鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下安徽省鄉(xiāng)村治理問題調查研究

賀旭輝，張 園

（1.皖西學院 經濟管理學院，安徽 六安 237012；2.皖西學院 金融與數學學院，安徽 六安 237012）

改革開放四十多年來，我國經濟社會實現了高速發(fā)展， 城鎮(zhèn)化率由1978 年的17.92%提高至2018 年的59.58%，但與此形成鮮明對比的是鄉(xiāng)村的衰落。 為積極應對城鎮(zhèn)化對鄉(xiāng)村的沖擊與影響，2018 年《中共中央、國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》出臺，指出“鄉(xiāng)村治理有效是基礎”，要通過鄉(xiāng)村治理實現對公共資源的合理配置和生態(tài)環(huán)境治理，實現鄉(xiāng)村振興［1］。 關于鄉(xiāng)村治理研究，國內現有研究主要集中在鄉(xiāng)村治理內涵、治理結構、治理模式、治理的困境及優(yōu)化路徑等方面，對于影響鄉(xiāng)村治理的深層次因素分析欠缺，治理有效性研究更是極為有限［2］。 從實踐看，農業(yè)生產、生態(tài)環(huán)境、公共資源既是鄉(xiāng)村治理的對象，又是影響鄉(xiāng)村治理效果的因素。 鄉(xiāng)村治理需要精英參與，作為鄉(xiāng)村治理主體的村干部素養(yǎng)是提升鄉(xiāng)村治理能力的關鍵。因此，通過開展鄉(xiāng)村治理田野調查，了解當下鄉(xiāng)村治理的現狀與治理效果， 探究鄉(xiāng)村治理的影響因素，提出科學建議具有重要意義。

一、調查方案

目前體制下，我國的鄉(xiāng)村治理體系主要通過村民自治制度實現。雖然隨著農業(yè)供給側結構性改革的推進和國內外環(huán)境的變化，鄉(xiāng)村治理的基礎及治理的主體、治理的方式等都在發(fā)生著變化，但鄉(xiāng)村治理內容的選擇也出現了爭議。 無論如何，鄉(xiāng)村治理的基礎是經濟建設， 村民主體狀況是治理的條件，公共服務是治理的手段。 本調查方案以此為基礎設計。

（一）指標選擇

盡管鄉(xiāng)村治理核心是考察治理的有效性，但是不同地區(qū)的發(fā)展存在一定的差異。為找到差異情況下鄉(xiāng)村治理的有效途徑，在調研對象的劃分上按照鄉(xiāng)村社區(qū)化程度分為四個類型：社區(qū)工業(yè)村（擁有鄉(xiāng)村工業(yè)，村民集中安置社區(qū)化程度較高村）、新農村示范村 （國家批建的社會主義新農村建設示范村）、普通農業(yè)種植村（以農業(yè)種植為主，相對偏遠的村）、貧困村（有關部門公布的未脫貧或剛脫貧的村）。在此基礎上，按照鄉(xiāng)村治理基礎、治理主體、治理能力等方面設計調查內容，具體見表1。

表1 調查問卷指標內容設計

指標說明：（1） 指標選取上綜合考慮了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出的產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?？傮w要求，同時按照便于調查收集的原則，重點考查鄉(xiāng)村生產力、環(huán)境治理以及鄉(xiāng)村治理能力等指標；（2）鄉(xiāng)村治理中，鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展的生產力水平既決定了治理條件，也直接影響治理效果。決定鄉(xiāng)村生產力水平的核心要素是勞動者和勞動對象，因此選擇了人口（年齡）結構和耕地資源作為考查農村生產力的重要指標；（3）鄉(xiāng)村治理中，環(huán)境治理是一大難題，現代化的生活方式與不完善的基礎設施產生了矛盾。因此指標選擇主要考查生活污水量和污水、垃圾處理；（4）鄉(xiāng)村治理，人才是關鍵，因此指標選擇鄉(xiāng)村干部的年齡、學歷結構以及農業(yè)產業(yè)經營經歷映射的綜合治理能力；（5） 扶貧的資金投入與扶貧項目的實施為鄉(xiāng)村治理提供了有保障的公共基礎，因此指標選擇考查扶貧資金投入與扶貧滿意度。

（二）對象、區(qū)域與方法選擇

調查對象： 考慮到安徽省鄉(xiāng)村數量非常多，調查采用隨機抽樣的方式。 調查區(qū)域：重點選擇人口相對集中、鄉(xiāng)村特點較為明顯的潁上、霍邱、壽縣、無為以及廬江、肥西等平原縣區(qū)的鄉(xiāng)村，排除了山村。調查方法：村干部采取問卷調查，村民采取隨機詢訪。調查樣本數量：采用四類隨機調查，每一類型最少五個樣本。

二、數據整理與分析

本次調查共隨機走訪收集到30 個鄉(xiāng)村的調查問卷。 按照事先設定的鄉(xiāng)村類型，每類選取5 個調查數據較為完整的問卷，合計20 個作為分析樣本。為統(tǒng)計與分析方便，對4 類鄉(xiāng)村樣本分別賦予代碼編號：社區(qū)工業(yè)村，分別為S1～S5；新農村示范村，分別為X1～X5；普通農業(yè)種植村，分別為Z1～Z5；貧困村，分別為P1～P5。

（一）勞動生產力

生產關系與生產力的相匹配是實現鄉(xiāng)村振興的基本條件，是推進鄉(xiāng)村治理的基礎。 農業(yè)從業(yè)人口的年齡、文化程度決定從業(yè)者的素質，直接決定了鄉(xiāng)村生產力與生產關系的匹配程度，進而影響鄉(xiāng)村治理措施實施的效果。

圖1 分年齡段農村常住人口分布比例圖

從調查結果可見（見表2、圖1），鄉(xiāng)村人口規(guī)模大小不一，常住人口中以中老年為主，60 歲以上占比最大，為27%；20～30 歲占比最小，僅為9%；20～50 歲之間的壯勞動力合計占比為39%； 作為農村未來的希望，青少年占比為14%。 結果反映出一個影響鄉(xiāng)村治理的關鍵問題： 鄉(xiāng)村人口老齡化凸顯，未來鄉(xiāng)村發(fā)展的勞動力供給不足。進一步通過農村常住人口與戶籍人口數比較發(fā)現（見表3），農村勞動力流出比例較高。 調查數據分析顯示，農村常住人口占比平均為79%， 也就是說有21%農村人除了戶籍之外，已經完全離開了農村，農村空心化現象突出。 不僅如此，越是年輕，常住人口占比越小，據此可以判斷離村進城的基本為年輕的勞動者，鄉(xiāng)村治理的主導力量被削弱。 分類來看，四類鄉(xiāng)村常住人口占比中，社區(qū)工業(yè)村為88%，最高；普通農業(yè)種植村次之， 為79%； 新農村示范村稍低，為77%；貧困村最低，為73%。具有差異性的分類比較反映出：鄉(xiāng)村勞動力轉移直接受制于鄉(xiāng)村社會經濟發(fā)展、公共基礎與公共服務水平的影響。

耕地是鄉(xiāng)村主要的生產資源。 結果顯示，鄉(xiāng)村耕地資源匱乏，人均土地面積僅為1.3 畝。 分類看，社區(qū)工業(yè)村最少，僅為0.87 畝；貧困村稍高，達到人均1.8 畝；耕地資源差異反映在生產中，表現為農業(yè)種植收入的不同。 樣本中，鄉(xiāng)村年人均種植收入僅為734 元。其中，社區(qū)工業(yè)村僅為418 元，普通農業(yè)種植村達到了969 元。不同類型鄉(xiāng)村的差異說明，以農業(yè)耕種為主的傳統(tǒng)農業(yè)資源稟賦與生產方式已經無法滿足農業(yè)現代化生產要求，鄉(xiāng)村傳統(tǒng)農業(yè)的生產關系與生產力很不匹配。

表2 農村分年齡段常住人口數量與占比、耕地資源匯總表

表3 分類、分年齡段農村常住人口戶籍占比表

圖2 分類型鄉(xiāng)村平均耕地及種植收入圖

（二）環(huán)境治理

農村勞動力的流動極大推動了鄉(xiāng)村生活習慣的轉變，從農村走出已經適應城市的青年將城市的生活習慣帶回了農村。這雖然是農村進步和文明程度提高的表現，但卻給農村現有的薄弱基礎設施帶來挑戰(zhàn)：棄用土雜肥降低了人畜排泄物的自然降解能力，改廚、改廁增加了廢水的排放，農村的環(huán)境治理壓力日益凸顯。

表4 鄉(xiāng)村環(huán)境治理調查匯總表

表5 分類型鄉(xiāng)村污水、垃圾集中處理比例表

圖3 分類型家庭平均用水量圖

調查結果顯示 （表4、 表5）： 鄉(xiāng)村改廁率達75%，但污水集中處理率僅為20%，垃圾集中處理率也只有65%。 分類型比較看，社區(qū)工業(yè)村和新農村示范村的三項指標都好于其他兩類村莊，但污水處理率依舊偏低。 農村的改廁率雖然普遍提高了，但改廁以后用水的需求明顯增大，家庭月均用水量基本都在14 噸以上， 這一量值大大超過城市一般家庭月均10 噸的水平。特別需要關注的是：新農村示范村在完成全部改廁后，家庭月均用水量陡增至21.6 噸，而社區(qū)工業(yè)化村改廁也很徹底，但家庭月均用水量僅為13.8 噸。 綜合可見，鄉(xiāng)村通過人口集中社區(qū)化改造，可以有效降低水資源消耗，提升鄉(xiāng)村環(huán)境治理能力。

（三）村級治理能力

村干部是我國鄉(xiāng)村治理主體，其素養(yǎng)與能力如何，即“精英化”程度如何，直接決定鄉(xiāng)村治理能力［3］。本文采用村干部群體的年齡結構、學歷結構和農業(yè)種養(yǎng)殖經營經歷來考察鄉(xiāng)村治理主體的治理能力，結果見表6、圖4、圖5。

圖4 村干部各年齡段比例圖

圖5 分類型村干部年齡段比例分布圖

表6 村干部年齡、學歷結構及占比統(tǒng)計表

圖6 分類型村干部學歷層次比例分布圖

統(tǒng)計結果顯示，我國鄉(xiāng)村治理主體可以概括為年齡大、學歷低、農事不精。 就年齡看，調查村村干部各年齡段占比呈正態(tài)分布，30 歲以下占比最小，僅為6%，40 歲以上合計占比高達69%， 村干部的年齡偏大問題較為突出。 分類型來看，普通農業(yè)種植村、貧困村的村干部年齡偏大的現象較社區(qū)工業(yè)村、新農村示范村更為明顯。 村干部的學歷占比也呈正態(tài)分布，中專及高中學歷占比最多，為41%，而本科學歷占比僅為8%，村干部學歷層次整體較低。 從農業(yè)種養(yǎng)殖經營經歷看，村干部中具有種養(yǎng)殖大戶經歷的僅占20%， 有很多村甚至一個都沒有，農事經歷經驗明顯不足。

（四）扶貧效果

打好精準脫貧攻堅戰(zhàn)是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內容，是化解鄉(xiāng)村社會矛盾、補齊鄉(xiāng)村治理短板、夯實生活富裕本底的重要舉措。本文通過扶貧資金的投入、 村民對扶貧工作的滿意程度來考查扶貧效果，進而映射鄉(xiāng)村公共服務水平提升與鄉(xiāng)村治理社會環(huán)境的改善，結果見表7、圖7 和圖8。

從扶貧投入看，各級政府對扶貧的投入力度相當大，貧困家庭戶均扶貧資金投入近28 000 元，接近城鎮(zhèn)低收入家庭的收入水平。 分類型看，社區(qū)工業(yè)村戶均投入最少，普通農業(yè)種植村次之，貧困村稍高，新農村示范村最高。 從調研反饋的扶貧滿意度來看，村民對扶貧工作表示滿意和基本滿意的占比73%，表示不滿意的占比不足10%。 可見扶貧工作的開展為鄉(xiāng)村治理營造了良好的社會人文環(huán)境。但需要注意的是：與社區(qū)工業(yè)村、新農村示范村相比，貧困村扶貧投入并不少，但整體的滿意度卻不高。究其原因，村民訪談反饋主要集中在兩方面：一是對貧困戶的認定不滿意；二是對貧困資助資金的分配不滿意。

表7 扶貧投入及滿意度匯總表

圖7 分類型戶均扶貧資金投入

圖8 分類型扶貧滿意度比例圖

四、安徽省鄉(xiāng)村治理的主要問題

（一）“兩化”加劇降低農業(yè)生產力

城鄉(xiāng)差異對農村勞動力產生了巨大吸引力，一部分有志向的農村青年通過學習與升學直接將自己變成城市人，另外一部分有一技之長者直接選擇進城務工。 最后的結果就是“走了青年、帶走少年、留下老年”，鄉(xiāng)村空心化、老齡化難以遏制，直接降低了農業(yè)生產力。

鄉(xiāng)村人口老齡化對鄉(xiāng)村治理直接形成負面影響，進而制約農業(yè)生產力的提高。 由于老年人文化水平低，政策理解力差，極易構成政策實施障礙。 此外，老年人的小農思想嚴重，習慣于滿足自身消費為主的小規(guī)模農業(yè)經濟，從而阻礙土地集約化經營。

（二）環(huán)境治理難度加大

“農民工”是生活在城里的農村人，其生活習慣的典型特征就是“城市、農村兩不適應”。 他們向往城市生活，卻偏居于一隅，于是他們將城市的生活方式引入農村，通過改擴建住宅、改廚、改廁來貼近城市生活。但農村并沒有像城市“一體化”的基礎設施， 戶均15 噸的用水量帶來的廢水以及生活垃圾的有效收集、集中處理成為大問題。 雖然部分鄉(xiāng)村設置了垃圾桶以及垃圾集中收集點等，但由于缺少垃圾循環(huán)利用設施支撐，“村收集、鎮(zhèn)轉運、縣處理”的農村垃圾收處體系一直難以有效運轉，農村垃圾就地掩埋的現象比較普遍。

（三）村干部鄉(xiāng)村治理能力不高

受知識水平、年齡等問題制約，目前“用老辦法、求穩(wěn)”的思想是鄉(xiāng)村干部實施鄉(xiāng)村治理的主導思想，“家族關系、裙帶關系”為鄉(xiāng)村治理組織關系的典型構成，這導致鄉(xiāng)村治理組織不透明、服務不到位，干群關系極為脆弱。 另外，老齡化、低學歷導致對國家的有關政策、措施的理解能力不足，政策執(zhí)行不到位、缺位難免。真正符合“懂農業(yè)、愛農村、愛農民”的村干部比較缺乏，這對鄉(xiāng)村治理的效果有著不好的影響。

（四）干群矛盾有所抬頭

目前，國家的扶貧政策對認定的貧困戶給與很多優(yōu)惠，如最低生活保障、醫(yī)療救助“351”、農村危房改造補貼、教育補貼“雨露計劃”等。 但正是這些政策的實施， 卻給干群之間帶來了理不清的矛盾：“貧困戶”的認定，干部按標準，村民憑感覺。 “貧困戶”與非貧困戶，卡里卡外差別很大，政策優(yōu)惠產生的利益分配不均，促發(fā)“不患貧患不均”的小農思想，引發(fā)了村民心理不平衡，村民經常到村委反映“問題”。 村干部對此總結為：“90 年代前人求我，2000 年后各不沾，扶貧之后鬧得歡！ ”這種政策扶貧所引發(fā)的利益分配不均引發(fā)了一系列干群矛盾，增加了鄉(xiāng)村治理的難度。

五、政策建議

安徽省作為一個農業(yè)大省， 農村分布廣泛，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略任務重， 在資源稟賦不足的情況下，要實現鄉(xiāng)村振興， 需要抓好鄉(xiāng)村治理這一基礎要素，通過提前謀劃、盡早規(guī)劃，構建鄉(xiāng)村治理框架，借鑒成功經驗，推出一系列舉措，做好鄉(xiāng)村治理，為鄉(xiāng)村振興打好基礎。

（一）推進小城鎮(zhèn)建設，積極開展社區(qū)化安置

“農民工”進城勢不可擋，“新生代農民工”基本上適應了城市生活，但受文化素養(yǎng)、生活習慣、職業(yè)技能的影響，他們還很難“市民化”。 基于這一特殊性，需要借鑒農村社區(qū)化成果經驗，大力發(fā)展小城鎮(zhèn)建設，通過提升小城鎮(zhèn)的交通配套、公共服務、教育醫(yī)療設施，吸引農民工進鎮(zhèn)不進城，回鎮(zhèn)不回村，即“戶在村、住在鎮(zhèn)、工在城”［4］。 通過退宅補助、危房改造等優(yōu)惠措施，引導農村人口有序遷出。 通過鄉(xiāng)村人口城鎮(zhèn)社區(qū)化集中安置，推進城鄉(xiāng)融合，實現農村村民管理及污水、垃圾集中處理等集約化發(fā)展。

（二）完善農村社會保障體系，消除“二元”結構阻礙

向往城市生活的農村年輕人有一個典型特征，其人進城“戶”卻不愿進城，根本原因是“二元”的社保體制阻礙了村民戶口進城的意愿?？紤]到農村社保成本低，城市社保又不涵蓋農村戶口，所以進城的農村年輕人就把戶口留在了農村。 因此，應打通“二元”戶籍制度和社保制度，城鄉(xiāng)一體化，愿意進城的務工人員同樣可以享受城市低保、 失業(yè)保險、同水平養(yǎng)老保險等等。 對于不愿意進城的老年人，要搭建新型的農村養(yǎng)老體系，可以通過按比例負擔的方式，由社會和子女共同負擔農村老年人養(yǎng)老支出，鼓勵老年人進城養(yǎng)老。

（三）建立農村承包土地“活權”機制，推進土地集約化經營

當前，家庭聯(lián)產承包制已經不能適應農業(yè)現代化發(fā)展的要求。 受土地補貼政策的影響，在無成本的情況下，農民更愿意保留承包土地的經營權。 這一土地本位思想阻礙了土地的集約化經營。 為此，需要從收益端入手，在完成農村承包土地確權的基礎上，建立農村承包土地經營權抵押、轉讓、繼承、退出等“活權”機制，設立“活權”基金，通過基金提前預支承包土地經營收益的方式，鼓勵農民退出土地經營，流轉給專業(yè)組織或經營大戶經營，實現土地集約化經營［5］。

（四）構建鄉(xiāng)村生態(tài)體系，建設生態(tài)宜居鄉(xiāng)村

保留鄉(xiāng)村形態(tài)需要構建鄉(xiāng)村生態(tài)體系，實現農業(yè)生產生態(tài)化和鄉(xiāng)村生活生態(tài)化。 具體來說，在實現鄉(xiāng)村土地集約化的基礎上， 要加大土地平整、基礎水利交通設施建設投入，通過提升農業(yè)抗自然災害的能力，提高農業(yè)種養(yǎng)殖能手、組織土地流轉的積極性，鼓勵發(fā)展設施農業(yè)、休閑觀光農業(yè)，通過有機農業(yè)發(fā)展，減少農業(yè)生產面源污染，建設鄉(xiāng)村生態(tài)農業(yè)體系。 對于自然條件較好的鄉(xiāng)村，依托鄉(xiāng)村自然、人文風貌，通過道路、照明、污水處理設施，統(tǒng)一規(guī)劃，集中安置，做精做美鄉(xiāng)村，建設生態(tài)宜居的生態(tài)鄉(xiāng)村。 鄉(xiāng)村應劃定居住區(qū)和生產區(qū)，嚴格執(zhí)行宅基地制度，通過宅基地的退補政策鼓勵村民從生產區(qū)搬入居住區(qū)，鼓勵農民集中居住，降低污水、垃圾集中處理成本，提高環(huán)境治理效率。

（五）吸納人才鄉(xiāng)村奮斗，破解鄉(xiāng)村發(fā)展人才難題

村干部隊伍建設是鄉(xiāng)村治理的關鍵。鄉(xiāng)村事務管理雖需要老成持重、經驗豐富的老干部，但更需要年富力強思維活躍的年輕干部和懂生產、 懂經營、懂市場的專業(yè)技術人員。 推動人才加入村干部隊伍是提升鄉(xiāng)村治理能力的重要內容。 一方面，要繼續(xù)強化干部隊伍基層工作經歷，繼續(xù)選派年輕干部到鄉(xiāng)村掛職、任職，對于有鄉(xiāng)村工作經歷的干部，在職務晉升、職稱評聘中優(yōu)先選（聘）用。 對在鄉(xiāng)村工作的干部、 專業(yè)技術人員給予待遇專項補貼，加大補貼力度， 建立倒三角的工資收入水平體系，同等職級下，鄉(xiāng)村收入最高、縣區(qū)次之、市級最低，通過收入引導干部下鄉(xiāng)、回鄉(xiāng)［6］。 另一方面，對回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的優(yōu)秀青年， 給與一到三年的專業(yè)人才補助，通過稅費減免、創(chuàng)業(yè)資金扶持等鼓勵人才鄉(xiāng)村奮斗。