推動依規(guī)治黨在基層落實的調(diào)研與思考

[摘要]依規(guī)治黨重在落實。根據(jù)對近年來L市有關情況的調(diào)研，該市基層黨組織在落實依規(guī)治黨方面取得顯著成效：思想上日益重視黨規(guī)落實，行動上更嚴格落實黨規(guī)，黨規(guī)建設不斷發(fā)展，依規(guī)治黨效果較為顯著。同時在黨規(guī)的學習、執(zhí)行、監(jiān)督等方面仍有一定的改進空間。要進一步推動依規(guī)治黨在基層落實，需要從以下三方面發(fā)力：加強黨規(guī)的學習，做到心中有黨規(guī);嚴格黨規(guī)的執(zhí)行，做到令行禁止;強化黨規(guī)的監(jiān)督，做到監(jiān)督有力有效。

[關鍵詞]依規(guī)治黨;基層;落實

[作者簡介]周偉東（1979-），男，湖南岳陽人，中共長沙市委黨校黨史黨建教研部副主任，講師，博士，研究方向：黨史黨建。

[基金項目]湖南省社科基金一般項目“習近平依規(guī)治黨思想研究”，編號：17YBA404;湖南省社科成果評審委員會一般課題“黨內(nèi)法規(guī)基層實施效果及其提升路徑研究”，編號：XSP20YBC261。

[中圖分類號] D262.6[文獻標識碼] A[文章編號] 1006-8031（2020）07-0054-03

黨的十八大以來，黨中央出臺或修訂了190多部黨內(nèi)法規(guī)。黨內(nèi)法規(guī)建設不斷發(fā)展，要求各級黨組織不斷跟進和落實。根據(jù)對L市部分基層黨員干部的調(diào)研，近年來該市基層黨組織在落實依規(guī)治黨方面取得了顯著成效，但對標上級要求和群眾期盼，也存在一些不容忽視的不足，應不斷改進依規(guī)治黨工作，推動全面從嚴治黨向縱深發(fā)展。

一、近年來L市基層依規(guī)治黨的總體情況

黨的十八大以來，L市高度重視基層黨組織建設，按照中央和省委要求，不斷推動依規(guī)治黨在基層落實。調(diào)研顯示，該市基層黨組織依規(guī)治黨呈現(xiàn)出向嚴向好的態(tài)勢，主要有以下四個特點。

（一）對黨規(guī)日益重視

近年來，該市認真貫徹“一把手抓黨建”責任制，層層抓落實，基層黨組織對黨規(guī)的重要性有充分的認識，能及時傳達上級黨組織關于嚴格落實有關黨規(guī)黨紀的指示精神?；鶎狱h員干部普遍認為，治黨必須依規(guī)，治黨必須從嚴。100%的受訪者認為黨內(nèi)法規(guī)重要，其中96.9%的人認為很重要。相當一部分黨員干部能跟進學習中央、省、市出臺的重要黨規(guī)，把握其精神要義，如熟悉中央八項規(guī)定精神，規(guī)矩意識和底線思維日益增強。

（二）黨規(guī)的落實更加嚴格

首先，大多數(shù)基層干部能守規(guī)矩、作表率。調(diào)研顯示，94.8%的基層干部能帶頭遵守黨規(guī)。其次，黨規(guī)執(zhí)行嚴督查、嚴落實。近年來市紀委出臺落實“兩個責任”的實施意見和責任追究辦法，下發(fā)黨風廉政建設責任書，定期督查，深入巡察，甚至對基層黨組織履責情況進行暗訪，層層壓實責任。95.7%的基層黨組織在執(zhí)行黨規(guī)時是嚴格認真的。再次，全面從嚴依規(guī)治黨能做到長堅持、不放松?，F(xiàn)在已形成慣例，每到關鍵節(jié)點市委都會重點強調(diào)嚴守黨紀、跟蹤檢查落實。

（三）黨規(guī)建設不斷發(fā)展

近年來，該市出臺了一系列關于基層黨建的黨規(guī)和制度。例如，2017年3月出臺《關于鞏固不敢腐氛圍構(gòu)建不能腐不想腐機制 推動全面從嚴治黨向基層延伸的意見》，旨在打通全面從嚴治黨“最后一公里”。2017年6月，市委組織部出臺《支部主題黨日制度（試行）》《黨支部“三會一課”紀實管理制度（試行）》等7個推進“兩學一做”學習教育常態(tài)化制度化的文件。2018年3月，市委出臺《關于進一步貫徹落實中央八項規(guī)定精神的實施辦法》，自上而下開展了專項治理。2018年9月，又出臺了《關于全面加強和改進城市基層黨建工作的意見》，等等。

（四）依規(guī)治黨效果較為顯著

據(jù)一定范圍內(nèi)的調(diào)研，基層群眾普遍反映，該市各級干部辦事按制度、守規(guī)矩，作風端正，廉潔從政，無索拿卡要現(xiàn)象，群眾辦事不需要找關系。黨員干部服務態(tài)度好，工作認真負責，有求必應，不圖回報。這些反饋表明，全面從嚴依規(guī)治黨取得了較為顯著的成效。

二、目前L市基層依規(guī)治黨存在的主要不足

根據(jù)對調(diào)研數(shù)據(jù)的分析，盡管近年來L市基層依規(guī)治黨成效顯著，但在黨規(guī)的學習、執(zhí)行、監(jiān)督等方面仍然存在一定的改進空間。

（一）黨規(guī)的學習不夠深入

一是部分黨員對黨規(guī)的學習流于形式，有的支部僅僅是支部書記領學了黨章，對黨章的重要內(nèi)容沒有學懂弄通，學完之后甚至不清楚黨員有哪些權利和義務，或者當時有印象，事后記不起。79.4%的受訪基層黨員干部答不出三條以上黨規(guī)，說明黨內(nèi)法規(guī)的學習還沒有入腦入心。二是對黨規(guī)的學習不夠全面，對中央要求的全體黨員必修課《廉潔自律準則》《紀律處分條例》等都沒有組織學習或?qū)W得不深，問起來仍然茫然無知，沒有印象。三是學習黨規(guī)的自覺性不夠強，大多數(shù)不組織就不學習，能主動學習必修黨規(guī)的基層黨員干部只有31.9%。

（二）黨規(guī)的執(zhí)行不夠到位

基層黨員干部普遍認為黨規(guī)在基層面臨執(zhí)行難的問題。黨規(guī)執(zhí)行難有多方面的原因。從遵守主體來說，一方面，少數(shù)基層干部不能帶頭示范，大約3.1%的受訪者認為基層干部不能帶頭遵守黨規(guī)。另一方面，少數(shù)黨員不能自覺遵守黨規(guī)，約73.9%的人認為大多數(shù)黨員能完全遵守黨規(guī)，15.6%的人認為半數(shù)左右黨員能完全遵守黨規(guī)，7.3%的人認為小部分黨員能完全遵守黨規(guī)，3.1%的人認為極少數(shù)黨員能完全遵守黨規(guī)。從專門的執(zhí)行機構(gòu)來說，基層紀委有時有老好人的心態(tài)，不敢動真碰硬，21%的人認為紀委怕得罪人。從黨規(guī)本身的內(nèi)容和機制來說，有的黨規(guī)過于籠統(tǒng)，不便操作，41.7%的人認為部分黨規(guī)的可操作性不強、法不責眾，個別人認為是制度剛性執(zhí)行與監(jiān)督不強。

（三）黨規(guī)的監(jiān)督不夠有效

一是組織監(jiān)督不夠到位。黨內(nèi)生活中開展批評和自我批評還欠一點火候，半年內(nèi)，9.5%的人沒有在黨內(nèi)做過自我批評，14.7%的人沒有受過黨內(nèi)同志的監(jiān)督和批評，黨內(nèi)政治生活的原則性、戰(zhàn)斗性不強。有的認為，在目前比較順利的形勢下，一般不會面臨生死存亡的重大問題，很難使黨內(nèi)生活具有原則性、戰(zhàn)斗性。下級監(jiān)督上級仍然比較困難，60%的人表示不能監(jiān)督到上級。即使能監(jiān)督到上級，也面臨不敢監(jiān)督的問題。二是自我監(jiān)督缺乏動力。雖然有75.8%的人認為黨規(guī)的監(jiān)督落實主要靠廣大黨員，但同時強調(diào)主要靠一把手、靠紀委、靠群眾的仍然有55.8%、50.5%、46.3%的比例。監(jiān)督別人容易，監(jiān)督自己更難。三是社會監(jiān)督鞭長莫及。人大、政協(xié)、新聞媒體等對黨員和干部的監(jiān)督?jīng)]有得到相應的反饋，說明監(jiān)督還難以落實。

三、進一步推動依規(guī)治黨在基層落實的三個著力點

2019年9月，習近平在中央和國家機關黨的建設工作會議上的講話作出一個重要判斷，即“我們總體上已進入有規(guī)可依的階段，目前的主要問題是有規(guī)不依、落實不力?！雹購纳现料露紤敿訌娨酪?guī)治黨的落實，尤其要打牢基層基礎。進一步推動依規(guī)治黨在基層落實，需要針對問題，對癥下藥。L市的依規(guī)治黨實踐說明，要推動依規(guī)治黨落實到最基層，應從以下三個方面著力。

（一）加強黨規(guī)的學習，做到心中有黨規(guī)

知黨規(guī)才能行黨規(guī)。欲正衣冠，必照鏡子。學黨規(guī)的過程即照鏡子的過程。學黨規(guī)，便于對照找差距;明規(guī)矩，便于掌握戒尺。如何推動基層學黨規(guī)？需要領導示范、抓住重點、改進學法、健全制度。

一是發(fā)揮關鍵少數(shù)帶頭作用。黨的十九大要求推進“兩學一做”學習教育常態(tài)化，意味著黨規(guī)的學習不是一時的，而是長期的，貴在經(jīng)常，重在日常。火車跑得快，全靠車頭帶。黨規(guī)的學習也是如此，領導帶頭十分關鍵。按照黨下級組織服從上級組織的組織原則和一把手負責制的領導制度，領導帶頭才能順理成章地推進黨規(guī)的學習教育?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責任制規(guī)定（實行）》明確規(guī)定，“黨員領導干部應當敢于擔當、勇于負責，以上率下、以身作則，帶頭學習宣傳黨內(nèi)法規(guī)帶頭嚴格執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)。”②所以，黨員干部和基層黨組織書記要先學一步、深學一層，并帶頭講黨課，為廣大黨員做示范。從調(diào)查的情況來看，96.9%的村支書能帶頭學黨規(guī)，但組織黨員集中學黨規(guī)的大約為44.3%，多數(shù)支部以自學和討論方式為主。因此，還可進一步加大領導干部下基層宣講黨規(guī)、支部書記帶頭集中學習黨規(guī)的力度，并長期堅持。

二是有計劃有重點地學習。黨內(nèi)法規(guī)有近300部，基層黨員不可能也沒有必要每部都學。應制定學習計劃，重點學習黨章、《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》《中國共產(chǎn)黨支部工作條例》等與基層黨員密切相關的幾部黨規(guī)。據(jù)調(diào)查，黨的十九大以來，L市雖然有91.8%的村支書學過黨章，48.4%的村支書學過3部以上黨規(guī)，但是真正能記住入黨誓詞、黨員權利和義務的是鳳毛麟角。說明學習重點還不夠突出，學習程度還不夠深入，一些關鍵內(nèi)容還沒有入腦入心。因此，今后要突出主要黨規(guī)的學習，入黨誓詞、黨的性質(zhì)和宗旨、黨員權利和義務等關鍵部分要爛熟于胸。除了領導干部授課，還可邀請有關專家解讀重要黨規(guī)，解決抓重點、學懂學深的問題。

三是不斷改進學習方法。黨規(guī)基本上都是條條框框，學習起來比較枯燥，因此，應注意學習方法創(chuàng)新。L市基層支部目前采用的方法主要有聽講座、自學、討論、答題比賽等，其中以聽講座和自學為主，方法比較單一。如何改進學習方法？上級有關部門要加強指導。如組織部門可以出臺相關的鼓勵學法創(chuàng)新的政策，宣傳部門可以采取群眾喜聞樂見的形式宣傳黨規(guī)。對于基層黨組織而言，要突出讀原著原文，重點黨規(guī)重點章節(jié)應逐條逐句地學習，做到爛熟于胸，另一方面也要發(fā)揮基層支部的積極性主動性，創(chuàng)新學習方法，例如開展以案釋規(guī)講座，舉行微黨課競賽，講黨規(guī)故事，演黨規(guī)情景劇，征集黨規(guī)學習順口溜，開展黨規(guī)手抄報活動，舉行在線黨規(guī)知識競賽，等。

四是建立健全黨規(guī)學習制度?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責任制規(guī)定（實行）》對領導干部的學習進行了明確規(guī)定，“黨委（黨組）每年至少召開1次會議專題研究黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行工作，將黨內(nèi)法規(guī)納入理論學習中心組學習和干部教育培訓的重要內(nèi)容?！雹蹖τ诨鶎狱h組織來講，黨規(guī)學習要成為基層干部和黨員的日常行為規(guī)范，應進一步推進基層黨組織黨規(guī)學習的制度化。目前的問題是集中學習的時候，對黨規(guī)有些印象，時間一長又忘記了。因此應建立一種常態(tài)化制度化的學習機制。可以嘗試每年在主題黨日中設計1—2次黨規(guī)學習專題，并把它做實，邀請專家結(jié)合最新案例學習黨規(guī)，并當場組織閉卷考試，鞏固所學內(nèi)容。同時基層黨組織應嚴格依規(guī)辦事，以用促學，以學黨規(guī)、用黨規(guī)促作風轉(zhuǎn)變，凝聚力量干事創(chuàng)業(yè)。

（二）嚴格黨規(guī)的執(zhí)行，做到令行禁止

一要制定黨規(guī)實施細則。黨規(guī)的生命在于實施，實施的關鍵在于可行?；A黨規(guī)一般是原則性的規(guī)定，不可能規(guī)定得太細，如果直接拿來執(zhí)行，一般是難以操作的。調(diào)查顯示，41.7%的村支書認為黨規(guī)的可操作性不強。因此，對于基層黨組織來說，還應結(jié)合實際制定可操作的實施細則。2016年12月印發(fā)的《中共中央關于加強黨內(nèi)法規(guī)建設的意見》提出，探索賦予副省級城市和省會城市黨委在基層黨建、作風建設等方面的黨內(nèi)法規(guī)制定權。那么，對于省會城市黨委而言，則可進一步探索制定和完善基層黨建各方面的黨內(nèi)法規(guī)。

二要抓住黨的干部這個關鍵少數(shù)。黨規(guī)能否在支部落實，關鍵看支部書記和班子成員。支部書記和班子成員能否依規(guī)治黨是檢驗其是否合格的重要標準。支部書記和紀律委員對黨規(guī)的學習、執(zhí)行、監(jiān)督負有主要領導責任，其他支部委員對此負有重要領導責任。從調(diào)查的情況來看，83.3%的人認為依規(guī)治黨的關鍵在于干部帶頭，41.7%的人認為關鍵在于紀委監(jiān)督執(zhí)紀到位。所以，應突出抓好關鍵少數(shù)，進一步明確和壓實其依規(guī)治黨的責任。

三要尊重黨員主體地位。黨規(guī)的落實，歸根結(jié)底要落實到每一個黨員身上。黨員是依規(guī)治黨的重要主體。調(diào)查顯示，75%的人認為依規(guī)治黨關鍵靠黨員自覺。每一個黨員都能自覺遵守黨規(guī)，嚴格按黨規(guī)辦事，就會真正在群眾中發(fā)揮先鋒模范作用，贏得最廣泛的民心。因此，民主集中制要進一步落實落細，要切實尊重黨員主體地位，保障黨員知情權、參與權、監(jiān)督權，擴大黨內(nèi)民主，調(diào)動廣大黨員的積極性，變要我學為我要學，使全體黨員主動參與其中，自覺遵守黨規(guī)黨紀。

（三）強化黨規(guī)的監(jiān)督，做到監(jiān)督有力有效

令行禁止，自律是基礎，他律是關鍵。自律對于紀律意識強的黨員干部而言或許不難做到，對于部分紀律意識不夠強的黨員干部而言往往力有不逮。因此，要使自律和他律相結(jié)合，進一步強化監(jiān)督。如何在基層強化監(jiān)督黨規(guī)落實？必須解決監(jiān)督主體、監(jiān)督責任、監(jiān)督效力的問題。

一要充分發(fā)揮監(jiān)督主體作用。監(jiān)督有黨內(nèi)監(jiān)督和黨外監(jiān)督之分，就基層支部黨內(nèi)監(jiān)督而言，其主體也有多個，包括上級黨組織、上級紀委、黨支部書記、紀律委員和全體黨員。調(diào)查顯示，多數(shù)人認為黨規(guī)的監(jiān)督落實主要靠廣大黨員、一把手和紀委，最主要的是一把手，黨內(nèi)法規(guī)的落實應作為一把手的績效考核重要內(nèi)容之一，并嚴格考核到位。黨外監(jiān)督包括人大、政府、司法機關、政協(xié)、民主黨派、新聞媒體和人民群眾的監(jiān)督，其中新聞媒體的監(jiān)督威力很大，可以加強這方面的立法保障。④

二要進一步落實監(jiān)督責任。支部書記的第一責任很多，關鍵是要依規(guī)辦事，落實到位。所以，要把黨規(guī)的監(jiān)督作為書記一項重要職責明確下來，同時紀律委員履行專職監(jiān)督責任，黨員履行相互監(jiān)督的義務?；鶎狱h組織應當嚴格組織生活，利用“三會一課”開展黨規(guī)的學習和監(jiān)督，有效運用監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”開展批評和自我批評，有關工作列入干部績效考核與黨員民主測評中，使黨內(nèi)政治生活真正嚴起來。

三要理順黨規(guī)監(jiān)督機制。目前監(jiān)督的難點是對一把手的監(jiān)督和下級對上級的監(jiān)督?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責任制規(guī)定（試行）》等黨內(nèi)法規(guī)對監(jiān)督機制有比較細致的規(guī)定，一方面要認真落實相關規(guī)定，嚴格按規(guī)定程序辦事，另一方面，進一步健全監(jiān)督機制，如更好發(fā)揮同級黨組織和黨員群眾監(jiān)督作用，對敢于監(jiān)督上級的下級和黨員進行獎勵。同時健全監(jiān)督體系，使黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督互為補充，更好地發(fā)揮黨外監(jiān)督作用，例如加強新聞媒體對黨員干部的監(jiān)督，依法保護媒體和新聞工作者的監(jiān)督權等。

依規(guī)治黨是一個系統(tǒng)工程。除了加強黨規(guī)的學習、執(zhí)行、監(jiān)督之外，還應注意把依規(guī)治黨和以德治黨有機結(jié)合起來，把黨內(nèi)法規(guī)和國家法律有效銜接起來，重點是提高黨員干部的黨規(guī)意識與黨規(guī)修養(yǎng)，做知與行的統(tǒng)一。知行合一，相互促進，才能更好地把依規(guī)治黨落實到最基層，從而加強基層黨建、筑牢基層基礎，推動全面從嚴治黨向縱深發(fā)展，把基層黨組織建設成一個個先進純潔、基礎穩(wěn)固、組織力強的戰(zhàn)斗堡壘，為戰(zhàn)勝各種風險挑戰(zhàn)、促進經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展提供強有力的組織保障。

[注釋]

①習近平.在中央和國家機關黨的建設工作會議上的講話.機關黨建研究，2019（11）：4-8.

②中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責任制規(guī)定（試行）.法制日報，2019-09-16（003）.

③中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責任制規(guī)定（試行）.法制日報，2019-09-16（003）.

④周偉東.依規(guī)治黨如何落實到基層[N].長沙晚報，2018-11-01（010）.