落后地區(qū)縣域經(jīng)濟發(fā)展視角下宏觀決策戰(zhàn)略研究

李影

摘要：在社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)中，在全面建設(shè)小康社會、構(gòu)建社會主義現(xiàn)代化強國的偉大進程中，縣域經(jīng)濟充當著十分重要的角色，有著極其重要的歷史作用。壯大縣域經(jīng)濟是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑，也是社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的增長極。因此，研究縣域經(jīng)濟，尤其是研究落后地區(qū)縣域經(jīng)濟加快發(fā)展的障礙，是我們作出宏觀決策工作必備的重要因素?；谝陨险J識，本文提出落后地區(qū)縣域經(jīng)濟發(fā)展視角下宏觀決策戰(zhàn)略研究思路，力求在思與行兩方面都有所裨益。

關(guān)鍵詞：落后地區(qū);縣域經(jīng)濟;宏觀決策;戰(zhàn)略研究

縣域經(jīng)濟是以縣級行政區(qū)劃為地理空間，即以縣城為中心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為紐帶，農(nóng)村為腹地的區(qū)域經(jīng)濟，縣域經(jīng)濟以市場為導(dǎo)向，以縣級財政為調(diào)控主體，優(yōu)化配置資源，具有地域特色和完備的綜合性經(jīng)濟體系。縣域經(jīng)濟是聯(lián)系宏觀與微觀、工業(yè)和農(nóng)業(yè)、城市和鄉(xiāng)村的橋梁紐帶，在國民經(jīng)濟占舉足輕重的地位，現(xiàn)已成為國民經(jīng)濟中最具活力，最具增長潛力的一個重要部分。但長期以來，縣域經(jīng)濟的發(fā)展幾道難以逾越的障礙困擾著縣域經(jīng)濟的發(fā)展，尤為必要進行剖析、研究，并對癥下藥，采取相應(yīng)的宏觀決策策略。

一、發(fā)展縣域經(jīng)濟難以越逾的突出障礙

（一）農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整難以有質(zhì)量的突破

以前，對農(nóng)村進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，狠抓農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，其力度之大，在歷史上是少見的。在政策上重點傾斜，積極引導(dǎo)農(nóng)民調(diào)整結(jié)構(gòu)，并且還在技術(shù)上進行指導(dǎo)，積極參與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整在微觀層次上，有一定的社會效益和示范效益，使部分鎮(zhèn)鄉(xiāng)和先行動起來的部分農(nóng)民受益。在宏觀層次上，盡管農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整也帶動了二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，使農(nóng)民直接面對市場，培養(yǎng)和造就了一批農(nóng)民企業(yè)家。但從九十年代初開始，統(tǒng)計數(shù)據(jù)反映的情況卻不一定，現(xiàn)在雖然出現(xiàn)了一些設(shè)施農(nóng)業(yè)和高科技農(nóng)業(yè)，但它們涉及的領(lǐng)域，覆蓋的面積非常有限，并且從業(yè)人員不是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民，而大多是科技人員，這些農(nóng)業(yè)的興起，從未改變傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)。不少地方耕作方式還是老樣，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整效益不明顯。

（二）工業(yè)化進程難以向中、高級階段跨越

無工不強縣，這是歷史證明了的規(guī)律。雖然一些工業(yè)強縣工業(yè)的迅速崛起，特別是大中型工業(yè)企業(yè)的發(fā)展起了主導(dǎo)作用。而后隨著部分工業(yè)企業(yè)的衰退，現(xiàn)在工業(yè)企業(yè)創(chuàng)造的稅收在地方財政收入中不再占絕大比重，財政增收艱難。進而導(dǎo)致工業(yè)在縣域經(jīng)濟中的主導(dǎo)地位早已不復(fù)存在。特別是企業(yè)自身積累少或無積累，自有流動資金嚴重不足，只能靠舉債經(jīng)營，而舉債方式主要是財政投入和銀行貸款，但好多縣財政現(xiàn)在是“吃飯財政”，對企業(yè)投入日趨減少。從銀行融資，工業(yè)企業(yè)現(xiàn)在平均資產(chǎn)負債率高，無短期償債能力，而且企業(yè)信用意識差，各金融機構(gòu)普遍懼貸、惜貸。再加之銀行自有資金占有率下降，服務(wù)體系不健全，在一定程度上降低了貸款的成功率。從而企業(yè)很難從金融部門爭取更多的貸款，靠財政和銀行融資，不可能滿足對資金的渴求，而企業(yè)資金不足，投入自然就低。還有，許多縣現(xiàn)在的工業(yè)主要是資源型工業(yè)，以非農(nóng)產(chǎn)品為原料的加工工業(yè)占規(guī)模工業(yè)之比重非常低。缺少農(nóng)產(chǎn)品深加工、精加工、再加工企業(yè)，信息化、自動化等高新技術(shù)工業(yè)產(chǎn)值占全部工業(yè)的產(chǎn)值比重幾乎為零，更談不上發(fā)展，可見縣域的工業(yè)依然在初級階段徘徊，還沒有向新型工業(yè)化的門檻邁進。

（三）現(xiàn)行政策和體制束縛，城鎮(zhèn)化水平不能整體提高

總體看，縣域小城鎮(zhèn)發(fā)展過程中存在以下兩個問題。首先是規(guī)模小，布局過于分散，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱。鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍小，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口不足一萬人，規(guī)模過小導(dǎo)致城鎮(zhèn)輻射能力差，公用基礎(chǔ)設(shè)施的修建和服務(wù)業(yè)不能形成規(guī)模效益，制約著城鎮(zhèn)的發(fā)展。其次是缺乏相應(yīng)的政策指導(dǎo)和規(guī)劃?，F(xiàn)在雖然認識到發(fā)展城鎮(zhèn)化的重要意義，但農(nóng)業(yè)人口的流動還受到現(xiàn)行戶籍、勞動用工制度、社會保障制度、計劃生育、教育等各種政策的體制的束縛。城鎮(zhèn)化滯后，對縣域國民經(jīng)濟和社會發(fā)展造成了一系列負面效益。大量農(nóng)業(yè)人口不能隨著就業(yè)方式的改變而轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)人口，使農(nóng)村人口人均占有耕地過少，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率過低，農(nóng)民收入增長緩慢。同時，也抑制了消費需求特別是農(nóng)村消費需求和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資需求的增長，在一定程度上也抑制了城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的開發(fā)、投資。

（四）財源結(jié)構(gòu)畸形，財政債務(wù)重，消赤減責任重道遠

近幾年，雖然對財政預(yù)算內(nèi)外資金管理均作出了新探索，取得了一定成果，但受各種因素的制約，縣鄉(xiāng)兩級財政收支矛盾依然十分突出?？h鄉(xiāng)兩級財政突出的頑癥有財源結(jié)構(gòu)畸形，地方財政收入中非稅收入比重過高;財政負債沉重。由于縣級財政嚴重入不敷出，為平衡預(yù)算，只有靠舉債維持運轉(zhuǎn);財政收支逆差大，無新的財源鏈。收支矛盾十分突出，主要是沒有新的財源，沒有支柱產(chǎn)業(yè)，沒有龍頭骨干企業(yè)，新的財源鏈難以形成。造成縣級財政困難的原因是多方面的，是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、財稅體制、行政體制、區(qū)位不優(yōu)、天災(zāi)頻繁等多種因素綜合作用的結(jié)果。導(dǎo)致縣鄉(xiāng)兩級財政均陷入了自身無力解脫的境地，嚴重削弱了應(yīng)該擔負的公共財政的職能，且成為各種矛盾交織的焦點。

二、推進縣域經(jīng)濟宏觀決策的戰(zhàn)略

縣域經(jīng)濟雖然是縣級行政區(qū)劃上形成的，但它又不同于縣級行政區(qū)劃，縣域經(jīng)濟不是封閉的“諸侯經(jīng)濟”，縣域經(jīng)濟具有開放性，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，縣域經(jīng)濟必須突破縣級行政區(qū)劃的約束，在更大區(qū)域城內(nèi)進行資源配置，獲取競爭優(yōu)勢，同時，縣域經(jīng)濟的發(fā)展更要接受國家宏觀經(jīng)濟政策的導(dǎo)向。保持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)三位一體，良性互動，全面促進全縣經(jīng)濟快速增長和小康社會宏偉目標的實現(xiàn)。

（一）創(chuàng)新農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方式，延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，實施立體生態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化戰(zhàn)略

從經(jīng)濟發(fā)展的全局認識調(diào)整問題，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整不是權(quán)宜之計，而是一項長期的任務(wù)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是農(nóng)民增收的一個永恒主題。我們應(yīng)當在實踐中求發(fā)展，調(diào)整思路，明確重點，找準政府的定位和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的切入點，對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整要有從量到質(zhì)的認識。要適應(yīng)市場對農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)化和多樣化的需求，提高農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟整體素質(zhì)和效益，增加農(nóng)民收入。要全面提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，區(qū)域布局，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和城鄉(xiāng)經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。必須立足于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的長遠發(fā)展，目的是解決農(nóng)產(chǎn)品賣難和農(nóng)民增收的問題，拓展增值空間，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條。在推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營中主要的問題是要延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、培育開拓市場、延伸營銷鏈。尤其是政府要培育中介組織拓展市場，利用多種“二傳手”實現(xiàn)產(chǎn)品的價值轉(zhuǎn)化，獲得最大利益。加快資源型、初級加工型產(chǎn)品向加工制造型、科技增值型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，延伸加工鏈。另外，要做好科技服務(wù)工作、走科技興農(nóng)之路。重點抓好良種的培育和引進工作，搞好種子工程建設(shè)，積極引進國內(nèi)外新技術(shù)、新品種應(yīng)用到生產(chǎn)領(lǐng)域，提高農(nóng)產(chǎn)品單產(chǎn)量，搞好農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量認證體系工作，樹立品牌意識，注意培養(yǎng)民營科技服務(wù)組織，充分利用農(nóng)村現(xiàn)有科技人員，并引進新型科技人員，認真做好農(nóng)民的技術(shù)培訓(xùn)組織工作，使之經(jīng)?；?、制度化。

（二）用資本市場推進工業(yè)企業(yè)體制創(chuàng)新，走新型工業(yè)化道路，實施工業(yè)強縣戰(zhàn)略

要富民強縣、改善財源結(jié)構(gòu)，必須興工，拉長工業(yè)這條短腿，提起工業(yè)這壺不開的水，經(jīng)濟工作重中之重是抓工業(yè)。要制訂資本市場配置資源政策，采取相關(guān)措施，出臺資本營運、資源整合、資產(chǎn)管理、投資等一系列政策或規(guī)定，以便資本市場有章可循;資本市場運作中，打破分割，成立一個按市場化原則運作、產(chǎn)品為紐帶、財政持股的綜合國有資產(chǎn)管理公司，作為資本運營的核心平臺，從事通過投資引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，打造產(chǎn)業(yè)龍頭等工作;要徹底改制現(xiàn)有工業(yè)企業(yè)，建立產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)中心，使產(chǎn)權(quán)能在流通中優(yōu)化配置。這樣可以為產(chǎn)權(quán)提供交易、流通、退出功能，為股份制企業(yè)提供咨詢顧問專業(yè)服務(wù)，為企業(yè)提供各種信息，為資本市場提供資源配置場所，互相聯(lián)動，必將大大推進縣域工業(yè)產(chǎn)權(quán)改革步伐，加速縣域資源化配置進程。同時，由于經(jīng)濟環(huán)境隨著社會的進步和發(fā)展總是不斷變化，資本運作必須不斷進行，才能不斷地推動企業(yè)的體制創(chuàng)新，從而提高企業(yè)的核心競爭力。

（三）用產(chǎn)業(yè)化思維經(jīng)營中小城鎮(zhèn)，實施城鎮(zhèn)載體帶動戰(zhàn)略

城鎮(zhèn)化既是推動工業(yè)化和現(xiàn)代化的動力和源泉之一，也是工業(yè)化和現(xiàn)代化的重要標志，發(fā)展小城鎮(zhèn)是推進城鎮(zhèn)化的重要途徑，也是發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，優(yōu)先發(fā)展的最主要部分。發(fā)展中小城鎮(zhèn)要高瞻遠矚，把中小城鎮(zhèn)的發(fā)展當作一種產(chǎn)業(yè)來經(jīng)營。另外，要明確投資主體，加強城鎮(zhèn)管理，拉大城鎮(zhèn)框架，創(chuàng)新政府管理城鎮(zhèn)體制，建立一套行之有效的以政府為主導(dǎo)、以市場為主的經(jīng)營城鎮(zhèn)決策機制，逐步制定、完善一系列適應(yīng)中小城鎮(zhèn)經(jīng)營需要的政策法規(guī)。創(chuàng)新城鎮(zhèn)投資融資體制，保證城鎮(zhèn)的經(jīng)營按照市場化、法制化、規(guī)范化操作，從而獲得最大的效益，要盤活存量資產(chǎn)，公開拍賣城鎮(zhèn)街道冠名權(quán)、出租車營運權(quán)、商業(yè)廣告牌等無形資產(chǎn)，保證城鎮(zhèn)經(jīng)營的諸要素進行優(yōu)化配置，使其轉(zhuǎn)化為資本。積極建立同大中城市間的相互協(xié)作關(guān)系，充分發(fā)揮區(qū)域性大中城市的積聚帶動輻射作用。還要搞好城鎮(zhèn)園區(qū)建設(shè)，在資金、資源短缺的情況下，收攏五指，突出一極，走非均衡發(fā)展路子，建設(shè)地方特色鮮明、吸納輻射力強的園區(qū)經(jīng)濟和城鎮(zhèn)生產(chǎn)力的核心區(qū)、先導(dǎo)區(qū)，引導(dǎo)城鎮(zhèn)園區(qū)內(nèi)的企業(yè)招收當?shù)剞r(nóng)民，使農(nóng)民農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移，盡可能離土不離鄉(xiāng)，對吸納農(nóng)村勞動力、增加農(nóng)民收入貢獻大的企業(yè)，政府在用地、信貸方面給予支持。

（四）發(fā)展稅源經(jīng)濟，實施財稅杠桿調(diào)節(jié)戰(zhàn)略

經(jīng)濟增長看稅收，稅收看入庫，要從提高財政收入占GDP比重、提高地方固定收入占財政總收入比重、提高稅收占稅收總額比重，以發(fā)展稅源經(jīng)濟為主線，實現(xiàn)財源建設(shè)新的突破，同時厲行節(jié)約、減少支出，充分利用現(xiàn)有各種財稅杠桿機制調(diào)節(jié)市場經(jīng)濟。全力以赴發(fā)展稅源經(jīng)濟，面對縣鄉(xiāng)兩級財政沉重的債務(wù)帶來的后遺癥，在發(fā)展經(jīng)濟的同時，再也不能以政府名義去負債融資，而是要落實民間資金投資政策，廣泛吸收社會資本。要突出重點培植支柱財源、骨干財源，堅持扶優(yōu)扶強，要調(diào)整投資政策，扶植資金的投入重點要向能直接創(chuàng)造稅收的項目傾斜，對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要堅持“誰投資、誰受益”的原則，吸收非財政性資金投入。對中央、省、市屬大中型企業(yè)要加大服務(wù)力度，確保骨干財源穩(wěn)定。

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