完善事業(yè)單位政府采購內(nèi)部控制的思考

許耀

摘 要 自2003年《政府采購法》實施以來，以“管采分離、機構(gòu)分設(shè)、政事分開、相互制約”機制為支撐的政府采購體系基本建立，政府采購在規(guī)范事業(yè)單位的財政支出行為、提高財政性資金使用效益和預(yù)防腐敗等方面取得了明顯成效。但由于我國政府采購制度體系不夠完善、供應(yīng)商誠信履約體系未有效建立、采購人的采購自主權(quán)過大以及自身采購管理水平不高等原因，事業(yè)單位政府采購內(nèi)部控制工作還不夠完善，對政府采購相關(guān)當事人的管理需要進一步強化。

關(guān)鍵詞 事業(yè)單位 政府采購 內(nèi)部控制

中央預(yù)算單位政府采購實行集中采購和分散采購相結(jié)合的組織形式。其中，集中采購分為政府集中采購（國家機關(guān)事務(wù)管理局）和部門（中央部委）集中采購。分散采購是指預(yù)算單位自行實施政府集中采購和部門集中采購范圍以外、采購限額標準以上的政府采購項目的采購活動。按現(xiàn)行規(guī)定，除集中采購機構(gòu)和部門集中采購項目外，自行采購單項或批量金額達到100萬元以上的貨物和服務(wù)項目、120萬元以上的工程項目應(yīng)按政府采購法、招標投標法等有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

A單位為中央駐滬事業(yè)單位，是我國專門從事極地考察的科學(xué)研究和保障業(yè)務(wù)中心，年度采購金額超過3億元，占預(yù)算總額近70%，且采購項目種類繁多、行業(yè)專業(yè)跨度大，涉及船舶、航空器、建筑設(shè)施、工程機械車輛、科研儀器設(shè)備、生活保障等，采購管理難度較大。本文結(jié)合A單位采購工作實際情況，重點探討中央級事業(yè)單位政府采購內(nèi)部控制存在的問題及改進建議。

一、政府采購內(nèi)部控制的現(xiàn)狀及存在的問題

（一）采購計劃管理與政府集中采購有待完善

政府采購計劃管理制度缺乏靈活性，年度采購計劃隨部門預(yù)算“二上”申報后，事業(yè)單位在執(zhí)行過程中原則上無法補報調(diào)整，采購計劃管理比較僵化。

國家機關(guān)事務(wù)管理局委托采購代理機構(gòu)統(tǒng)一實施的政府集中采購（主要涉及計算機、打印機等通用辦公設(shè)備以及公務(wù)車輛等）對規(guī)范事業(yè)單位采購流程、降低采購成本等有著積極的作用，但也存在一些問題，主要表現(xiàn)為：政府集中采購的效率較低，從需求計劃申報到采購產(chǎn)品到貨周期較長，有時甚至長達半年之久;批量集中采購、協(xié)議供貨采購的部分電子類產(chǎn)品價格較高、質(zhì)量較差，性價比很差，飽受使用單位的詬病。

（二）政府采購內(nèi)部控制機制不健全

部分單位對政府采購管理工作不夠重視，未設(shè)立專門負責采購業(yè)務(wù)的部門或崗位，部門或關(guān)鍵崗位設(shè)置未分離，不符合內(nèi)部控制規(guī)范要求;未制定單位內(nèi)部政府采購管理規(guī)章制度，采購管理的崗位職責不明確、業(yè)務(wù)流程不清晰;采購管理關(guān)鍵崗位未建立定期輪崗或內(nèi)部審計機制，采購崗位人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)不足、對相關(guān)政策規(guī)定不熟悉，存在較大的內(nèi)控風(fēng)險。

（三）政府采購預(yù)算和計劃編制不合理

政府采購預(yù)算和采購計劃編制的科學(xué)性、合理性及準確性是采購業(yè)務(wù)工作順利開展的前提和基礎(chǔ)。部分單位政府采購預(yù)算與采購計劃管理脫節(jié)，采購預(yù)算編制不準確，采購計劃編制不完整，時常造成有采購預(yù)算無采購計劃、有采購計劃無采購預(yù)算等現(xiàn)象，嚴重影響采購業(yè)務(wù)順利實施及內(nèi)部控制機制的正常運行。

（四）政府采購的組織實施不規(guī)范

部分單位政府采購工作的組織實施不規(guī)范，主要表現(xiàn)為：業(yè)務(wù)部門的采購需求不明確、細化不及時，直接影響采購工作的順利開展;部分公開招（邀）標項目設(shè)定的采購標準過高，采購文件編制存在明顯的傾向性，評審辦法制定不夠科學(xué);政府采購方式的選擇不夠科學(xué)、合理，通常較多使用市場詢價或單一來源等簡單方式實施采購;重采購、輕驗收，對采購項目的驗收及合同履行不夠重視。

（五）供應(yīng)商管理比較薄弱

多數(shù)單位未能對采購供應(yīng)商實施有效管理，考核評價機制缺失，也未建立統(tǒng)一的合格供應(yīng)商庫。供應(yīng)商管理薄弱主要表現(xiàn)為：供應(yīng)商存在虛假投標、圍標等情況，或以低于成本價進行惡意競爭;部分中標供應(yīng)商履約不誠信，產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量以次充好;合格供應(yīng)商庫缺失導(dǎo)致限額標準以下分散采購工作效率較低，有效報價數(shù)量不足或報價虛高。

（六）政府采購信息公開工作相對滯后

按照國家現(xiàn)行采購管理規(guī)定，限額標準以上政府采購應(yīng)對社會公開，即將采購?fù)暾倪^程節(jié)點和合同等關(guān)鍵信息在政府采購網(wǎng)上公開。隨著各級部門對采購信息公開的監(jiān)管力度不斷加大，限額標準以上政府采購信息公開工作日趨完善，但限額標準以下政府采購信息公開工作相對滯后，部分單位甚至未建立相應(yīng)的工作機制。

二、政府采購內(nèi)部控制存在問題的原因分析

（一）采購計劃管理制度僵化，集中采購機構(gòu)專業(yè)化水平不高

目前，財政部對納入部門預(yù)算管理的年度采購計劃管理相對僵化，除了因項目預(yù)算調(diào)整外，執(zhí)行過程中原則上不允許事業(yè)單位對原申報的采購計劃及采購預(yù)算進行補充、調(diào)整，客觀上導(dǎo)致單位時常人為多報采購計劃，增加采購預(yù)算。國家機關(guān)事務(wù)管理局委托采購代理機構(gòu)實施的批量集中采購、協(xié)議供貨、定點采購等采購組織方式適用的范圍、采購周期、供應(yīng)商評價管理缺乏針對性，導(dǎo)致部分產(chǎn)品的采購周期過長、性價比較差。

（二）對政府采購管理重視度不夠

部分單位對政府采購管理不夠重視，未按照內(nèi)部控制規(guī)范的要求設(shè)置集中采購部門或采購專職崗位，也未制定符合單位實際情況的采購管理規(guī)章制度。對政府采購領(lǐng)域存在的風(fēng)險認識不足，忽視對采購崗位人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，關(guān)鍵崗位人員長期不輪換，也未進行相應(yīng)的審計監(jiān)督。

（三）采購預(yù)算管理與采購計劃管理脫節(jié)

部分單位未將采購預(yù)算管理與采購計劃管理有效銜接，預(yù)算管理與計劃管理脫節(jié)。一方面導(dǎo)致有采購預(yù)算無采購計劃、有采購計劃無采購預(yù)算的情況時有發(fā)生;另一方面，采購計劃編制細化不夠、具體業(yè)務(wù)需求不明確，不符合預(yù)算管理精細化要求，影響采購的組織實施。

（四）政府采購的監(jiān)督管理不到位

部分單位未建立采購考核機制，對政府采購的組織實施監(jiān)督管理不到位，有制度不執(zhí)行或執(zhí)行不到位。內(nèi)部相互制約的機制缺失，業(yè)務(wù)部門在采購實施中自主權(quán)過大，采購文件制定傾向性明顯;合格供應(yīng)商庫缺失客觀上增加了限額標準以下分散采購的難度，導(dǎo)致采購方式選擇不科學(xué)、不合理，部分采購流于形式，甚至存在廉政風(fēng)險。

（五）供應(yīng)商的誠信體系未有效建立

當前包括企業(yè)、個人在內(nèi)的整個社會誠信體系尚未有效建立，少數(shù)供應(yīng)商違規(guī)違法的成本較低，加上準確、完整的供應(yīng)商信息獲取渠道相對有限，導(dǎo)致多數(shù)單位對供應(yīng)商管理存在畏難情緒，也缺乏足夠的重視和完善的體系規(guī)劃。部分專業(yè)性較強的行業(yè)或領(lǐng)域，供應(yīng)商相對采購單位具有信息不對稱優(yōu)勢，客觀上也給單位的供應(yīng)商管理帶來了一定的難度。

（六）對采購信息公開的重要性認識不足

多數(shù)單位對政府采購信息公開工作的重要性認識不足，未將采購信息公開上升到完善采購管理內(nèi)部控制、降低廉政風(fēng)險的高度。尤其是對限額標準以下分散采購信息公開，部分單位甚至尚未開展相應(yīng)的工作，沒有將相關(guān)信息在單位內(nèi)部公開。

三、完善政府采購內(nèi)部控制的對策和建議

（一）優(yōu)化采購計劃管理與政府集中采購管理模式

1.優(yōu)化采購計劃管理制度。對納入政府集中采購目錄管理的采購計劃，嘗試建立按季度或半年度調(diào)整申報的機制;對限額標準以上的采購計劃，在二級項目預(yù)算總額范圍內(nèi)允許對明細采購計劃之間的預(yù)算進行調(diào)劑管理。

2.創(chuàng)新政府集中采購管理模式。針對計算機等電子類產(chǎn)品市場競爭充分、價格變化較快的特點，將電商平臺納入集中采購渠道范圍，允許事業(yè)單位自行采購，國家機關(guān)事務(wù)管理局及采購代理機構(gòu)對供應(yīng)商加強監(jiān)管。

（二）完善單位內(nèi)部采購機構(gòu)設(shè)置及制度建設(shè)

1.完善內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置。單位應(yīng)明確采購相關(guān)部門職責、加強采購需求申報及審核管理，并制定相應(yīng)的規(guī)章制度，明確采購業(yè)務(wù)流程。采購量較大的單位，具備條件的應(yīng)設(shè)立專門的集中采購部門，統(tǒng)一組織實施;建立業(yè)務(wù)部門申報需求、集中采購部門統(tǒng)一實施采購、采購管理部門監(jiān)督管理的三位一體模式，相互制約、相互監(jiān)督，不斷規(guī)范采購行為。

2.加強制度建設(shè)。單位應(yīng)加強對采購人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不斷提高業(yè)務(wù)工作能力。此外，還應(yīng)建立采購關(guān)鍵崗位人員定期輪崗或?qū)徲嫷臋C制，防范采購領(lǐng)域內(nèi)部控制風(fēng)險。

（三）規(guī)范政府采購的組織實施

1.加強采購監(jiān)督管理。單位內(nèi)部應(yīng)建立采購需求申報、審核與采購實施相互監(jiān)督、相互制約的機制，加強采購驗收管理，逐步建立采購績效考核機制。

2.優(yōu)化選擇采購方式。單位可按照采購金額或類型區(qū)分不同采購項目、優(yōu)化選擇采購方式，提高采購工作效率。限額標準以上的大型采購，應(yīng)委托采購代理機構(gòu)按照公開招標、邀標、競爭性談判或磋商等方式實施采購，以實現(xiàn)充分的市場競爭，有效降低采購成本。限額標準以下的分散采購，可區(qū)分通用、專業(yè)貨物（服務(wù)）設(shè)計不同的采購方式：通用貨物（服務(wù)）采購，盡量通過政府集中采購平臺或市場上成熟的電商平臺實施采購，提高采購工作效率;工程與專業(yè)貨物（服務(wù)）采購，可通過建設(shè)適合自身情況的合格供應(yīng)商庫、建立自行采購信息平臺實施采購，降低采購成本的同時兼顧采購的效率與公平。

（四）強化對供應(yīng)商的管理

1.加強供應(yīng)商動態(tài)管理。單位應(yīng)加強對供應(yīng)商的基礎(chǔ)信息收集及資質(zhì)、信用審核，建立動態(tài)管理的機制?？沙浞掷矛F(xiàn)有的各類社會信用體系和供應(yīng)商網(wǎng)絡(luò)，建立業(yè)務(wù)部門、集中采購部門及采購管理部門共同參與的評價體系，形成有進有出的考核評價機制。

2.建設(shè)合格的供應(yīng)商庫。采購量較大的單位可在完善考核評價機制的基礎(chǔ)上，按照分類、分級的原則逐步建立符合單位實際情況的合格供應(yīng)商庫。將內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)與合格的供應(yīng)商庫管理有機銜接，通過建立自采平臺重點提高限額標準以下分散采購的工作效率。

（五）加強政府采購信息公開

信息公開是加強采購監(jiān)督、預(yù)防腐敗的有效手段。在逐步完善限額標準以上政府采購信息公開的基礎(chǔ)上，單位應(yīng)重點加強限額標準以下分散采購的信息公開工作?？梢砸劳袃?nèi)部控制信息系統(tǒng)，將限額標準以下分散采購的整個業(yè)務(wù)流程信息在單位內(nèi)部公開，接受各個部門及單位職工的全面監(jiān)督，降低采購的廉政風(fēng)險。

四、結(jié)語

展望未來，完善政府采購內(nèi)部控制建設(shè)，應(yīng)從加強事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范體系建設(shè)和提高采購績效管理的更高層面考慮，將政府采購與預(yù)算管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項目管理以及合同管理等環(huán)節(jié)有效銜接起來，不斷完善內(nèi)部控制整體環(huán)境。

（作者單位為中國極地研究中心）

參考文獻

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