雙軌制下南京國民政府省旗關(guān)系處理的困境

楊鈞期

【摘要】南京國民政府成立后，一舉將阿拉善等蒙旗劃入省治，以此推進(jìn)蒙旗地區(qū)的國家化整合。但因蒙旗原有的王公體制仍具有廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)，南京國民政府被迫將其保留，由此導(dǎo)致蒙旗地區(qū)形成省、旗雙軌治理格局。雙軌制的實(shí)行，使省旗雙方都獲得了維護(hù)自身利益的制度救濟(jì)，致南京國民政府在省旗矛盾處理中陷入進(jìn)退失據(jù)的困境，其邊疆治理的實(shí)踐也表明：合理的制度設(shè)置是實(shí)現(xiàn)邊疆有效治理的前提因素。

【關(guān)鍵詞】雙軌制? 南京國民政府? 省旗關(guān)系? 困境

【中圖分類號(hào)】K263? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.09.015

將蒙古傳統(tǒng)藩部調(diào)適為近代主權(quán)國家管理下的地方行政區(qū)域，始終是南京國民政府邊疆工作的中心關(guān)懷之一。學(xué)術(shù)界既有研究大都立足于對(duì)調(diào)適各方利益糾葛的呈現(xiàn)，而對(duì)南京國民政府的關(guān)系因應(yīng)涉及較少。本文結(jié)合相關(guān)檔案資料，試對(duì)此問題進(jìn)行探討。

雙軌體制在阿拉善旗的確立

北伐告成后，南京國民政府即醞釀對(duì)邊疆地區(qū)的進(jìn)一步整合。1928年9月，內(nèi)政部部長薛篤弼以“甘肅面積過廣，北部阿拉善、額魯特旗，及額濟(jì)納土爾扈特旗地方，漢、蒙雜處，夙號(hào)難治”為由，[1]提議從甘肅分置寧夏省，以加強(qiáng)對(duì)西套蒙旗的治理。該議案得到了南京國民政府相關(guān)各方的支持。1928年10月17日，國民黨中央政治會(huì)議第159次會(huì)議通過寧夏建省的方案，規(guī)定將原寧夏道所屬八縣與阿拉善、額濟(jì)納等西套二旗劃歸省轄區(qū)域，省會(huì)為寧夏城。此后，隨著省政府的組建，阿拉善旗（以下簡稱阿旗）也就正式納入寧夏省管轄。

寧夏省政府甫告成立，即向阿旗方發(fā)布了《著即遵照頒發(fā)樣本辦理造報(bào)預(yù)算計(jì)算書表，并轉(zhuǎn)發(fā)所屬機(jī)關(guān)一體遵照由》的訓(xùn)令，[2]試圖從規(guī)范財(cái)政入手，統(tǒng)一省旗行政。稍后主政寧夏的吉鴻昌更是雷厲風(fēng)行，于1929年10月在旗府所在地定遠(yuǎn)營組設(shè)辦事處，監(jiān)督旗政。后又以阿旗“早經(jīng)中央明令歸省管轄，所有設(shè)治行政亟應(yīng)著手次第進(jìn)行，用謀統(tǒng)一而期發(fā)展”為由，[3]宣布在定遠(yuǎn)營設(shè)立紫泥湖設(shè)治局，以為縣治張本。面對(duì)省方咄咄逼人的態(tài)勢(shì)，阿旗當(dāng)局一方面虛與委蛇，試圖從法理上否認(rèn)省方的管轄之權(quán)，稱：“歸寧夏管轄一語，系因敝旗往年選舉曾受甘肅省監(jiān)督，本年寧夏建省與敝旗地土毗連，國府遂將敝旗由甘肅改轄于寧夏，其劃歸二字之意義系由甘肅份下劃歸寧夏”;另一方面，又以未奉中央明令為由，拒絕執(zhí)行省令，稱：所有應(yīng)與應(yīng)革事項(xiàng)“統(tǒng)俟蒙藏委員會(huì)開會(huì)討論終結(jié)，中央頒布內(nèi)外蒙旗普通待遇明命后，再行遵守”。[4]無疑，阿旗將化解矛盾的良方寄希望于中央對(duì)蒙政策。

自察哈爾、綏遠(yuǎn)、熱河、寧夏等設(shè)行省后，國民政府雖未明令取消盟旗體制，但因各蒙旗已相應(yīng)劃入省境，該體制也失去了依托，這引起了蒙旗極大恐慌。在內(nèi)蒙各方強(qiáng)烈呼吁下，南京國民政府于1931年10月12日公布了《蒙古盟部旗組織法》，明確規(guī)定“蒙古各盟部旗以其現(xiàn)有區(qū)域?yàn)閰^(qū)域……，各盟及各特別旗直隸于行政院、各旗直隸于現(xiàn)在所屬之盟”。該組織法雖然維護(hù)了蒙旗部分權(quán)益，但仍未能從根本上緩解蒙旗社會(huì)的焦慮，以德王為代表的一批盟旗王公及青年進(jìn)而掀起了聲勢(shì)浩大的百靈廟自治運(yùn)動(dòng)，迫使國民政府于1934年2月28日又公布了《蒙古自治辦法原則八項(xiàng)》，再次重申了“各盟旗管轄治理權(quán)一律照舊”，該辦法與《蒙古盟部旗組織法》一道，再次從法律上延續(xù)了盟旗體制，但因并未廢除內(nèi)蒙已建之行省，各蒙旗依然位于省域內(nèi)，并接受省政府的監(jiān)督。故調(diào)整后的各蒙旗在基本維持王公直接治理的同時(shí)，又形成了省方監(jiān)督參與的雙重治理格局，這也標(biāo)志著阿旗統(tǒng)治進(jìn)入雙軌并行時(shí)期。

雙軌制下省旗矛盾的常態(tài)化

雙軌制之初，因省方在旗內(nèi)并無相應(yīng)機(jī)構(gòu)設(shè)施，故旗方居于主導(dǎo)地位。為改變這種局面，1938年底，寧夏省府藉維持治安之名，于定遠(yuǎn)營成立辦事處。該處既未報(bào)中央批準(zhǔn)，事后也不曾備案。直到1939年夏，因外界紛傳阿旗札薩克達(dá)理札雅將回旗（達(dá)此前因故被軟禁于蘭州），省方為避免被動(dòng)，才于1939年7月呈報(bào)至中央。鑒于已成事實(shí)，行政院最終準(zhǔn)予備案。辦事處成立時(shí)，僅有科長一人、辦事員三人、雇員二三人，力量弱小，尚難開展工作。為加強(qiáng)辦事處的權(quán)力，省方遂于1941年夏成立稽查所。該所作為寧夏軍警聯(lián)合稽查處的派出機(jī)構(gòu)，將軍警權(quán)力延伸旗內(nèi)。故稽查所的設(shè)立，大大提升了辦事處的控制力。據(jù)旗方反映，該所成立伊始，即“宣稱所有地方一切事物以及蒙漢人民訴訟統(tǒng)由該所管理，不準(zhǔn)再向旗府呈訴”，[5]儼然一縣級(jí)政府。

辦事處極大地侵蝕了旗方權(quán)力，但因達(dá)理札雅尚軟禁于蘭州，旗方不得不隱忍待發(fā)。此后隨著達(dá)氏獲釋，旗方態(tài)度陡然強(qiáng)硬起來。1947年1月初，阿旗政府致電中央，稱辦事處“攫取政權(quán)，紊亂行政系統(tǒng)，魚肉蒙民，……且斯種雙管政治，人民事齊事楚無所適從”，強(qiáng)烈要求中央“令飭寧夏省政府將在定遠(yuǎn)營設(shè)立之辦事處暨所有各機(jī)關(guān)尅日一律撤銷”。[6]阿旗的訴求也得到了南京方面的回應(yīng)。蒙藏委員會(huì)（以下簡稱蒙藏會(huì)）即認(rèn)為：“該辦事處設(shè)置之初既系臨時(shí)性質(zhì)，現(xiàn)在駐阿旗軍事專員辦事處又早已遷回旗下行使職權(quán)，自應(yīng)為合理之調(diào)整”。[7]同年4月25日，蒙藏會(huì)作出議決，稱“寧夏省政府駐定遠(yuǎn)營辦事處專員通訊聯(lián)絡(luò)之責(zé)，不得直接干預(yù)該旗旗政。至寧夏軍警督察分處應(yīng)迅予撤銷”。[8]

此議決后，寧夏與阿旗之糾紛并未消減。據(jù)旗方反映稱，寧夏方面“除定遠(yuǎn)營軍警督察分處假詞搪塞仍不撤銷外，關(guān)于改組駐定遠(yuǎn)營辦事處為通訊機(jī)構(gòu)一節(jié)，竟予略置”。[9]自1947年7月起，達(dá)理札雅多次致電中央，要求“取消其一切非法機(jī)構(gòu)”的同時(shí)，進(jìn)一步“撤除寧夏駐旗軍隊(duì)”，[10]企圖與省方徹底清算。為防止事態(tài)擴(kuò)大，在收悉達(dá)氏來電后，8月11日，行政院即去電質(zhì)詢省方，稱：“在定遠(yuǎn)營設(shè)立辦事處及寧夏軍警督察分處，……令飭分別縮小權(quán)限及裁撤在案，辦理情形如何？”[11]

為擴(kuò)大聲勢(shì)，達(dá)理札雅還進(jìn)一步訴諸于軍事委員會(huì)。此舉徹底激怒省主席馬鴻逵，馬氏隨即致電達(dá)理札雅進(jìn)行恫嚇稱：“逵在該處遵照中央規(guī)定設(shè)治又將奈何，倘不準(zhǔn)設(shè)，即請(qǐng)中央修改條文，……現(xiàn)逵因事實(shí)需要在該處設(shè)治，如弟臺(tái)不顧，再行控告，此外尚有駐軍將作如何主張？”[12]馬的言行中，軍閥本色暴露無遺，雖給阿旗一定的震懾，但其公然不顧國民政府威望，也戳中了中央脆弱的神經(jīng)，無疑將自己推向中央的對(duì)立面，從而為旗方進(jìn)一步捆綁中央制造了契機(jī)。9月底，達(dá)氏將馬氏來電轉(zhuǎn)抄于中央。為施加壓力，旗府還醞釀總辭職、工商罷市等計(jì)劃，事態(tài)驟然升級(jí)。一時(shí)間，各方函電紛至蒙藏會(huì)，要求妥善解決此爭(zhēng)端。恰于此時(shí)，行政院收到省方對(duì)質(zhì)詢的回復(fù)，內(nèi)稱：“遵查本省在定遠(yuǎn)營設(shè)立之辦事處，原系聯(lián)絡(luò)并通訊性質(zhì)。至督察分處，則全為稽查奸匿及審查來往過路之不良份子而臨時(shí)設(shè)立，一俟寧事厘定，自當(dāng)裁撤！”[13]10月6日，蒙藏會(huì)將此回復(fù)轉(zhuǎn)致阿旗。此即委婉表達(dá)其無可奈何之意，但為全中央威望，仍希阿旗暫時(shí)遷就現(xiàn)狀“仰體時(shí)艱，和衷共濟(jì)以維地方安寧”。[14]

然樹欲靜而風(fēng)不止。10月14日，馬鴻逵以攻為守，指示寧夏省參議會(huì)致電蒙藏會(huì)，稱阿旗“制造摩擦，日肆攻擊，淆亂中央視聽，一面以為永久脫離省治之根本，一面以為混水摸魚之打算”。強(qiáng)烈要求中央：“仍設(shè)省劃治為本旨，阿旗事務(wù)責(zé)由地方政府秉承中央意旨就近處理?！盵15]與參議會(huì)相呼應(yīng)，馬鴻逵也于26日致電國防部。除對(duì)保留辦事處進(jìn)行辯解外，馬氏甚至不惜以聲勢(shì)相迫，稱“易主席則可，易制度則不可！……倘慮內(nèi)此而引起其他任何事態(tài)，愿完全負(fù)責(zé)，嗣后亦請(qǐng)鈞部勿為讕言所從”。[16]

為避免事態(tài)升級(jí)，國民政府被迫祭出“情感”大旗，試圖軟化雙方。10月底，蒙藏會(huì)委員長許世英致電達(dá)理札雅，稱：“吾兄深明大義至為佩慰，仍希仰體時(shí)艱，靜候上峰核示辦理為盼許”。稍后，又致電馬鴻逵，稱：“邊疆多事之際，務(wù)請(qǐng)吾兄以大局為重，對(duì)達(dá)札薩克仍本長兄待幼弟之誼，予諒解宥為要”。[17]同時(shí)，蔣介石去電告誡馬氏：“此時(shí)以蒙古各盟旗安全為第一要義，對(duì)該旗等勿過于操切，以免刺激一般蒙情”，[18]事件遂稍得以平息。為作緩沖計(jì)，蒙藏會(huì)又分別致電雙方，稱“蒙古盟旗制度，中央正依據(jù)憲法擬訂盟旗地方自治方案中”。[19]試圖通過盟旗自治，從根本上消弭省旗矛盾。但此時(shí)國民政府已深陷內(nèi)戰(zhàn)泥淖，搖搖欲墜，自治最終不了了之。

南京國民政府于省旗關(guān)系因應(yīng)困境透視

一般認(rèn)為，國民政府邊疆治理的最大挑戰(zhàn)在于缺乏實(shí)力。在權(quán)力式微的情況下，合理的邊疆戰(zhàn)略與方針政策就成為彌補(bǔ)先天缺陷、實(shí)現(xiàn)邊疆有效治理的重要條件?？v觀寧夏省與阿旗矛盾爆發(fā)及擴(kuò)大的全過程，我們不難發(fā)現(xiàn)，南京國民政府邊疆決策不僅未有效緩解其因權(quán)力式微所帶來的挑戰(zhàn)，反而惡化了邊疆治理的局勢(shì)，成為置其于邊疆困局的“最后一根稻草”。

南京國民政府邊疆戰(zhàn)略失誤的最大表現(xiàn)就是機(jī)會(huì)主義的治理路線。其在條件并不充分的情況下，一改清末以來以移民開墾為主要特征的治邊路線，去名取實(shí)，將內(nèi)蒙建為行省。省治“是傳統(tǒng)的天朝一統(tǒng)意識(shí)向近代國家主權(quán)意識(shí)衍化的重要表征”，[20]其無疑有助于推進(jìn)對(duì)民族地區(qū)的國家化整合。但在粗放的牧業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)未發(fā)生根本改變之前，蒙古地區(qū)原有的盟旗體制依然具有廣泛社會(huì)基礎(chǔ)。作為對(duì)現(xiàn)實(shí)的妥協(xié)，國民政府在實(shí)行省治的同時(shí)，又保留了盟旗體制。不難看出，國民政府始終缺乏一以貫之的邊疆戰(zhàn)略，其各項(xiàng)政策的出臺(tái)無一不是臨時(shí)應(yīng)變的產(chǎn)物。這些政策在解決一個(gè)問題的同時(shí)，往往又引發(fā)了新的問題，使其在省旗關(guān)系的處理上難免陷入以問題解決問題，用代價(jià)減免代價(jià)的困局。

雙軌制即為南京國民政府機(jī)會(huì)主義治理路線指導(dǎo)下的典型產(chǎn)物。雙軌制的實(shí)行，使沖突雙方都獲得維護(hù)自身利益的制度救濟(jì)。在省旗矛盾中，作為弱勢(shì)的阿旗一方，之所以能憑借一己之力，扛住寧夏省方的壓力，并不依不饒，迫使中央作出有利于自己的裁決，無非就是《蒙古盟部旗組織法》有省旗互不統(tǒng)屬的制度規(guī)定。而作為寧夏省方，其不斷挑起事端，固然與軍閥主政下的強(qiáng)勢(shì)風(fēng)格有關(guān)，但也有與阿旗劃歸寧夏省轄的制度設(shè)定有涉。誠如馬鴻逵所言：“職責(zé)所屬之轄境，安有不善處之理”，[21]其理所當(dāng)然之態(tài)躍然紙上！

由上述可見，南京國民政府既缺乏制裁雙方的實(shí)際能力，又不能從法律上深究孰是孰非，致省旗沖突遂呈常態(tài)化與擴(kuò)大化趨勢(shì)。頻繁的沖突不僅惡化了邊疆的形勢(shì)，也折損了中央權(quán)威。此后終其一世，都未能從根本上有效解決省旗糾紛。南京國民政府對(duì)省旗處理的歷史經(jīng)驗(yàn)也表明：合理的制度設(shè)置是實(shí)現(xiàn)邊疆有效治理的最為重要的因素。同時(shí)，歷史也印證了無論是省制還是盟旗體制都很難實(shí)現(xiàn)國家整合，民族區(qū)域自治才是實(shí)現(xiàn)邊疆有效治理的制度保證。

（本文系國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“西北抗戰(zhàn)大后方文獻(xiàn)資料整理研究”和寧夏回族自治區(qū)2017年優(yōu)秀青年培育項(xiàng)目“南京國民政府時(shí)期西北干部訓(xùn)練研究——基于對(duì)西北干部訓(xùn)練團(tuán)的考察”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)分別為：16AZD037、NGY2017178）

注釋

[1]佚名：《一周國內(nèi)外大事述評(píng)》，《國聞周報(bào)》，1928年第5卷第41期。

[2]寧夏省政府：《轉(zhuǎn)發(fā)所屬機(jī)關(guān)遵照由》，阿拉善旗左旗（以下簡稱阿左旗）檔案館，館藏號(hào)：102-2-168-8。

[3]吉鴻昌：《致政務(wù)處函》，阿左旗檔案館檔案，館藏號(hào)：102-1-192-50。

[4]阿旗政務(wù)處：《致吉省長函》，阿左旗檔案館檔案，館藏號(hào)：102-1-190-64。

[5]顧星五：《就控告定遠(yuǎn)營稽查所電行政院》，阿拉善盟（以下簡稱阿盟）檔案館，館藏號(hào)：100-1941-17。

[6]內(nèi)政部：《就阿旗電請(qǐng)撤消定遠(yuǎn)營辦事機(jī)構(gòu)致寧夏省電》，阿盟檔案館，館藏號(hào)：100-1947-17。

[7]內(nèi)政部：《呈行政院關(guān)于定遠(yuǎn)營辦事處一案》，阿盟檔案館，館藏號(hào)：100-1947-4。

[8]蒙藏委員會(huì)：《就請(qǐng)撤定遠(yuǎn)營辦事處給阿旗訓(xùn)令》，阿盟檔案館，館藏號(hào)：100-1947-18。

[9][12]達(dá)理札雅：《就阿旗問題致蒙藏委員長電》，阿盟檔案館，館藏號(hào)：100-1947-8。

[10]達(dá)理札雅：《就阿旗問題致蒙藏委員長電》，阿盟檔案館，館藏號(hào)：100-1947-25。

[11]行政院：《關(guān)于撤銷定遠(yuǎn)營等機(jī)構(gòu)案公函》，阿左旗檔案館，館藏號(hào)：102-2-422-4。

[13]達(dá)理札雅：《就阿旗問題致電蒙藏會(huì)》，阿盟檔案館，館藏號(hào)：100-1947-7。

[14]蒙藏委員會(huì)：《就阿旗派員來京致戚濤電》，阿盟檔案館，館藏號(hào)：100-1947-9。

[15]寧夏省參議院：《就改善阿旗政務(wù)致蒙藏會(huì)電》，阿盟檔案館，館藏號(hào)：100-1947-14。

[16]蒙藏委員會(huì)：《就馬鴻逵主席陳述對(duì)阿旗意見復(fù)電》，阿盟檔案館，館藏號(hào)：100-1947-1。

[17]蒙藏委員會(huì)：《函復(fù)陳立夫關(guān)于寧夏省與阿旗爭(zhēng)權(quán)糾紛》，阿盟檔案館，館藏號(hào)：100-1947-16。

[18]蔣中正：《致馬鴻逵電》，臺(tái)灣“國史館”，館藏號(hào)：002000002089A-002-090102-00018-329。

[19]蒙藏委員會(huì)：《為調(diào)查寧夏省與阿旗職權(quán)呈請(qǐng)行政院》，阿盟檔案館，館藏號(hào)：100-1947-13。

[20][21]柳岳武：《清末蒙邊“置省”探略》，《中州學(xué)刊》，2015年第3期。

責(zé) 編∕馬冰瑩