PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)及應(yīng)對(duì)研究

李鳳　鄧倩蘭

【摘要】PPP模式是全球范圍內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)供給的主流機(jī)制。國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)的供給側(cè)改革力推PPP模式， 目的在于調(diào)動(dòng)社會(huì)廣大資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)的積極性。但多數(shù)PPP項(xiàng)目規(guī)模大、期限長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)高。本文通過分析PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的成因，指出我國(guó)PPP項(xiàng)目在風(fēng)險(xiǎn)防范方面存在的問題，以此提出對(duì)策和建議來防范風(fēng)險(xiǎn)。

【關(guān)鍵詞】PPP模式? 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)? 風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)

PPP模式是全球范圍內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)供給的主流機(jī)制。國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)的供給側(cè)改革力推PPP模式，目的在于調(diào)動(dòng)社會(huì)廣大資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)的積極性。從2014年至今，國(guó)家發(fā)改委以及相關(guān)部門發(fā)布了許多關(guān)于規(guī)范PPP項(xiàng)目的相關(guān)法律法規(guī)，并將PPP模式設(shè)定為以后國(guó)家改革過程中的重點(diǎn)關(guān)注內(nèi)容。但大多數(shù)的PPP項(xiàng)目規(guī)模大、期限長(zhǎng)，因而風(fēng)險(xiǎn)較高。

一、我國(guó)PPP項(xiàng)目現(xiàn)狀

我國(guó)的PPP模式始于20世紀(jì)末，最開始的PPP項(xiàng)目主要是地方政府用來融資的工具。以國(guó)內(nèi)民營(yíng)資本為主的福建泉州刺桐大橋項(xiàng)目，是我國(guó)首個(gè)PPP項(xiàng)目。但由于雙方?jīng)]有正式簽訂規(guī)范性合同，導(dǎo)致出現(xiàn)了競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目而運(yùn)營(yíng)艱難。2003年以后，我國(guó)一些相關(guān)立法及政策的出臺(tái)，使得PPP項(xiàng)目在我國(guó)迅速發(fā)展。市政公用事業(yè)隨著建設(shè)部2004年頒布的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，從此引入了特許經(jīng)營(yíng)的概念。2013年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》將我國(guó)的PPP模式推向了制度化的進(jìn)一步發(fā)展階段。財(cái)政部、發(fā)改委緊接其后，陸續(xù)頒布大量的政策性文件，不斷推動(dòng)PPP項(xiàng)目制度化的縱深發(fā)展。

我國(guó)政府在PPP項(xiàng)目不斷制度化的基礎(chǔ)上，想要推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和不增加債務(wù)同時(shí)實(shí)現(xiàn)，以幫助地方政府適當(dāng)緩解財(cái)政負(fù)擔(dān)。政府不斷完善與之相關(guān)的政策法規(guī)，著力推動(dòng)示范性的項(xiàng)目建設(shè)。截止2019年12月，已經(jīng)入庫14424個(gè)PPP項(xiàng)目。PPP項(xiàng)目的推廣，在一定程度上確實(shí)能幫助解決地方政府的部分債務(wù)。但由于發(fā)展的時(shí)間還不太長(zhǎng)，我國(guó)的PPP模式存在操作不規(guī)范等一些問題，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)較大。因此目前首要的任務(wù)是在推動(dòng)項(xiàng)目的同時(shí)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理，以保證現(xiàn)有項(xiàng)目和已開工項(xiàng)目的順利進(jìn)行。

二、PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)成因分析

PPP項(xiàng)目主要是是由地方政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，與項(xiàng)目當(dāng)?shù)氐恼苇h(huán)境和經(jīng)濟(jì)情況密切相關(guān)，但又沒有經(jīng)驗(yàn)可以拿來借鑒，同時(shí)項(xiàng)目的模式又不可復(fù)制;而這些建設(shè)項(xiàng)目又需要很大規(guī)模的投資;建設(shè)期、運(yùn)營(yíng)期都偏長(zhǎng)，項(xiàng)目成功的影響方面多;而與此同時(shí)項(xiàng)目的各參與方都有著不一樣的利益訴求，因此，PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理難度很大。PPP項(xiàng)目最終是否能成功，風(fēng)險(xiǎn)問題是影響的重要因素。目前，PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)成因主要包括以下幾方面：

1.PPP項(xiàng)目運(yùn)作不規(guī)范風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目能成功，不僅與其項(xiàng)目本身有關(guān)，還與其運(yùn)作的具體細(xì)節(jié)相關(guān)。很多PPP項(xiàng)目在進(jìn)行充分論證前就已經(jīng)執(zhí)行，根本沒有考慮設(shè)立健全的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。而這些項(xiàng)目又經(jīng)常面臨很高的時(shí)間要求，在考慮項(xiàng)目時(shí)，我們的政府公共部門大多會(huì)考慮讓項(xiàng)目盡快建成后運(yùn)營(yíng)，而往往不會(huì)采用科學(xué)的依據(jù)對(duì)項(xiàng)目能產(chǎn)生的收入進(jìn)行合理測(cè)算，也就是說可行性研究并不充分。同時(shí)因?yàn)闆]有建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，也就不能確定投資各方的能夠承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)上限，并因此產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的爭(zhēng)議。對(duì)于PPP項(xiàng)目而言，貸款成為融資的主導(dǎo)形式，這種過于單一的融資方式和項(xiàng)目的具體實(shí)施方式都給項(xiàng)目帶來了潛在風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)目前行業(yè)內(nèi)專業(yè)的PPP運(yùn)作人才奇缺。在項(xiàng)目執(zhí)行過程中，主要還是以政府財(cái)務(wù)人員為主導(dǎo)，因其風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力欠缺，一般不會(huì)安排承擔(dān)不可抗力的風(fēng)險(xiǎn)。

2.PPP項(xiàng)目的社會(huì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)

社會(huì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)主要是指經(jīng)濟(jì)、政治、法律和市場(chǎng)對(duì)項(xiàng)目的影響。經(jīng)濟(jì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)具體體現(xiàn)在通貨膨脹、經(jīng)濟(jì)危機(jī)、經(jīng)濟(jì)周期、通貨緊縮及政府貨幣供應(yīng)、金融利率、國(guó)際匯率等變化給項(xiàng)目帶來的不確定性;政治環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)主要是指稅收、外匯管制等國(guó)家政策調(diào)整對(duì)項(xiàng)目融資及正常運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生的影響;法律環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)則是指PPP項(xiàng)目受到法律漏洞和法律變遷帶來的可能性危害;市場(chǎng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)需要防止競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手加入、預(yù)防消費(fèi)群體的消費(fèi)偏好發(fā)生變化的應(yīng)對(duì)。

三、我國(guó)PPP風(fēng)險(xiǎn)防范存在的問題

1.沒有建立科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力不夠

PPP項(xiàng)目在實(shí)際執(zhí)行中，各相關(guān)方更關(guān)注其各自利益如何分擔(dān)，而不大關(guān)注PPP項(xiàng)目所面臨的財(cái)務(wù)、政治、法律風(fēng)險(xiǎn)等。因此，也就沒有建立科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。不管是政府還是企業(yè)或私營(yíng)合作方，都沒有關(guān)注項(xiàng)目可行性研究報(bào)告中的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，即便關(guān)注，也是把主要精力放在項(xiàng)目初期的合同制訂中，缺乏項(xiàng)目進(jìn)行過程中的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，因此就會(huì)缺少風(fēng)險(xiǎn)防范的動(dòng)態(tài)預(yù)警機(jī)制，問題都是等到產(chǎn)生損失后再采取措施處理。PPP項(xiàng)目雙方都不是PPP專業(yè)人員，雙方都是在項(xiàng)目的推動(dòng)下開始接受PPP這個(gè)模式，因此不能正確識(shí)別出這種特定項(xiàng)目的特別風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)然也就無法防范。要識(shí)別這種特定風(fēng)險(xiǎn)，需要涉及財(cái)務(wù)、投資、規(guī)劃、法律、建設(shè)工程施工等各個(gè)領(lǐng)域，這種風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和評(píng)估的專業(yè)人才既要具備這些專業(yè)知識(shí)，還要熟悉PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)規(guī)范。

2. 相關(guān)法律制度缺乏，政企合作方的職能劃分不清晰

目前，我國(guó)僅有財(cái)政部以及其他部門和地方政府的一些規(guī)章中涉及到PPP項(xiàng)目，大部分都還只是國(guó)家政策層面，屬于較低的法律層級(jí)，很難解決項(xiàng)目合同的相關(guān)爭(zhēng)議問題。PPP模式最主要的基礎(chǔ)應(yīng)該是與政府的合作方負(fù)責(zé)整個(gè)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)和建設(shè)。而實(shí)際上，由于政府不能對(duì)合作方真正的放權(quán)，很多的PPP項(xiàng)目的建設(shè)依然還是由政府來主導(dǎo)。雖然企業(yè)投入高，在項(xiàng)目公司中占有較大的股權(quán)比重，卻沒有真正做到當(dāng)家作主，政府對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的干預(yù)，導(dǎo)致項(xiàng)目公司無法按照正常的法人治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行運(yùn)作。當(dāng)然，也有部分合作方也沒有能力或并不真正想運(yùn)營(yíng)營(yíng)項(xiàng)目，而只是將PPP方式作為向政府借款的規(guī)避工具。如此不清晰的職能不僅直接加劇了政府的信用風(fēng)險(xiǎn)，也直接影響整個(gè)項(xiàng)目的收入，也因此導(dǎo)致社會(huì)資本得不到及時(shí)足額的回報(bào)。