǎo)向，對(duì)以行政性壟斷為主要表現(xiàn)形式的政府限制競(jìng)爭(zhēng)行為予以規(guī)制成為保障企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)的重點(diǎn)所在?！盵20]因此，推進(jìn)反壟斷法的執(zhí)行是確保競(jìng)爭(zhēng)中性落地的重要路徑。同時(shí)也要推進(jìn)國(guó)務(wù)院旨在推進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)的行政法規(guī)及其部門規(guī)章，例如全面貫徹實(shí)施《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》會(huì)推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)中性，該條例是行政法規(guī)，完全以公平競(jìng)爭(zhēng)為中性而構(gòu)建，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)中性。此外，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局于2019年發(fā)布的《制止濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為暫行規(guī)定》是專門性的反行政壟斷規(guī)范，是對(duì)反壟法規(guī)制壟斷行為的延展性規(guī)定，有助于遏制行政壟斷進(jìn)而推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)中性。

2. 嚴(yán)格貫徹國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)政策。為了推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)中性原則的有效實(shí)施，國(guó)務(wù)院及其部門制定了一系列相關(guān)政策，例如國(guó)務(wù)院2016年通過(guò)的《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見》與中共中央與國(guó)務(wù)院2019年通過(guò)的《關(guān)于營(yíng)造更好發(fā)展環(huán)境支持民營(yíng)企業(yè)改革發(fā)展的意見》，前者直接以推進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)為目標(biāo)，重心在于實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)不同地域市場(chǎng)主體的公平競(jìng)爭(zhēng)，這是競(jìng)爭(zhēng)中性的重要構(gòu)成內(nèi)容;后者則是以推進(jìn)民營(yíng)企業(yè)發(fā)展為目標(biāo)，旨在縮減民營(yíng)企業(yè)與國(guó)有企業(yè)發(fā)展中資源的不平衡性。當(dāng)前競(jìng)爭(zhēng)中立原則執(zhí)行的障礙主要是存在地區(qū)封鎖或地域歧視以及民營(yíng)企業(yè)發(fā)展環(huán)境資源依托之后，所以這兩項(xiàng)競(jìng)爭(zhēng)政策的貫徹對(duì)推進(jìn)當(dāng)前我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)中性原則的實(shí)施具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

3. 嚴(yán)格競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法兩級(jí)體系建設(shè)。由于違反競(jìng)爭(zhēng)中性的行政干預(yù)行為可能存在于各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)地域，影響大小也各不相同，因此不可能所有的競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法都由國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局負(fù)責(zé)，地方特別是省級(jí)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中性原則的推進(jìn)承擔(dān)更加突出的職責(zé)。盡管2018年《市場(chǎng)監(jiān)管總局關(guān)于反壟斷執(zhí)法授權(quán)的通知》中原則性地確立了國(guó)家與省市兩級(jí)執(zhí)法體系，但是過(guò)于原則化，當(dāng)前緊要的任務(wù)是明確市場(chǎng)監(jiān)管總局、省級(jí)地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)的執(zhí)法邊界，并強(qiáng)化地方執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。

4. 嚴(yán)格競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。一方面要使競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法隊(duì)伍明確認(rèn)識(shí)到推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)中性執(zhí)法已經(jīng)進(jìn)入黨和國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展策略的頂層設(shè)計(jì)之中，成為當(dāng)前我國(guó)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，提升對(duì)于公平競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法行為的思想高度;另一方面，要加強(qiáng)公平競(jìng)爭(zhēng)法律制度培訓(xùn)，使競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法人員了解公平競(jìng)爭(zhēng)法律及其政策，推進(jìn)和完善競(jìng)爭(zhēng)政策執(zhí)法人才庫(kù)建設(shè)，促進(jìn)執(zhí)法隊(duì)伍人員構(gòu)成的多元化。

（三）司法保障進(jìn)路：以市場(chǎng)主體平等競(jìng)爭(zhēng)訴權(quán)的保障為中心

經(jīng)濟(jì)法的實(shí)施離不開司法進(jìn)路，競(jìng)爭(zhēng)法的實(shí)施也是如此，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中性原則的推進(jìn)尤其離不開司法保障進(jìn)路的開拓，因?yàn)椴粦?yīng)將競(jìng)爭(zhēng)中性推進(jìn)的主體路徑限禁于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，競(jìng)爭(zhēng)中性原則本來(lái)就是反對(duì)行政機(jī)關(guān)的歧視性干預(yù)，如果其推進(jìn)路徑僅僅限于行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部，其效果必然會(huì)大打折扣。因此，有必要推進(jìn)司法保障進(jìn)路建設(shè)，“通過(guò)司法途徑督促政策制定機(jī)關(guān)修改或廢止構(gòu)成行政性壟斷的政策措施，有助于強(qiáng)化對(duì)行政性壟斷的規(guī)制?！盵21]P73-74盡管當(dāng)前反壟斷訴訟依然處于冰凍狀態(tài)，但是這無(wú)法否認(rèn)司法手段對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中性原則實(shí)施的意義，并且實(shí)踐中已經(jīng)有了相關(guān)的司法案例，所以競(jìng)爭(zhēng)中性推進(jìn)的司法保障進(jìn)路值得期待。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)以市場(chǎng)主體平等競(jìng)爭(zhēng)訴權(quán)的保障為中心從以下三個(gè)方面著手推進(jìn)。

1. 確立競(jìng)爭(zhēng)中性原則的私人訴訟機(jī)制。“個(gè)人尋求司法救濟(jì)主要受制于行政行為的可訴性問(wèn)題?！盵21]P87《中華人民共和國(guó)行政法》第12條第8項(xiàng)明確規(guī)定了中華人民共和國(guó)公民、法人或其他組織可以對(duì)“行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力排除或者限制競(jìng)爭(zhēng)的”提起訴訟，這一規(guī)定實(shí)質(zhì)上賦予了市場(chǎng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)司法救濟(jì)權(quán)，解決了競(jìng)爭(zhēng)中性可訴性問(wèn)題。盡管《中華人民共和國(guó)行政法》第13條第2項(xiàng)規(guī)定直接排除了對(duì)政府法規(guī)、規(guī)章、決定以及命令的可訴性，但是筆者認(rèn)為可以通過(guò)最高人民法院發(fā)布司法解釋的方式予以解決，這種司法解釋可以看成是對(duì)競(jìng)爭(zhēng)政策執(zhí)法機(jī)制的拓展，符合當(dāng)前黨和國(guó)家的政策。因?yàn)?019年中共十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》明確強(qiáng)調(diào)要“落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，加強(qiáng)和改進(jìn)反壟斷和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法”，這里的執(zhí)法應(yīng)當(dāng)從廣義的路徑理解，也就是將其理解為反壟斷與反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法的實(shí)施機(jī)制，所以最高人民法院有理由以發(fā)布司法解釋的方式將競(jìng)爭(zhēng)中性原則的司法救濟(jì)加以肯定：如果政府的法規(guī)、政策違反了公平競(jìng)爭(zhēng)精神，背離了競(jìng)爭(zhēng)中性原則的基本要求，市場(chǎng)主體有權(quán)利對(duì)此提起訴訟，這是反壟斷與反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法實(shí)施機(jī)制得以完善的重要一環(huán)。退一步講，在最高人民法院發(fā)布司法解釋之前，由于遭受違反競(jìng)爭(zhēng)中性原則的法規(guī)、政策而在商業(yè)活動(dòng)中受損的市場(chǎng)主體可以提起訴訟嗎？筆者認(rèn)為是可以的。當(dāng)市場(chǎng)主體由于背離競(jìng)爭(zhēng)中性原則的法規(guī)、政策而在商業(yè)活動(dòng)中遭受損害，此時(shí)的法規(guī)與政策已經(jīng)不是單純的抽象行政行為，而是結(jié)合具體的商業(yè)活動(dòng)而轉(zhuǎn)化為一種具體行政行為，已經(jīng)造成了現(xiàn)實(shí)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)障礙，市場(chǎng)主體由此而遭受了確實(shí)的損害。

2. 推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)中性公益訴訟。公益訴訟是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)法的重要實(shí)施機(jī)制，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)法的實(shí)施也具有極其重要的價(jià)值。之所以要推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)中性公益訴訟，主要源于以下兩個(gè)方面：（1）競(jìng)爭(zhēng)中性原則義務(wù)主體的特殊性，競(jìng)爭(zhēng)中性原則的義務(wù)主體是政府及其部門，具有強(qiáng)大的行政權(quán)力，“實(shí)踐中，單純倚靠傳統(tǒng)訴訟機(jī)制對(duì)經(jīng)濟(jì)違法行為進(jìn)行追責(zé)具有較大局限?！盵22]因此，急需拓展現(xiàn)代訴訟模式——公益訴訟，這樣借助公益組織力量替代力量單薄的市場(chǎng)主體，有助于競(jìng)爭(zhēng)中性訴訟中原被告的力量均衡。（2）違反競(jìng)爭(zhēng)中性原則侵犯法益的整體性，違反競(jìng)爭(zhēng)中性原則必然會(huì)損害社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體利益，因?yàn)樗茐牡氖钦麄€(gè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，阻礙甚至扭曲了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制效應(yīng)的有效發(fā)揮，其最終必然會(huì)損害整體的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，抑制社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的創(chuàng)新動(dòng)力，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體利益造成侵害。所以，從法益目標(biāo)維護(hù)的路徑看，也有必要考量引入公益訴訟。在國(guó)外反壟法的實(shí)施中類似制度并不鮮見，例如，西班牙競(jìng)爭(zhēng)法第25條明確規(guī)定西班牙競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)在給市場(chǎng)有效競(jìng)爭(zhēng)制造障礙的行政行為和行政規(guī)定直接向有權(quán)法院提起訴訟。筆者認(rèn)為，可以由市場(chǎng)監(jiān)管總局、省級(jí)檢察機(jī)構(gòu)以及特定的行業(yè)協(xié)會(huì)承擔(dān)此訴訟功能，對(duì)違反競(jìng)爭(zhēng)中性的法規(guī)與政策提起公益訴訟。

3. 確立競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法的司法審查機(jī)制。確立競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法的司法審查機(jī)制作為市場(chǎng)主體平等訴權(quán)的保障性配套措施，包括國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局在內(nèi)的各級(jí)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)接受必要的司法監(jiān)督，因?yàn)樵诜磯艛鄬?shí)踐當(dāng)中，執(zhí)法機(jī)構(gòu)更具決定性與主導(dǎo)性，但是由于自身執(zhí)法能力的局限以及監(jiān)管俘獲現(xiàn)象的存在，其執(zhí)法行為可能偏離保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的目標(biāo)，因此，“通過(guò)完善程序?qū)崿F(xiàn)對(duì)反壟斷行政執(zhí)法的適當(dāng)約束顯得更為重要?！盵23]顯然，強(qiáng)化司法審查是對(duì)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)制的有效約束，并且“法院對(duì)反壟斷行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的程序約束不同于其在私人訴訟中發(fā)揮的作用?！盵23]具體而言，當(dāng)市場(chǎng)主體認(rèn)為執(zhí)法機(jī)構(gòu)就競(jìng)爭(zhēng)法規(guī)以及政策的執(zhí)行違反競(jìng)爭(zhēng)中性原則，對(duì)執(zhí)法結(jié)果持有異議時(shí)，可以申請(qǐng)對(duì)該執(zhí)法行為進(jìn)行司法審查。這種審查職能是被動(dòng)性的，是基于市場(chǎng)主體的申請(qǐng)而進(jìn)行的，同時(shí)這種審查的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是針對(duì)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法程序做出審查，是一種形式審查，這有助于督促執(zhí)法機(jī)構(gòu)依法推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)中性原則的具體實(shí)施，對(duì)其執(zhí)法行為形成必要的約束。

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