我國(guó)精準(zhǔn)扶貧機(jī)制、績(jī)效與挑戰(zhàn)的探析

趙坤明

一、問(wèn)題的提出與扶貧目標(biāo)

2020 年現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下我國(guó)農(nóng)村貧困人口全面脫貧是黨和政府作出的鄭重承諾。黨的十八大以來(lái)，黨和政府實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，我國(guó)貧困人口從2012 年末的9899 萬(wàn)人下降到2019 年末的551 萬(wàn)人[1]，扶貧事業(yè)取得歷史性成就。當(dāng)前，深度貧困地區(qū)與特殊貧困群體成為精準(zhǔn)扶貧的重點(diǎn)和難點(diǎn)。然而，我國(guó)扶貧工作面臨著貧困主體抵觸扶貧政策和既有扶貧措施邊際效益遞減的困境。我國(guó)需要付出更大的努力才能如期完成脫貧任務(wù)?，F(xiàn)今，脫貧攻堅(jiān)進(jìn)入決戰(zhàn)決勝期，及時(shí)反思我國(guó)精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題、對(duì)扶貧政策進(jìn)行調(diào)適是實(shí)現(xiàn)全面脫貧的內(nèi)在要求。精準(zhǔn)扶貧涉及哪些執(zhí)行主體？主要工作機(jī)制是什么？精準(zhǔn)扶貧遭遇了何種挑戰(zhàn)？這些問(wèn)題尚未在理論層面得到解答，一定程度上制約著人們對(duì)精準(zhǔn)扶貧的認(rèn)知發(fā)展。

目前，學(xué)界關(guān)于精準(zhǔn)扶貧的研究以概念分析和個(gè)案研究為主，政策文本分析較少。然而，政策文本分析是研究我國(guó)國(guó)家治理的重要方法，適用于環(huán)境保護(hù)、城鄉(xiāng)規(guī)劃等多個(gè)領(lǐng)域，能夠從頂層設(shè)計(jì)的角度剖析設(shè)計(jì)各項(xiàng)制度的初始意圖與調(diào)試過(guò)程?；诖耍狙芯坎捎谜呶谋痉治龇▽?duì)我國(guó)精準(zhǔn)扶貧整體特征和相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行理論分析。筆者從中央紀(jì)委（國(guó)家監(jiān)委）官網(wǎng)搜集了十九屆中央脫貧攻堅(jiān)專項(xiàng)巡視的所有巡視報(bào)告，涉及13 個(gè)省級(jí)行政區(qū)、11 個(gè)中央國(guó)家機(jī)關(guān)和2 個(gè)中央金融企業(yè)等26 個(gè)地區(qū)（單位）。每個(gè)被巡視地區(qū)（單位）有3 份巡視材料，分別是中央巡視組巡視進(jìn)駐通告、巡視情況反饋和巡視整改進(jìn)展通報(bào)。巡視報(bào)告的文本數(shù)量雖然有限，但由于被巡視地區(qū)（單位）是中央巡視組根據(jù)我國(guó)貧困現(xiàn)狀嚴(yán)格選定的，能夠較好地呈現(xiàn)我國(guó)精準(zhǔn)扶貧的整體形勢(shì)，具有典型代表性。以十九屆中央脫貧攻堅(jiān)專項(xiàng)巡視報(bào)告文本為考察對(duì)象，本文對(duì)現(xiàn)階段我國(guó)精準(zhǔn)扶貧的機(jī)制、績(jī)效與挑戰(zhàn)進(jìn)行描述性分析，在此基礎(chǔ)上思考“后小康時(shí)代”精準(zhǔn)扶貧的發(fā)展方向。

改革開(kāi)放以來(lái)，黨和政府高度重視扶貧工作，采用“政府行政主導(dǎo)”的模式治理貧困[2]。進(jìn)入新世紀(jì)后，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式轉(zhuǎn)變、社會(huì)分化日益明顯和貧困人口絕對(duì)數(shù)量龐大使我國(guó)扶貧工作面臨多重壓力[3]，傳統(tǒng)扶貧模式局限明顯，精準(zhǔn)扶貧應(yīng)運(yùn)而生。精準(zhǔn)扶貧是通過(guò)對(duì)貧困戶和貧困村的精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核，引導(dǎo)各類扶貧資源優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)扶貧到戶的精準(zhǔn)“滴灌”[4]。經(jīng)過(guò)近年來(lái)的實(shí)踐，我國(guó)扶貧理念由單純強(qiáng)調(diào)物質(zhì)脫貧到注重“物質(zhì)脫貧—能力脫貧—精神脫貧”的統(tǒng)一[5]，逐步形成了以“兩不愁、三保障”“六個(gè)精準(zhǔn)”和“五個(gè)一批”為核心的精準(zhǔn)扶貧政策體系。

當(dāng)前，我國(guó)精準(zhǔn)扶貧取得決定性進(jìn)展，主要表現(xiàn)在貧困人口數(shù)量大幅減少、貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施完善和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。與此同時(shí)，我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)工作面臨著新的問(wèn)題與挑戰(zhàn)，學(xué)者們從不同的研究視角對(duì)精準(zhǔn)扶貧的困境進(jìn)行了探討。文豐安以“六個(gè)精準(zhǔn)”為切入點(diǎn)，指出當(dāng)前扶貧工作存在精準(zhǔn)識(shí)別偏差、精準(zhǔn)幫扶錯(cuò)位、精準(zhǔn)管理缺位和精準(zhǔn)考核機(jī)制不完善等問(wèn)題[6]。吳曉燕從公共政策執(zhí)行的視角出發(fā)，發(fā)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中出現(xiàn)了扶貧對(duì)象抵觸扶貧政策、扶貧干部“策略性”執(zhí)行扶貧政策、政府層層加壓助長(zhǎng)基層形式主義等問(wèn)題，導(dǎo)致地方實(shí)踐偏離扶貧政策期望[7]。進(jìn)入決戰(zhàn)決勝期，政府部門的扶貧角色應(yīng)向協(xié)調(diào)者、引導(dǎo)者和多元主體轉(zhuǎn)型，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與[8]，調(diào)整政策落實(shí)偏差、加強(qiáng)扶貧隊(duì)伍建設(shè)和激發(fā)貧困群體內(nèi)生動(dòng)力是精準(zhǔn)扶貧未來(lái)的發(fā)展方向[9]。

二、精準(zhǔn)扶貧的主體與工作機(jī)制

精準(zhǔn)扶貧進(jìn)展關(guān)乎能否如期全面建成小康社會(huì)，受到全黨全社會(huì)的高度關(guān)注。本文以巡視報(bào)告為基礎(chǔ)，總結(jié)歸納了精準(zhǔn)扶貧的主體特征、解析扶貧主體的工作機(jī)制，為整合各方扶貧資源、加快脫貧攻堅(jiān)進(jìn)程提供理論思考。

（一）精準(zhǔn)扶貧的主體特征

根據(jù)專項(xiàng)巡視的反饋意見(jiàn)和整改報(bào)告，黨政組織、民營(yíng)企業(yè)和社會(huì)組織等不同主體在精準(zhǔn)扶貧中發(fā)揮了重要作用。我國(guó)精準(zhǔn)扶貧的主體呈現(xiàn)兩個(gè)方面特征：一是黨政組織在扶貧治理中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，是精準(zhǔn)扶貧的領(lǐng)導(dǎo)者與執(zhí)行主體；二是社會(huì)力量積極參與精準(zhǔn)扶貧，扶貧主體呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)。

貧困人口全面脫貧是現(xiàn)階段各級(jí)政府的首要任務(wù)與中心工作。作為中央政府的直接管理對(duì)象和本地區(qū)（部門）的決策者，中央政府組成部門和省級(jí)黨政組織，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)扶貧政策的具體落實(shí)、扶貧制度建設(shè)和扶貧干部作風(fēng)整頓工作，其扶貧治理能力關(guān)乎地區(qū)（部門）扶貧工作全局。相較于上級(jí)黨委政府，基層黨政組織更貼近貧困群眾，是扶貧政策的一線執(zhí)行者。一方面，基層黨組織將黨建工作融入精準(zhǔn)扶貧全過(guò)程，通過(guò)干部培訓(xùn)、吸納青年黨員干部提高自身扶貧治理能力；另一方面，基層扶貧干部認(rèn)真開(kāi)展精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶工作，爭(zhēng)取各類政策資源和項(xiàng)目下鄉(xiāng)，幫助貧困群體脫貧增收。

黨政組織是精準(zhǔn)扶貧的領(lǐng)導(dǎo)者，但不是扶貧工作的唯一主體，社會(huì)力量也為全面脫貧作出了突出貢獻(xiàn)。社會(huì)扶貧是扶貧資源優(yōu)化配置的補(bǔ)充性吸納機(jī)制，具有精準(zhǔn)性好、責(zé)任明確和監(jiān)督完善的優(yōu)勢(shì)[9]，民營(yíng)企業(yè)、公民個(gè)人是社會(huì)扶貧的參與主體。依托資金技術(shù)優(yōu)勢(shì)和“萬(wàn)企幫萬(wàn)村”活動(dòng)，民營(yíng)企業(yè)與建檔立卡的貧困村和貧困戶簽約結(jié)對(duì)，面向幫扶對(duì)象定向招收員工、幫助貧困地區(qū)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)并進(jìn)行定點(diǎn)捐贈(zèng)。截至2019 年6 月底，“萬(wàn)企幫萬(wàn)村”精準(zhǔn)幫扶10.27 萬(wàn)個(gè)村，惠及1163 萬(wàn)建檔立卡貧困人口[10]。公民個(gè)人參與方面，借助網(wǎng)絡(luò)扶貧信息平臺(tái)，公民依據(jù)扶貧組織發(fā)布的貧困群體需求信息為貧困群體提供其實(shí)際所需的各項(xiàng)資源，從而實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)幫扶。中國(guó)扶貧網(wǎng)是公民扶貧的代表性網(wǎng)絡(luò)載體，依托國(guó)家建檔立卡的權(quán)威大數(shù)據(jù)，網(wǎng)站搭建了愛(ài)心幫扶、電商扶貧、扶貧眾籌、扶貧展示、扶貧評(píng)價(jià)五大功能平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了貧困群體與愛(ài)心人士的精準(zhǔn)對(duì)接。

（二）精準(zhǔn)扶貧的工作機(jī)制

以脫貧攻堅(jiān)專項(xiàng)巡視的巡視材料為依據(jù)，參照《國(guó)務(wù)院精準(zhǔn)扶貧工作方案》，本文將精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制歸納為貧困縣考核機(jī)制、干部駐村幫扶機(jī)制和財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理機(jī)制（見(jiàn)圖1），在此基礎(chǔ)上解析不同工作機(jī)制的運(yùn)行方式。

圖1 精準(zhǔn)扶貧的工作機(jī)制

貧困縣考核機(jī)制是激勵(lì)貧困地區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部主動(dòng)擔(dān)當(dāng)作為的制度保障。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)對(duì)貧困縣的考核經(jīng)歷了貧困人口從收入考核轉(zhuǎn)為以“兩不愁、三保障”為主的考核，對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的考核從GDP 為主轉(zhuǎn)向注重脫貧實(shí)績(jī)的考核[11]。當(dāng)前，我國(guó)精準(zhǔn)扶貧的考核機(jī)制逐步完善：一是增加考核評(píng)估主體，提升評(píng)估工作的權(quán)威性與專業(yè)性。自2016 年中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)并實(shí)施《省級(jí)黨委和政府扶貧開(kāi)發(fā)工作成效考核辦法》以來(lái)，我國(guó)扶貧年度考核從由國(guó)務(wù)院扶貧辦組織實(shí)施改為由國(guó)務(wù)院扶貧辦、中央組織部牽頭，會(huì)同國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位組織實(shí)施，扶貧考核的權(quán)威性與嚴(yán)肅性得到提升；同時(shí)，國(guó)務(wù)院扶貧辦引入第三方評(píng)估主體，高校與科研部門的專業(yè)優(yōu)勢(shì)得以施展，成為精準(zhǔn)扶貧第三方評(píng)估的主力軍。二是考核方式與考核內(nèi)容逐步完善。除年度扶貧考核外，各級(jí)政府還組織開(kāi)展扶貧督察，彌補(bǔ)績(jī)效考核機(jī)制的不足。如2018 年10 月，中央首次開(kāi)展脫貧攻堅(jiān)專項(xiàng)巡視，不僅審查地方政府年度脫貧計(jì)劃完成情況，還將基層黨組織建設(shè)、扶貧干部工作作風(fēng)和扶貧區(qū)域合作等納入巡視范圍。三是強(qiáng)化結(jié)果導(dǎo)向，將扶貧成績(jī)作為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔培養(yǎng)的重要依據(jù)。如重慶市在巡視整改中有針對(duì)性地選派6 名優(yōu)秀干部充實(shí)貧困區(qū)縣領(lǐng)導(dǎo)班子、提拔重用貧困區(qū)縣干部24 名，各區(qū)縣提拔表現(xiàn)優(yōu)秀的扶貧干部280 名。

駐村幫扶是通過(guò)幫扶單位選派干部進(jìn)駐貧困村，動(dòng)員與整合各方扶貧資源，幫助貧困對(duì)象解決貧困問(wèn)題的重要方式[12]。建立干部駐村扶貧機(jī)制的目的在于動(dòng)員各方扶貧資源，幫助貧困村脫貧[13]。駐村工作隊(duì)與“第一書(shū)記”是駐村幫扶的主體，地方政府根據(jù)貧困地區(qū)的情況選派合適的干部駐村幫扶并制定實(shí)施駐村干部管理辦法，強(qiáng)化對(duì)扶貧干部的日常管理與激勵(lì)。由于駐村干部主要來(lái)自上級(jí)黨政部門、事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)，綜合素質(zhì)較高，能夠?qū)?guó)家的資源政策與個(gè)人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)嵌入駐點(diǎn)扶貧地區(qū)，從而促進(jìn)扶貧政策精準(zhǔn)發(fā)力。在此基礎(chǔ)上，上級(jí)組織部門將駐村人員扶貧的成績(jī)作為選拔后備干部的條件之一，營(yíng)造崇尚實(shí)干的正向激勵(lì)氛圍。

財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理機(jī)制是扶貧資金科學(xué)分配的制度保障。中央財(cái)政與地方財(cái)政共同構(gòu)成財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的來(lái)源。中央財(cái)政綜合考慮地方財(cái)力、貧困地區(qū)貧困深度和貧困群體數(shù)量等因素，在年度預(yù)算中安排并分配專項(xiàng)扶貧資金；地方政府則依據(jù)本地區(qū)貧困群體規(guī)模和資金分配因素自行確定專項(xiàng)資金金額。專項(xiàng)扶貧資金主要用于扶持貧困戶發(fā)展農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)和改善貧困地區(qū)生活條件。2016 年至2019 年，中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金每年遞增200 億元，累計(jì)安排專項(xiàng)扶貧資金3843.8 億元，年均增長(zhǎng)28.6%[14]，為每年減貧1000 萬(wàn)人提供了有力的資金支撐。同時(shí)，中央政府完善扶貧資金監(jiān)管機(jī)制，各級(jí)紀(jì)檢審計(jì)部門加強(qiáng)扶貧資金用途審查，及時(shí)查處違法腐敗行為，保證了扶貧資金的精準(zhǔn)使用。

圖2 中央專項(xiàng)扶貧資金投入與貧困人口數(shù)量變化（2011—2019 年）

三、精準(zhǔn)扶貧的績(jī)效分析

精準(zhǔn)扶貧的績(jī)效在于促進(jìn)農(nóng)民收入增加和完善鄉(xiāng)村治理體系。哪些群體從精準(zhǔn)扶貧中獲益？獲得了何種直接或間接利益？績(jī)效評(píng)估不僅需要考慮行動(dòng)主體和服務(wù)對(duì)象所獲得的物質(zhì)報(bào)酬等直接收益，也要從宏觀角度分析其產(chǎn)生的社會(huì)效益和長(zhǎng)遠(yuǎn)影響。基于上述問(wèn)題的思考，本文從精準(zhǔn)扶貧的組織者、幫扶對(duì)象和示范效應(yīng)三個(gè)維度對(duì)精準(zhǔn)扶貧的績(jī)效進(jìn)行分析。

（一）精準(zhǔn)扶貧的組織者

黨政組織與扶貧干部是精準(zhǔn)扶貧的領(lǐng)導(dǎo)者，也是扶貧治理的獲益者，具有推進(jìn)扶貧工作的強(qiáng)烈意愿。在扶貧治理過(guò)程中，貧困地區(qū)黨組織面臨干部年齡結(jié)構(gòu)老化、群眾上訪投訴頻繁和公共基礎(chǔ)設(shè)施落后等問(wèn)題的有效解決，促使自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系逐步建立。扶貧干部個(gè)人發(fā)展方面，脫貧攻堅(jiān)有效鍛煉了基層扶貧干部的分工協(xié)作、聯(lián)系群眾和發(fā)展經(jīng)濟(jì)方面的能力；同時(shí)，上級(jí)政府根據(jù)扶貧成績(jī)選拔培養(yǎng)后備干部，優(yōu)秀扶貧干部得以脫穎而出，獲得更大發(fā)展平臺(tái)。黨群關(guān)系方面，黨員干部在脫貧攻堅(jiān)中主動(dòng)幫助貧困群體解決生活困難，增強(qiáng)了他們對(duì)執(zhí)政黨的認(rèn)可度，黨的組織網(wǎng)絡(luò)和價(jià)值觀念重新嵌入鄉(xiāng)土社會(huì)，鞏固了黨在農(nóng)村地區(qū)的群眾基礎(chǔ)。

（二）精準(zhǔn)扶貧的服務(wù)受眾

精準(zhǔn)扶貧的直接目的是增加貧困群體的經(jīng)濟(jì)收入，幫助其提高生活水平，貧困地區(qū)和貧困戶是脫貧攻堅(jiān)的主要獲益者。首先，產(chǎn)業(yè)扶持和項(xiàng)目下鄉(xiāng)拓寬了貧困群體的就業(yè)渠道、增加了其收入來(lái)源，貧困群體對(duì)未來(lái)生活充滿希望；其次，在健康扶貧的政策幫扶下，貧困群體得以享受免費(fèi)的基本公共醫(yī)療服務(wù)，一定程度上免除了“看病難、看病貴”的后顧之憂，降低了我國(guó)因病致貧或因病返貧的比例；再次，社會(huì)保障兜底政策維護(hù)了殘疾人等特殊貧困群體的基本生存權(quán)益，有利于減少社會(huì)極端事件的發(fā)生，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。最后，教育扶貧有利于降低貧困地區(qū)輟學(xué)率，促進(jìn)貧困地區(qū)的基礎(chǔ)教育和職業(yè)教育發(fā)展，增強(qiáng)貧困主體的脫貧內(nèi)生動(dòng)力和可持續(xù)發(fā)展能力。

（三）精準(zhǔn)扶貧的示范效應(yīng)

作為國(guó)家治理的重要實(shí)踐，精準(zhǔn)扶貧在黨建引領(lǐng)、精準(zhǔn)管理和區(qū)域協(xié)作等方面積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，具有較好的創(chuàng)新性與推廣價(jià)值。政策學(xué)習(xí)與移植是政府創(chuàng)新的重要?jiǎng)恿?。一方面，為了在“扶貧錦標(biāo)賽”中贏得優(yōu)勢(shì)，地方官員會(huì)主動(dòng)學(xué)習(xí)其他地區(qū)脫貧的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)與做法，創(chuàng)新扶貧治理。如甘肅省借鑒“五個(gè)一批”扶貧思路，結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀和注重特殊貧困群體，增加了轉(zhuǎn)移就業(yè)和健康扶貧兩大舉措，構(gòu)建了“七個(gè)一批”的扶貧格局。另一方面，黨和政府堅(jiān)持黨建引領(lǐng)脫貧攻堅(jiān)的扶貧理念，在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下整合社會(huì)組織和群眾力量參與扶貧治理，為基層黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理和社會(huì)組織發(fā)展提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。例如，湖北省大冶市借鑒“黨建引領(lǐng)·活力村莊”改革中形成的實(shí)踐模式，2017 年在城市社區(qū)推進(jìn)“黨建引領(lǐng)·幸福社區(qū)”建設(shè)，全面提高了城市地區(qū)基層黨建質(zhì)量。

四、精準(zhǔn)扶貧的問(wèn)題與挑戰(zhàn)

參照中央巡視組對(duì)13 個(gè)地區(qū)的巡視（巡視內(nèi)容見(jiàn)圖3）反饋意見(jiàn)，筆者以扶貧主體、扶貧對(duì)象和扶貧工作制度為重點(diǎn)，認(rèn)為當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧存在扶貧主體貧困治理能力不足、貧困主體脫貧內(nèi)生動(dòng)力缺乏和扶貧工作制度建設(shè)滯后三個(gè)方面的問(wèn)題。

（一）扶貧主體貧困治理能力不足

地方黨政組織是地區(qū)扶貧工作的決策主體與執(zhí)行主體。當(dāng)前，省市政府扶貧決策質(zhì)量不高和基層黨政組織“懸浮化”問(wèn)題普遍存在，扶貧主體治理能力短板突出。政府決策是政府對(duì)國(guó)家事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)實(shí)施有效管理的首要環(huán)節(jié)[15]，政府的決策能力影響和制約著政策供給的效率效能[16]。由于地方政府對(duì)基層貧困情況調(diào)研不足且急于完成年度脫貧指標(biāo)，扶貧決策的質(zhì)量與執(zhí)行效果難以保證。例如，巡視組指出：湖北省脫貧攻堅(jiān)計(jì)劃頻繁調(diào)整和年度減貧目標(biāo)不科學(xué)；甘肅省政府針對(duì)1000 億元特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目貸款先后出臺(tái)5 份文件，政策頻繁變化。相較而言，農(nóng)村基層黨組織更加貼近基層群眾，是基層扶貧工作的領(lǐng)導(dǎo)核心。但農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革以來(lái)，農(nóng)村群眾對(duì)基層黨組織的“依賴性”減弱，基層黨組織懸浮于村莊治理之上。在13 個(gè)被巡視地區(qū)中，12 個(gè)地區(qū)村基層黨建工作問(wèn)題突出，主要表現(xiàn)在優(yōu)秀黨員干部缺乏、基層黨組織凝聚力弱化和集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，難以勝任帶領(lǐng)貧困人口脫貧致富的重任。如陜西省在巡視中發(fā)現(xiàn)有265 個(gè)貧困村兩年內(nèi)未曾發(fā)展年輕黨員，基層扶貧工作青年人才缺乏。

圖3 中央脫貧攻堅(jiān)專項(xiàng)巡視內(nèi)容

（二）精準(zhǔn)扶貧制度體系建設(shè)滯后

完善的精準(zhǔn)扶貧制度體系是扶貧政策貫徹落實(shí)的基本保障。現(xiàn)階段，我國(guó)扶貧制度建設(shè)面臨著貧困縣考核機(jī)制不健全、“六個(gè)精準(zhǔn)”落實(shí)不到位和駐村扶貧效果不佳的挑戰(zhàn)，不利于統(tǒng)籌分配各類扶貧資源。貧困地區(qū)考核方面，各地扶貧考核中存在著考核評(píng)價(jià)體系設(shè)計(jì)不合理和各類考核過(guò)于頻繁等問(wèn)題，致使扶貧政策的具體執(zhí)行“走樣變形”。部分地區(qū)的考核評(píng)價(jià)體系設(shè)計(jì)未能充分體現(xiàn)以脫貧攻堅(jiān)統(tǒng)攬經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的要求，考核內(nèi)容對(duì)貧困群體的住房、醫(yī)療和教育等民生保障關(guān)注不足。如青海省在巡視前對(duì)各市州的脫貧考核指標(biāo)權(quán)重只占全省目標(biāo)責(zé)任績(jī)效考核的3%—4%；另外，部分地區(qū)各類扶貧考核過(guò)于頻繁。由于上級(jí)政府高度重視精準(zhǔn)扶貧，不同層級(jí)和不同部門的扶貧考核頻繁開(kāi)展，下級(jí)政府尤其是基層政府成為扶貧考核中“層層加碼”的對(duì)象，基層干部疲于應(yīng)對(duì)，影響了基層扶貧工作的推進(jìn)?！傲鶄€(gè)精準(zhǔn)”落實(shí)方面，受到貧困戶標(biāo)準(zhǔn)難以精準(zhǔn)量化和扶貧干部主觀因素的影響，貧困戶的精準(zhǔn)識(shí)別出現(xiàn)偏差；同時(shí)，地方政府缺乏因地制宜和因人施策的工作耐心，習(xí)慣于采用項(xiàng)目扶貧等見(jiàn)效快的扶貧措施，精準(zhǔn)幫扶措施缺乏針對(duì)性。干部駐村幫扶方面，中央部委是駐村幫扶的重要參與主體。但駐村扶貧干部的選派和管理存在短板，不利于扶貧工作的推進(jìn)。一方面，駐村干部的選派未能體現(xiàn)“精銳盡出”和精準(zhǔn)選派的理念，駐村干部的專長(zhǎng)與地方需求存在出入，駐村干部的專長(zhǎng)優(yōu)勢(shì)難以發(fā)揮；另一方面，中央部門對(duì)干部的駐村時(shí)間、后期培養(yǎng)任用缺乏明確規(guī)定，管理考核與工作激勵(lì)不到位。駐村干部對(duì)個(gè)人職業(yè)生涯和扶貧工作進(jìn)展的進(jìn)取心不強(qiáng)，扶貧積極性下降，影響了駐村扶貧績(jī)效。

（三）貧困主體缺乏脫貧內(nèi)生動(dòng)力

貧困人口脫貧需要適當(dāng)?shù)膸椭匾氖亲陨砭哂忻撠毜膬?nèi)生動(dòng)力。巡視報(bào)告顯示，貧困地區(qū)尤其是青海、甘肅、西藏和新疆四省（區(qū)）“貧困群眾脫貧內(nèi)生動(dòng)力不足”問(wèn)題突出。內(nèi)生性貧困心理、脫貧技能缺乏和過(guò)度依賴公共福利政策是貧困主體脫貧內(nèi)生動(dòng)力不足的主要表現(xiàn)。首先，貧困個(gè)體在適應(yīng)環(huán)境的過(guò)程中容易形成“貧困文化”，其特點(diǎn)是對(duì)自然的屈從和對(duì)主流社會(huì)價(jià)值體系的懷疑，并逐步內(nèi)化為自身的生活習(xí)慣和文化理念[17]。部分貧困戶有改變自生命運(yùn)與脫貧致富的強(qiáng)烈意愿，但受制于自然環(huán)境惡劣和家庭貧困程度較深，逐步趨向否定自身的能力與價(jià)值，失去了擺脫貧困的斗志。其次，農(nóng)村貧困群體主要集中在我國(guó)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)和自然環(huán)境惡劣的山區(qū)，職業(yè)教育發(fā)展水平低和輟學(xué)率高是貧困地區(qū)的突出特征。許多適齡學(xué)生完成義務(wù)教育后便回家務(wù)農(nóng)或外出務(wù)工，其收入水平有限，家中一旦遭遇天災(zāi)疾病便重新陷入貧困。因此，大力發(fā)展職業(yè)教育和開(kāi)展職業(yè)技能培訓(xùn)是貧困地區(qū)教育發(fā)展的重要方向。另外，部分貧困戶脫貧動(dòng)力不足與地方政府對(duì)貧困戶過(guò)度的福利保障密切相關(guān)，部分地區(qū)甚至出現(xiàn)爭(zhēng)當(dāng)“貧困戶”的現(xiàn)象。一方面，許多貧困戶“等靠要”思想嚴(yán)重，滿足于既有的福利政策，不愿主動(dòng)就業(yè)。另一方面，為了盡快完成脫貧任務(wù)，扶貧干部采取“一兜了之”的扶貧政策，助長(zhǎng)了貧困戶的“懶人”心理。面對(duì)外部超常規(guī)幫扶與貧困戶脫貧主動(dòng)性不足的“錯(cuò)位”現(xiàn)象，政府部門亟需轉(zhuǎn)變扶貧工作思路，有針對(duì)性地采取幫扶措施，變“授人以魚(yú)”為“授人以漁”。

五、“后小康時(shí)代”精準(zhǔn)扶貧的鞏固與提升

當(dāng)前，我國(guó)精準(zhǔn)扶貧工作進(jìn)入倒計(jì)時(shí)。截至2019 年9 月，全國(guó)12.8 萬(wàn)個(gè)貧困村已有10.2 萬(wàn)個(gè)宣布脫貧摘帽[18]。盡管脫貧攻堅(jiān)已取得決定性進(jìn)展，但全面建成小康社會(huì)后，貧困人口缺乏內(nèi)生動(dòng)力、扶貧制度體系不健全等問(wèn)題是否會(huì)隨之自動(dòng)解決？我國(guó)扶貧工作的重心又是什么？可以預(yù)見(jiàn)，鄉(xiāng)村振興背景下，黨和政府會(huì)更加注重脫貧成果的鞏固和激發(fā)貧困人口內(nèi)生動(dòng)力，但可能不再像今天一樣集中各方資源開(kāi)展脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。提升貧困人口人力資本、完善精準(zhǔn)扶貧與鄉(xiāng)村振興銜接機(jī)制應(yīng)是“后小康時(shí)代”中國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)的主題與發(fā)展方向。

（一）加大義務(wù)教育投入，補(bǔ)齊貧困地區(qū)基礎(chǔ)教育發(fā)展短板

“扶貧必扶志，治貧先治愚”。外部資源輸入是短期內(nèi)解決絕對(duì)貧困的主要手段，但發(fā)揮教育扶貧的引領(lǐng)作用、提高貧困家庭子女受教育水平才是阻斷貧困代際傳遞的根本之策?！昂笮】禃r(shí)代”，黨和政府要轉(zhuǎn)變扶貧工作重心，加大教育扶貧投入，補(bǔ)齊貧困地區(qū)基礎(chǔ)教育發(fā)展短板。一是建立貧困地區(qū)基礎(chǔ)教育資金專項(xiàng)投入機(jī)制。以教育扶貧專項(xiàng)規(guī)劃為指引，各級(jí)政府要加大對(duì)貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)校改善計(jì)劃和農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃的財(cái)政支持力度，構(gòu)建完善的政策幫扶體系，幫助建檔立卡的貧困學(xué)生就近入學(xué)，減輕貧困家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，降低貧困地區(qū)義務(wù)教育輟學(xué)率。二是提高貧困地區(qū)基礎(chǔ)教育發(fā)展質(zhì)量，縮小地區(qū)間教育發(fā)展差距。受到地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的影響，貧困地區(qū)基礎(chǔ)教育的財(cái)政投入、教育設(shè)施和教學(xué)質(zhì)量與發(fā)達(dá)地區(qū)相比差距都較大，人才培養(yǎng)質(zhì)量不佳。提高貧困地區(qū)基礎(chǔ)教育水平是鞏固提升脫貧質(zhì)量的重要一環(huán)。政府部門要以特殊舉措大力支持貧困地區(qū)尤其是“三區(qū)三州”的教師隊(duì)伍建設(shè)，通過(guò)實(shí)施鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃和銀齡講師計(jì)劃選聘培養(yǎng)優(yōu)秀鄉(xiāng)村教師，在此基礎(chǔ)上投入專項(xiàng)資金提高鄉(xiāng)村教師工資待遇、建設(shè)現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)教室和實(shí)驗(yàn)室，推動(dòng)貧困地區(qū)中小學(xué)改革教學(xué)方式，提高基礎(chǔ)教育質(zhì)量，助力貧困家庭擺脫貧困代際傳遞的困境。

（二）大力發(fā)展職業(yè)教育，提升貧困人口人力資本

職業(yè)教育是不同于普通教育的教育類型，主要為生產(chǎn)一線企業(yè)提供各類技術(shù)人才，服務(wù)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。職業(yè)教育扶貧是指針對(duì)不同貧困區(qū)域和貧困人口的實(shí)際需要，以合適的辦學(xué)模式和施教方式對(duì)扶貧對(duì)象進(jìn)行幫扶、管理并幫助其擺脫貧困的治貧方式，具有改善就業(yè)、提高收入和提高勞動(dòng)者素質(zhì)的作用[19]。推進(jìn)貧困地區(qū)職業(yè)院校建設(shè)、開(kāi)展貧困人口職業(yè)技能培訓(xùn)是鞏固精準(zhǔn)扶貧成效、服務(wù)鄉(xiāng)村振興的必然之舉。對(duì)于已經(jīng)從事生產(chǎn)勞動(dòng)的貧困人口，教育部門應(yīng)采取補(bǔ)貼方式鼓勵(lì)職業(yè)院校根據(jù)貧困戶從事的行業(yè)和實(shí)際需求開(kāi)展“職業(yè)技能下鄉(xiāng)行動(dòng)”，在田間地頭、生產(chǎn)一線為貧困勞動(dòng)力提供職業(yè)技能指導(dǎo)，幫助其提高勞動(dòng)生產(chǎn)效率。對(duì)于已完成義務(wù)教育的貧困學(xué)生，政府部門要仔細(xì)分析貧困地區(qū)人口規(guī)模、生源規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等因素，因地制宜建設(shè)中高等職業(yè)院校并擴(kuò)大對(duì)建檔立卡的貧困學(xué)生招生比例，鼓勵(lì)其報(bào)讀職業(yè)院校，從而提高自身的知識(shí)水平和工作能力。職業(yè)院校應(yīng)根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)需求優(yōu)化專業(yè)結(jié)構(gòu)、推進(jìn)“產(chǎn)—教”深度融合，為貧困家庭子女提供高質(zhì)量的職業(yè)技能和就業(yè)創(chuàng)業(yè)幫扶，從根本上鏟除貧困滋生的土壤。

（三）對(duì)接鄉(xiāng)村振興，構(gòu)建扶貧開(kāi)發(fā)長(zhǎng)效機(jī)制

解決絕對(duì)貧困只是鄉(xiāng)村發(fā)展的第一步，鞏固扶貧成果、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興才是鄉(xiāng)村建設(shè)的根本目標(biāo)。隨著生活水平的提高和社會(huì)主要矛盾的變化，貧困群體不僅追求物質(zhì)生活的溫飽，也對(duì)生活環(huán)境、公共服務(wù)和政治參與有了更高的期待。黨和政府要順應(yīng)貧困群眾對(duì)美好生活的追求，及時(shí)將精準(zhǔn)扶貧與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略銜接，按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目偰繕?biāo)開(kāi)展扶貧工作。一方面，基層黨政組織仍要將產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為鞏固脫貧成果的主要路徑，在原有扶貧產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上大力扶持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社和延長(zhǎng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，形成規(guī)模效應(yīng)和增加產(chǎn)業(yè)附加值，變“輸血”為“造血”。另一方面，地方政府要以加強(qiáng)貧困地區(qū)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)為抓手、完善鄉(xiāng)村治理體系，將黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村治理效能。以基層黨建為引領(lǐng)，基層黨組織通過(guò)干部滲透、組織滲透和考核滲透重新嵌入農(nóng)村地區(qū)，將貧困群體、先進(jìn)群體和在外鄉(xiāng)賢等社會(huì)力量整合起來(lái)，為貧困地區(qū)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)資本、人力資源和組織保障，形成新時(shí)代引領(lǐng)我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)與鄉(xiāng)村振興的長(zhǎng)效治理機(jī)制。