《監(jiān)察法》與新時(shí)代中國(guó)監(jiān)察制度建設(shè)

【摘 要】 當(dāng)前，我國(guó)正深入推進(jìn)包括國(guó)家監(jiān)察體制在內(nèi)的機(jī)構(gòu)體制改革。監(jiān)察體制的改革立足于我國(guó)反腐敗的現(xiàn)實(shí)背景， 并通過(guò)出臺(tái)《監(jiān)察法》來(lái)對(duì)相關(guān)改革政策和措施予以落實(shí)?！侗O(jiān)察法》以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”并堅(jiān)定“四個(gè)自信”，不折不扣地將《監(jiān)察法》貫徹落實(shí)到紀(jì)檢監(jiān)察工作實(shí)踐中是現(xiàn)階段中國(guó)各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)及干部工作的重要任務(wù)和必然要求。古代監(jiān)察制度的曲折發(fā)展明示了新時(shí)代監(jiān)察制度改革的必然性，但也不能排除新時(shí)代中國(guó)監(jiān)察制度與中國(guó)古代監(jiān)察制度在許多方面都有著相似性并對(duì)其有所借鑒。新時(shí)代監(jiān)察制度的改革無(wú)不體現(xiàn)著制度形式的改革和國(guó)家權(quán)力的調(diào)整，在不斷地革新后，國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的速度也將持續(xù)加快，永不停歇。

【關(guān)鍵詞】 《監(jiān)察法》 新時(shí)代 監(jiān)察制度

總 論

本文的論述背景是2018年3月20日經(jīng)由十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》貫徹了習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想和黨的十九大精神，是深化國(guó)家監(jiān)察體制改革成果的最集中體現(xiàn)，同時(shí)也標(biāo)志著全面從嚴(yán)治黨和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一。時(shí)至今日，《監(jiān)察法》已經(jīng)生效施行一年多，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)亦是依法有序運(yùn)作，但國(guó)家監(jiān)察體制改革并未因此終止，而是進(jìn)入了持續(xù)深化的新階段。毫無(wú)疑問(wèn)，新時(shí)代中國(guó)監(jiān)察制度建設(shè)正在突破瓶頸，持續(xù)升溫。

本文所論述的內(nèi)容主要依據(jù)中國(guó)古代監(jiān)察制度和新時(shí)代中國(guó)監(jiān)察制度的對(duì)比發(fā)展，《監(jiān)察法》自身體系框架的整改以及對(duì)新時(shí)代中國(guó)監(jiān)察制度建設(shè)的思考三個(gè)方面來(lái)展開(kāi)論述。就中國(guó)古代監(jiān)察制度的監(jiān)察方式來(lái)看，它采取多元式的監(jiān)察方式，通過(guò)檢舉、控告、采訪(fǎng)調(diào)查、深入部門(mén)定期檢查、重大政治活動(dòng)親臨現(xiàn)場(chǎng)督察以及考課監(jiān)察結(jié)合等方式對(duì)中央和地方的官員進(jìn)行監(jiān)督，與新時(shí)代中國(guó)的監(jiān)察制度中監(jiān)察手段的創(chuàng)新化有著異曲同工之處，新時(shí)代中國(guó)的監(jiān)察制度在變革中用“留置”取代“兩規(guī)”，將體制制度建設(shè)豐富化多樣化，無(wú)疑是一種體制上的超越。《監(jiān)察法》自身體系框架的整改是國(guó)家進(jìn)行權(quán)力制約與深化發(fā)展反腐工作的必經(jīng)之路，通過(guò)法律的形式規(guī)定，可以將反腐敗納入法制軌道，最終起到充分運(yùn)用法治思維和法理邏輯貫徹法制精神促進(jìn)新時(shí)代中國(guó)監(jiān)察制度展現(xiàn)新常態(tài)的目標(biāo)。

一.中國(guó)古代監(jiān)察制度和新時(shí)代中國(guó)監(jiān)察制度對(duì)比探析

（一）權(quán)力對(duì)比及體制分析

中國(guó)古代的監(jiān)察歷史悠久，歷經(jīng)各朝各代，隸屬于皇權(quán)，從根本上來(lái)說(shuō)就是為以皇權(quán)為中心的專(zhuān)制主義中央集權(quán)服務(wù)的，其設(shè)立的根本目的就是維護(hù)皇權(quán)，從而為封建專(zhuān)制君主服務(wù)。監(jiān)察機(jī)構(gòu)作為皇帝鞏固統(tǒng)治的工具，可對(duì)百官是否遵守國(guó)家法律制度并忠實(shí)履行職責(zé)進(jìn)行監(jiān)察，而皇帝卻不受任何形式的監(jiān)督的。諫官雖然可以對(duì)皇帝的詔命進(jìn)行糾察，但皇帝擁有的最高監(jiān)察權(quán)，因而監(jiān)察官行使職權(quán)時(shí)受到的限制頗多，有時(shí)諫官出于各種考慮對(duì)皇帝直言不諱，惹怒了皇帝，就有可能會(huì)直接被罷官貶職，可見(jiàn)這一權(quán)力的行使無(wú)不體現(xiàn)著危險(xiǎn)性和艱難性。

走進(jìn)新時(shí)代，我國(guó)對(duì)監(jiān)察制度的發(fā)展也是十分重視的，不論是對(duì)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)以及檢察機(jī)關(guān)相關(guān)部門(mén)職能的整合，還是建立獨(dú)立的國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)——國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，都是為了取代其本身過(guò)去的行政性轉(zhuǎn)而突出現(xiàn)在的國(guó)家性。此次整改可以說(shuō)是反腐道路上的重大突破性舉措，自上而下，從中央到地方都是一次徹徹底底的整改，就人員任用上來(lái)看，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)由主任、副主任若干人、委員若干人組成，主任由全國(guó)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，副主任、委員由中華人民共和國(guó)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)主任提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)任免，委員會(huì)每屆任期同全國(guó)人民代表大會(huì)每屆任期相同，委員會(huì)主任連續(xù)任職不得超過(guò)兩屆。委員會(huì)由全國(guó)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，負(fù)責(zé)全國(guó)監(jiān)察工作，對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)，并接受監(jiān)督。以上足以看出新時(shí)代我國(guó)監(jiān)察制度的規(guī)范性和公正合法性，在“天子犯法，與庶民同罪”上做了非常到位的闡釋。

（二）以宋代監(jiān)察為例展開(kāi)分析

宋代的監(jiān)察制度在我國(guó)封建社會(huì)的發(fā)展史上起著舉足輕重的作用，在宋朝建立以前，中原地區(qū)就依次更替了5個(gè)政權(quán)及十余個(gè)割據(jù)政權(quán)，俗稱(chēng)“五代十國(guó)”。在這一時(shí)期，地方藩鎮(zhèn)割據(jù)戰(zhàn)火不息，導(dǎo)致藩鎮(zhèn)割據(jù)這一現(xiàn)象出現(xiàn)的主要原因就是藩鎮(zhèn)的將領(lǐng)擁兵自重，在軍事財(cái)政等方面已經(jīng)脫離了中央的掌控，由此可見(jiàn)加強(qiáng)中央集權(quán)的重要性。為此，宋代為加強(qiáng)中央集權(quán)，削弱相權(quán)做了許多努力，通過(guò)二府三司制的設(shè)立，三省長(zhǎng)官基本不參與政事，另設(shè)“中書(shū)門(mén)下”作為宰相辦公機(jī)構(gòu)。宰相只保留行政權(quán)，軍政歸樞密院，財(cái)政歸“三司”，權(quán)力相互制衡。將政務(wù)、財(cái)政、監(jiān)察等權(quán)分開(kāi)，而大權(quán)則主要掌握在皇帝的手中。

在中央的監(jiān)察體制上，諫官可以參與彈劾執(zhí)政官員，宋神宗時(shí)期不僅擴(kuò)大對(duì)百官的監(jiān)察，而且還特別強(qiáng)調(diào)對(duì)御史自身的監(jiān)察作用，從而使行政部門(mén)和監(jiān)察機(jī)關(guān)的互相監(jiān)督，互相羈絆，一定程度上可以理解為一種雙向的監(jiān)察制度。

從地方監(jiān)察體制來(lái)看，兩宋時(shí)期，中國(guó)封建社會(huì)進(jìn)入了發(fā)展后期，伴隨著封建制度體制的成熟，地方監(jiān)察制度不但繼承了封建社會(huì)前期的成功部分，而且有了新的發(fā)展。隨著生產(chǎn)關(guān)系的變化，宋代的監(jiān)察體制開(kāi)始呈現(xiàn)出一種多層次多元化的趨勢(shì)，形成了一套嚴(yán)密的地方監(jiān)察網(wǎng)，上至執(zhí)政大臣，下到幕后的職官，都對(duì)地方的監(jiān)察有了一個(gè)系統(tǒng)全面的執(zhí)政手段。

（三）宋代諫官監(jiān)察精神對(duì)新時(shí)代監(jiān)察官員必備技能的借鑒

依據(jù)宋代的監(jiān)察官員包拯來(lái)說(shuō)，他是一代清官，彈劾過(guò)的朝廷宰相以及位高權(quán)重的外戚勢(shì)力數(shù)不勝數(shù)，由于他敢于彈劾權(quán)幸，當(dāng)時(shí)社會(huì)上出現(xiàn)了“包彈”的諺語(yǔ)，世人凡見(jiàn)官吏“有玷缺者，必曰：‘有包彈矣。‘包彈之語(yǔ)遂布天下”。不論是在中央還是在地方，他都能將監(jiān)察的工作做到極致。當(dāng)然，他不僅對(duì)監(jiān)察官一職認(rèn)真履行，在執(zhí)法辦案方面他也做得十分出色，明鏡高懸和鐵面無(wú)私就是對(duì)他最好的形容。由此可見(jiàn)，一個(gè)合格甚至優(yōu)秀的監(jiān)察官必須具備的品質(zhì)莫非就是大公無(wú)私，剛正不阿，在貪污腐敗上，對(duì)待達(dá)官貴族甚至是自己的至親也不能有一絲的容忍，及時(shí)糾正他們的錯(cuò)誤才是最重要的選擇。

為此，習(xí)近平總書(shū)記也強(qiáng)調(diào)：“要鞏固發(fā)展反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性態(tài)勢(shì)，全面加強(qiáng)紀(jì)律建設(shè)，全面深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，嚴(yán)厲整治發(fā)生在群眾身邊的腐敗和作風(fēng)問(wèn)題?！庇绕涫且蟊O(jiān)察官員對(duì)待腐敗問(wèn)題就應(yīng)該采取零容忍的態(tài)度，堅(jiān)決與惡勢(shì)力做出強(qiáng)烈抵抗。

二.《監(jiān)察法》自身體系框架的整改

（一）監(jiān)察體制改革的原因分析

《監(jiān)察法》第1章第1條指出：“為了深入開(kāi)展反腐敗工作，制定本法?！笔滓矫?，國(guó)家公職人員的權(quán)力不是私有的，它是人民賦予的，應(yīng)該爭(zhēng)取行使權(quán)力履行義務(wù)，因而對(duì)他們權(quán)力的制約是必不可少的。其次，我國(guó)正不斷開(kāi)展廉政建設(shè)，加強(qiáng)反腐工作，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，以法治化的方式面對(duì)腐敗，讓公職人員做到“不敢腐、不能腐、不想腐”。由此，權(quán)力有了制約，反腐工作才能順利進(jìn)行下去。

《監(jiān)察法》第11條不僅處分違法犯罪的公職人員， 還“對(duì)履行職責(zé)不力， 失職失責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)人員進(jìn)行問(wèn)責(zé)?！薄侗O(jiān)察法》實(shí)施前，我國(guó)實(shí)行的《行政監(jiān)察法》在第2條僅規(guī)定了對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)及公務(wù)員和行政機(jī)關(guān)任命的工作人員的監(jiān)察權(quán);而紀(jì)律委員會(huì)只對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行監(jiān)督;檢察院是中國(guó)國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，設(shè)立反貪污賄賂、反瀆職侵權(quán)部門(mén)，依據(jù)刑法等法律法規(guī)進(jìn)行監(jiān)督。對(duì)于這樣的整改，無(wú)非不過(guò)就是要提高權(quán)力制約力度，擴(kuò)大監(jiān)察對(duì)象的范圍，將監(jiān)察體系化制度規(guī)范化，是一個(gè)整體的提升。

（二）監(jiān)察體制改革體現(xiàn)在《監(jiān)察法》中的具體內(nèi)容分析

《監(jiān)察法》第22條主要規(guī)定了可以采取留置措施的對(duì)象、適用情形，主要是對(duì)嚴(yán)重違法或者職務(wù)犯罪。同時(shí)，第41條第1款對(duì)采取留置等調(diào)查措施的程序進(jìn)行具體要求，調(diào)查人員采取調(diào)查措施時(shí)，均應(yīng)按規(guī)定出示證件、出具書(shū)面通知并形成書(shū)面材料。對(duì)調(diào)查程序采取這樣的規(guī)范將更加有利于監(jiān)察工作的公正透明，順利進(jìn)行。同時(shí)，在另一方面也可以有效避免出現(xiàn)刑訊逼供的現(xiàn)象，增加對(duì)被留置人的權(quán)力保障，也是人性化的一種體現(xiàn)。

（三）《監(jiān)察法》仍存在的問(wèn)題淺析

《監(jiān)察法》第8條規(guī)定的國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)由全國(guó)人大產(chǎn)生并負(fù)責(zé)全國(guó)監(jiān)察工作，對(duì)全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)并接受其監(jiān)督。這并未規(guī)定監(jiān)察委員會(huì)需要向全國(guó)人大報(bào)告工作，因而有所缺陷。

而在采取留置措施期間，律師不得介入，雖然律師介入可能造成串供，隱藏，銷(xiāo)毀證據(jù)等不利于調(diào)查的行為，但禁止律師在此階段的介入，也可能造成權(quán)力濫用、留置措施封閉、行為不當(dāng)?shù)葐?wèn)題，而且被調(diào)查人的辯護(hù)權(quán)某種程度上被剝奪，不能真正體現(xiàn)我國(guó)的法治精神，亦不利于監(jiān)察工作深入開(kāi)展。因此，相關(guān)部門(mén)提高調(diào)查效率是十分重要的。

三.對(duì)新時(shí)代中國(guó)監(jiān)察制度建設(shè)的思考

（一）改革在原則下運(yùn)行

此次改革體現(xiàn)了我國(guó)監(jiān)察制度在原則下，具體所展現(xiàn)的包括始終堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)的政治性;與行政司法地位平等地行使權(quán)力的獨(dú)立性;依據(jù)憲法和監(jiān)察法行使權(quán)力的合法性;整合監(jiān)察資源行使權(quán)力的高效性;保證監(jiān)督平穩(wěn)運(yùn)行的平衡性。這些原則都是要求監(jiān)察制度可以平穩(wěn)有效地促進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的強(qiáng)有力的保障。

（二）改革的現(xiàn)實(shí)意義及亮點(diǎn)

從小的角度來(lái)看，這一改革破解了人大對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督力不足的難題，從監(jiān)督能力、監(jiān)督范圍、監(jiān)督地位等方面來(lái)保證監(jiān)督的專(zhuān)業(yè)化和全面性，促進(jìn)改革細(xì)化到部門(mén)，精確到個(gè)人。

從大的方面來(lái)講，將監(jiān)察權(quán)與行政權(quán)進(jìn)行區(qū)分，通過(guò)對(duì)監(jiān)察權(quán)的專(zhuān)門(mén)設(shè)定，健全和完善了國(guó)家的權(quán)力體系，從而可以使我國(guó)在政治治理方面取得顯著的改革成效。

改革對(duì)全面從嚴(yán)治黨，加強(qiáng)黨對(duì)反腐工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)起到了至關(guān)重要的作用。國(guó)家監(jiān)察的監(jiān)督實(shí)際上體現(xiàn)的是人民監(jiān)督以及國(guó)家機(jī)關(guān)自身的監(jiān)督，還有一個(gè)最大的亮點(diǎn)就是監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立又與紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，這樣就形成了

黨內(nèi)監(jiān)督和人民監(jiān)督、國(guó)家機(jī)構(gòu)自身監(jiān)督的有機(jī)統(tǒng)一，是一次巨大的飛躍。

（三）監(jiān)察制度建設(shè)的未來(lái)愿景

在改革的道路上，不斷地堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，將科學(xué)化民主化深入進(jìn)改革發(fā)展建設(shè)中去確實(shí)是十分首要的，而在具體操作過(guò)程中不乏要對(duì)一些職權(quán)進(jìn)行具體分配，分配時(shí)各部門(mén)是否可以做到完全協(xié)調(diào)，防止部門(mén)臃腫需要認(rèn)真對(duì)待，嚴(yán)加思考。雖然理論與實(shí)踐還是有很大的區(qū)別，但將損失和錯(cuò)誤降到最低才是首要目標(biāo)。

新的監(jiān)察制度的獨(dú)立性和全覆蓋性已經(jīng)表明了制度的優(yōu)勢(shì)，那么如何將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能是制度在具體執(zhí)行過(guò)程中最大限度發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)的重中之重。總之，立足理論的同時(shí)，抓住實(shí)踐的機(jī)會(huì)，才能在監(jiān)察體制改革上有所成就，才能對(duì)未來(lái)監(jiān)察制度建設(shè)有一個(gè)合理的規(guī)劃和具體的實(shí)施方向。

總 結(jié)

新時(shí)代中國(guó)監(jiān)察體制深深地嵌入了政治體制之中，其實(shí)踐方式賦予中國(guó)政治“母體”特有的改革資源和政治優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，我國(guó)現(xiàn)有的監(jiān)察制度是在吸收中國(guó)古代傳統(tǒng)監(jiān)察制度和文化的基礎(chǔ)上，在馬克思列寧主義權(quán)力監(jiān)督理論指導(dǎo)下逐步建立和完善的，因而在對(duì)權(quán)力和制度進(jìn)行權(quán)衡的時(shí)候，我們不乏要考慮到結(jié)合中國(guó)的國(guó)情，不論是政策的制定還是法律法規(guī)的修改，又或是監(jiān)察體制的改革，都將使中國(guó)在社會(huì)主義現(xiàn)代化的道路上不斷向前，永不停歇。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 馬冉.新時(shí)代國(guó)家監(jiān)察制度改革研究[C].武漢大學(xué)，2018.

[2] 李輝山.國(guó)家監(jiān)察體制改革的邏輯意蘊(yùn)[J].廉政文化研究，2018，v.9;No.49，37-43.

[3] 李昕怡.國(guó)家監(jiān)察體制若干法律問(wèn)題分析——以我國(guó)《監(jiān)察法》的出臺(tái)為視角[J].現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)，2019，v.40，141-143.

[4] 徐鳳秋.貫徹監(jiān)察法必須嚴(yán)實(shí)深細(xì)抓落實(shí)[J].中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察，2018，No.567，29.

[5] 侯恩賓;李濟(jì)時(shí).新時(shí)代民主監(jiān)督的定位、特點(diǎn)與完善路徑[J].嶺南學(xué)刊，2018，No.275，72-77.

[6] 卿定文;童成帥.宋代監(jiān)察制度對(duì)新時(shí)代社會(huì)監(jiān)察之借鑒意蘊(yùn)[J].成都行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2019，No.122，6-10+19.

作者簡(jiǎn)介：宋凱璐（1999年-），女，本科，天津科技大學(xué)，300457，研究方向法學(xué)、行政學(xué)。