我國(guó)地方政府債務(wù)問題的成因及對(duì)策淺析

摘要：近年來，我國(guó)地方政府債務(wù)因其規(guī)模大、增長(zhǎng)快、融資結(jié)構(gòu)復(fù)雜、監(jiān)管難度大等問題已經(jīng)成為我國(guó)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的巨大隱患。而新的發(fā)展任務(wù)又要求我國(guó)地方政府不僅要將其債務(wù)規(guī)?？刂圃诤侠淼姆秶畠?nèi)，還要科學(xué)規(guī)劃其政府投資以穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。這也對(duì)相關(guān)的理論研究提出了新的要求，因此本文搜集了2009-2019年的相關(guān)財(cái)政數(shù)據(jù)，對(duì)地方政府債務(wù)問題的成因進(jìn)行系統(tǒng)的分析，并提出了相應(yīng)的對(duì)策和建議。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù);債務(wù)問題;債務(wù)規(guī)模

一、研究背景

近年來，政府債務(wù)問題頻頻成為各國(guó)經(jīng)濟(jì)危機(jī)的導(dǎo)火索，而這些經(jīng)濟(jì)危機(jī)又會(huì)進(jìn)一步蔓延至全球的經(jīng)濟(jì)體系和金融系統(tǒng)，故而這一問題已引起了世界各國(guó)學(xué)者的熱切討論。與此同時(shí)，我國(guó)地方政府債務(wù)問題隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而逐漸暴露出來，如規(guī)模大、增長(zhǎng)快、融資結(jié)構(gòu)復(fù)雜、監(jiān)管難度大等，與之伴隨著的是巨大的債務(wù)隱患和風(fēng)險(xiǎn)。黨的十九大報(bào)告中，政府已將防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)作為首要任務(wù)，因此對(duì)我國(guó)地方政府債務(wù)問題的成因及對(duì)策進(jìn)行探析具有十分重要的意義。

二、文獻(xiàn)綜述

關(guān)于地方政府債務(wù)問題的成因，國(guó)內(nèi)外的研究成果大致可分為以下幾類：

1.張?jiān)?、郝佳赫?019）及Puente-Ajov f n和Sanso-Na-varro（2015）等學(xué)者通過實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是政府債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張的原因;

2.以陳寶東和鄧曉蘭（2017）為代表的部分學(xué)者則認(rèn)為財(cái)政分權(quán)是我國(guó)地方政府債務(wù)攀升的主要誘因，而中央和地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)不合理的劃分又進(jìn)一步惡化了地方政府債務(wù)問題;

3.郭玉清（2016）及陳菁、李建發(fā)（2015）等學(xué)者發(fā)現(xiàn)官員考核與晉升激勵(lì)會(huì)導(dǎo)致政府官員的非理性借貸及投資行為，從而導(dǎo)致了地方政府債務(wù)的擴(kuò)張;

4.吳永鋼、杜強(qiáng)（ 2018）等學(xué)者通過對(duì)中國(guó)宏觀杠桿率進(jìn)行實(shí)證分析，發(fā)現(xiàn)地方政府債務(wù)攀升主要是由于貨幣供應(yīng)量增加、金融體系擴(kuò)張、經(jīng)濟(jì)增速下滑等原因所導(dǎo)致的。

三、地方政府債務(wù)問題的特征

1.債務(wù)規(guī)模龐大，且迫于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以及政績(jī)考核的壓力其債務(wù)規(guī)模逐日攀升。

2.由于政府資金大多用于基礎(chǔ)建設(shè)等公共項(xiàng)目，因此地方政府債務(wù)資金大多呈現(xiàn)出回收周期長(zhǎng)、回報(bào)率低等特征。

3.由于地方政府沒有合理的融資規(guī)劃，部分政府債務(wù)的償還期限較為集中，導(dǎo)致地方政府的償債壓力大，違約風(fēng)險(xiǎn)較高。并且部分債務(wù)還存在著期限錯(cuò)配的問題，短債長(zhǎng)投進(jìn)一步加劇了政府資金流動(dòng)性緊張。

4.依賴土地財(cái)政：一方面，政府通過土地抵押或者擔(dān)保進(jìn)行借貸，實(shí)現(xiàn)了信貸資金的財(cái)政化;另一方面，賣地也是政府的收入來源和還款保障。因此地方政府債務(wù)又從根本上受制于土地財(cái)政。

5.隱性債務(wù)增多。受限額和預(yù)算管理的限制，地方政府舉債趨于“隱性化”，隱性債務(wù)的特征是名目多、規(guī)模大、增長(zhǎng)快，且大部分隱性債務(wù)隱匿于政府會(huì)計(jì)核算體系之外，這在一定程度上導(dǎo)致了地方政府債務(wù)的監(jiān)管困難和風(fēng)險(xiǎn)隱患。

四、地方政府債務(wù)問題的成因

（一）財(cái)政職能的錯(cuò)位

中央和地方政府之間現(xiàn)有的不合理的財(cái)權(quán)與事權(quán)的劃分，是導(dǎo)致地方政府債務(wù)規(guī)模迅速攀升的主要原因之一。圖1和圖2對(duì)近十年我國(guó)中央和地方的財(cái)政收支進(jìn)行了對(duì)比（數(shù)據(jù)來源：財(cái)政部官網(wǎng)）。結(jié)果顯示，白2013年起，我國(guó)中央和地方的財(cái)政收支劃分就極不合理。以2019年為例，我國(guó)地方政府財(cái)政收入為101077萬(wàn)億元，占總收入的53.Og%，財(cái)政支出為203759萬(wàn)億元，占總支出的85.300-/0。財(cái)權(quán)與事權(quán)的不合理劃分使得地方政府產(chǎn)生了巨大的財(cái)政缺口，這使得地方政府不得不通過各種顯性及隱性渠道進(jìn)行舉債。

（二）外部管制和內(nèi)部壓力

白2017年至今，我國(guó)已經(jīng)相繼出臺(tái)了政策分別從地方政府端和金融機(jī)構(gòu)端限制和規(guī)范了地方政府的融資渠道，如2017年5月發(fā)布的第50號(hào)文中，規(guī)定了地方政府債券是地方政府舉債的唯一合法手段，2018年3月發(fā)布的第23號(hào)文中，又明確了國(guó)有金融企業(yè)不得直接或間接為地方政府提供任何形式的融資。地方政府債券雖然在一定程度上成了地方政府的融資來源，但其他諸多限制和預(yù)算管理與穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目標(biāo)之間卻存在著難以平衡的矛盾，再加上地方政府又面臨著諸如換屆選舉、政績(jī)考核等壓力，使其產(chǎn)生強(qiáng)烈的舉債投資意愿。另外受金融創(chuàng)新等諸多因素的影響，地方政府債務(wù)問題不僅沒有化解，反而結(jié)構(gòu)更加復(fù)雜、杠桿更加隱匿、債務(wù)更加不透明。

（三）地方政府投融資規(guī)劃不合理

迫于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)的壓力以及現(xiàn)行的制度安排，我國(guó)地方政府多存在非理性投資行為，部分基礎(chǔ)建設(shè)還存在著拆了又復(fù)建的情況，這導(dǎo)致政府資金的使用效率極低。另外，一些地區(qū)的地方政府在舉債時(shí)缺乏合理的規(guī)劃，導(dǎo)致這些地區(qū)地方政府債務(wù)償還期限的分布比較集中，增加了地方政府的償債壓力和違約風(fēng)險(xiǎn)。而且，諸如短債長(zhǎng)投等期限錯(cuò)配的現(xiàn)象也時(shí)常發(fā)生，造成了政府資金流動(dòng)性緊張，政府信用風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步上升?？傊賳T缺乏合理的投融資規(guī)劃和明確的風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)等諸多原因也進(jìn)一步加劇了地方政府債務(wù)問題。

五、結(jié)論與政策建議

我國(guó)地方政府資金在促進(jìn)社會(huì)投資、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、彌補(bǔ)基礎(chǔ)建設(shè)的投資缺口方面扮演著不可或缺的角色。因此，解決地方政府債務(wù)問題應(yīng)以促進(jìn)債務(wù)融資方式合理化、融資渠道透明化、融資平臺(tái)規(guī)范化、資金使用科學(xué)化為主，而不是僅僅著眼于限制地方政府債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)張。

基于此目標(biāo)，本文提出以下幾點(diǎn)建議：

1.應(yīng)促進(jìn)中央和地方政府之間的財(cái)權(quán)和事權(quán)劃分合理化、科學(xué)化，使中央與地方政府的財(cái)權(quán)和支出責(zé)任能相互匹配。

2.應(yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)和民間資本的作用，建立健全市場(chǎng)機(jī)制，提供公共服務(wù)，改善宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展為主要職能的政府管理體系，從根本上降低地方政府的舉債沖動(dòng)。

3.應(yīng)以地方政府的財(cái)政狀況為依據(jù)，建立合理的投資計(jì)劃、投資規(guī)模，減輕地方政府的投融資壓力，合理規(guī)劃融資規(guī)模。

4.地方政府融資“宜疏不宜堵”，應(yīng)放松對(duì)融資渠道的諸多限制，并推動(dòng)各類融資方式的合法化、透明化、規(guī)范化、市場(chǎng)化。

5.應(yīng)加快健全地方政府債務(wù)管理系統(tǒng)，完善地方政府債務(wù)信息披露制度，對(duì)政府性債務(wù)應(yīng)統(tǒng)一其標(biāo)準(zhǔn)和口徑，確?？色@得的地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)的真實(shí)、準(zhǔn)確。

6.促進(jìn)各監(jiān)管部門的溝通協(xié)調(diào)，盡快建立針對(duì)地方政府及其融資平臺(tái)的統(tǒng)一管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)商業(yè)銀行之間信息共享互用。

參考文獻(xiàn)：

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作者簡(jiǎn)介：

蔣雪（1995 - ），女，漢族，甘肅蘭州人，蘭州財(cái)經(jīng)大學(xué)碩士研究生在讀，金融工程專業(yè)。