基于成本與收益分析的國(guó)有企業(yè)職業(yè)教育辦學(xué)困境的形成與破解路徑

潘海生， 程 欣

(天津大學(xué) 教育學(xué)院， 天津 300350)

行業(yè)部門和國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)教育一直以來都是我國(guó)現(xiàn)代職業(yè)教育的重要組成部分。《國(guó)家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》指出，職業(yè)教育要由以政府舉辦為主的格局向政府統(tǒng)籌管理、社會(huì)多元辦學(xué)的格局轉(zhuǎn)變，而國(guó)有企業(yè)是其中非常重要的力量?！?019中國(guó)高等職業(yè)教育質(zhì)量年度報(bào)告》發(fā)布的“服務(wù)貢獻(xiàn)50強(qiáng)”中，行業(yè)部門和國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)院校數(shù)量占據(jù)了半壁江山，涌現(xiàn)出許多典型的辦學(xué)經(jīng)驗(yàn)和辦學(xué)模式，成為我國(guó)職業(yè)教育改革創(chuàng)新的風(fēng)向標(biāo)[1]。然而，國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)院校雖在管理體制上屬于公辦院校，但卻難以享受財(cái)政生均經(jīng)費(fèi)，面臨著辦學(xué)經(jīng)費(fèi)無法得到持續(xù)穩(wěn)定保障的辦學(xué)困境[2]。在當(dāng)前不斷剝離企業(yè)社會(huì)責(zé)任、積極推進(jìn)國(guó)有企業(yè)混合所有制改革的背景下，國(guó)有企業(yè)繼續(xù)舉辦職業(yè)教育的積極性在不斷減弱，新一輪國(guó)有企業(yè)剝離職業(yè)院校的風(fēng)險(xiǎn)不斷增大。作為以營(yíng)利為目的的經(jīng)濟(jì)組織，企業(yè)投資技能培訓(xùn)的決定性變量是成本與收益的比較[3]，國(guó)有企業(yè)也不例外。追求自我保值與增值是國(guó)有資本參與職業(yè)教育辦學(xué)的決定性變量[4]。本研究以公共物品與集團(tuán)理論為理論基礎(chǔ)，從歷史演變的視角分析我國(guó)國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)教育的物品屬性及成本收益變化[5]，對(duì)其辦學(xué)困境及成因進(jìn)行分析，以期為國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)教育走出困境提供相應(yīng)的對(duì)策建議。

一、 國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)教育的成本與收益框架分析

布坎南(James M. Buchanan)認(rèn)為，物品或服務(wù)的屬性可以用“不可分性的程度”和“互動(dòng)集團(tuán)的規(guī)?！眱蓚€(gè)維度來描述。“不可分性的程度”是指供給物品的利益在集團(tuán)中每個(gè)成員之間完全不可分的程度；“互動(dòng)集團(tuán)的規(guī)模”是指不可分性的特征適用的范圍或邊界，即物品的公共性所覆蓋群體規(guī)模的大小。布坎南根據(jù)物品和服務(wù)的“不可分性的程度”和“互動(dòng)集團(tuán)的規(guī)?！?，將物品和服務(wù)劃分為五種類型[6]160。在這五種類型中，隨著互動(dòng)集團(tuán)規(guī)模的擴(kuò)大和不可分性程度的增強(qiáng)，物品的屬性也逐漸由純私人物品轉(zhuǎn)變?yōu)榧児参锲?見圖1[6]160)。

圖1 布坎南物品屬性劃分

集團(tuán)的規(guī)模決定了個(gè)體自發(fā)、理性的追求能否產(chǎn)生有利于集體的行為[7]48。在一個(gè)小集團(tuán)中，如果一個(gè)成員可以獲得總收益中很大的一部分，那么，即使他個(gè)人承擔(dān)全部的成本也比沒有這一物品時(shí)能獲得更多的好處。因此，在小集團(tuán)中，集體物品會(huì)被提供。與此相反，在一個(gè)大集團(tuán)中，沒有某個(gè)個(gè)人的貢獻(xiàn)會(huì)對(duì)集團(tuán)整體或?qū)瘓F(tuán)中任何一個(gè)成員的負(fù)擔(dān)或收益產(chǎn)生很大的影響，因此，除非存在著強(qiáng)制或外界因素引導(dǎo)大集團(tuán)中的成員為實(shí)現(xiàn)他們的共同利益而奮斗，否則集體物品是不會(huì)被提供的[7]42。這對(duì)分析國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)教育的成本分擔(dān)格局具有重要的指導(dǎo)意義。

厘清“辦學(xué)成本”和“辦學(xué)收益”的概念是分析不同時(shí)期國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)教育成本與收益變化規(guī)律的前提。國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)教育的成本是指在培養(yǎng)學(xué)生過程中所支出的教育資源的價(jià)值[8]，其收益既包括內(nèi)部收益，也包括外部收益[9]。內(nèi)部收益是指國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)教育滿足國(guó)有企業(yè)對(duì)技術(shù)技能人才需求帶來的利益；外部收益是指國(guó)有企業(yè)培養(yǎng)的技術(shù)技能人才為社會(huì)和其他主體帶來的利益。因此，國(guó)有企業(yè)內(nèi)部收益以其所辦職業(yè)院校培養(yǎng)的技術(shù)技能人才留在國(guó)有企業(yè)工作的規(guī)模與比重為衡量標(biāo)準(zhǔn)；國(guó)有企業(yè)分擔(dān)的成本以其劃撥給職業(yè)院校辦學(xué)的資金及其繳納的教育費(fèi)附加和地方教育附加的多少為衡量標(biāo)準(zhǔn)。社會(huì)享受的收益以國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)院校培養(yǎng)的技術(shù)技能人才在國(guó)有企業(yè)以外工作的規(guī)模與比重為衡量標(biāo)準(zhǔn)；社會(huì)分擔(dān)的成本主要以其他企業(yè)支付給國(guó)有企業(yè)的培訓(xùn)費(fèi)、其他企業(yè)繳納的教育費(fèi)附加和地方教育附加實(shí)際劃撥給國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)院校的多少為衡量標(biāo)準(zhǔn)。學(xué)生享受的收益以其是否在國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)院校上學(xué)為衡量標(biāo)準(zhǔn)；分擔(dān)的成本以其是否繳納學(xué)費(fèi)為衡量標(biāo)準(zhǔn)。由此，本研究形成國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)教育的收益分布和成本分擔(dān)分析框架(見圖2)。

圖2 國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)教育的收益分布與成本分擔(dān)分析框架

二、 國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)教育成本與收益的歷史演變分析

(一) 計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)教育的收益與成本分析(1957—1983年)

1. 計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)教育的物品屬性分析。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)各級(jí)各類教育由行業(yè)部門與教育部門共同舉辦。其中，行業(yè)部門和國(guó)有企業(yè)所辦中等專業(yè)學(xué)校和技工學(xué)校是職業(yè)教育辦學(xué)的主要形式[10]。根據(jù)《廣州經(jīng)濟(jì)年鑒》記載，至1965年，廣州市有中專、半工半讀技工學(xué)校71所，其中各業(yè)務(wù)部門所辦的有32所，教育部門所辦的有39所。1980年，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)教育部、國(guó)家勞動(dòng)總局的《關(guān)于中等教育結(jié)構(gòu)改革的報(bào)告》指出，中等教育結(jié)構(gòu)改革勢(shì)在必行，要使國(guó)家辦學(xué)與業(yè)務(wù)部門、廠礦企業(yè)、人民公社辦學(xué)并舉。1958年中共中央、國(guó)務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于教育事業(yè)管理權(quán)力下放問題的規(guī)定》要求各級(jí)部門完全下放教育管理權(quán)限，國(guó)有企業(yè)直接管理其舉辦的職業(yè)學(xué)校[11]。在服務(wù)職能上，《關(guān)于加強(qiáng)職工教育工作的決定》指出，人才缺乏是當(dāng)前各條戰(zhàn)線普遍存在的一個(gè)突出問題，要大力開展職工教育，可以由一個(gè)企業(yè)單獨(dú)舉辦或幾個(gè)企業(yè)聯(lián)合舉辦職工學(xué)校。這一時(shí)期國(guó)有企業(yè)舉辦職業(yè)教育源于自身發(fā)展需要，旨在為自己培養(yǎng)技術(shù)技能人才。

從不可分性的程度上看，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)教育的利益是完全不可分的。就其互動(dòng)集團(tuán)的規(guī)模而言，這一時(shí)期國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)教育的不可分性或“公共性”因素只覆蓋了國(guó)有企業(yè)自身，局限在規(guī)模較小的群體中。因此，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)教育在物品屬性上屬于第Ⅳ類，即極小規(guī)模群體中完全不可分的物品和服務(wù)。

2. 計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)教育的收益與成本格局。中共中央發(fā)出的《關(guān)于1967年大專院校畢業(yè)生分配問題的通知》指出，1967年的中等專業(yè)學(xué)校、技工學(xué)校、半工半讀學(xué)校畢業(yè)生，按各辦學(xué)部門原來規(guī)定的辦法進(jìn)行分配和安排，待遇也按原規(guī)定執(zhí)行。1983年，教育部等四個(gè)部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于改革城市中等教育結(jié)構(gòu)、發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的意見》指出，允許辦學(xué)單位對(duì)所辦職業(yè)中學(xué)、職業(yè)學(xué)校畢業(yè)生有優(yōu)先錄用權(quán)?？梢姡谑找娣植忌?，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)學(xué)校的學(xué)生畢業(yè)后主要在國(guó)有企業(yè)工作[12]?？梢哉f，國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)教育是一個(gè)封閉系統(tǒng)，國(guó)有企業(yè)享受辦學(xué)的全部收益。

在成本分擔(dān)上，按照當(dāng)時(shí)的投資管理體制，國(guó)有企業(yè)承擔(dān)主要辦學(xué)經(jīng)費(fèi)。根據(jù)《關(guān)于職工教育經(jīng)費(fèi)管理和開支范圍的暫行規(guī)定》，企業(yè)單位和統(tǒng)一核算公司的職工教育所用資金直接列入生產(chǎn)成本，也可以將企業(yè)營(yíng)利的一部分用于職工教育。這一時(shí)期國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)教育設(shè)有專門的成本賬目，其辦學(xué)資金通過列入成本賬目的方式由國(guó)有企業(yè)自己承擔(dān)。因此，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)教育的成本分擔(dān)格局與收益分布格局一一對(duì)應(yīng)(見圖3)，國(guó)有企業(yè)分擔(dān)的辦學(xué)成本與享受的辦學(xué)收益保持均衡。

圖3 計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)教育的收益分布與成本分擔(dān)格局

(二) 經(jīng)濟(jì)體制改革過程中國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)教育的收益與成本分析(1984—1997年)

1. 經(jīng)濟(jì)體制改革過程中國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)教育的物品屬性分析。隨著1984年《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》要求今后各級(jí)政府部門原則上不再直接經(jīng)營(yíng)管理企業(yè)，國(guó)有企業(yè)經(jīng)濟(jì)體制改革正式展開。在服務(wù)職能上，這一時(shí)期國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)教育仍然主要為自己培養(yǎng)技術(shù)技能人才。例如《關(guān)于若干城市分離企業(yè)辦社會(huì)職能分流富余人員的意見》指出，企業(yè)自辦的職業(yè)技術(shù)學(xué)校主要為企業(yè)培養(yǎng)人才。同時(shí)，國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)教育也開始向社會(huì)開放。1985年出臺(tái)的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》要求企事業(yè)單位舉辦的學(xué)校除了為本單位和部門培訓(xùn)人才外，還可以接受委托為其他單位培訓(xùn)人才并招收自費(fèi)學(xué)生?？梢哉f，國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)教育開始由封閉走向開放。

就不可分性的程度而言，在經(jīng)濟(jì)體制改革過程中，國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)教育的利益在集團(tuán)中開始由完全不可分向部分可分轉(zhuǎn)變。此時(shí)，國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)教育的利益除了主要覆蓋國(guó)有企業(yè)自身外，也開始覆蓋社會(huì)和自費(fèi)學(xué)生。在互動(dòng)集團(tuán)的規(guī)模上，這一時(shí)期國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)教育的不可分性或“公共性”因素由只涉及國(guó)有企業(yè)自身開始擴(kuò)大到國(guó)有企業(yè)、社會(huì)和自費(fèi)學(xué)生，即由極小規(guī)模群體向極大規(guī)模群體轉(zhuǎn)變。因此，經(jīng)濟(jì)體制改革時(shí)期，國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)教育在物品屬性上處于從第Ⅳ類物品和服務(wù)向第Ⅲ類物品和服務(wù)轉(zhuǎn)變的過程中。

2. 經(jīng)濟(jì)體制改革過程中國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)教育的收益與成本格局。在收益分布上，由于這一時(shí)期國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)教育雖然主要為自己培養(yǎng)技術(shù)技能人才，但也開始為社會(huì)培養(yǎng)人才。因此，國(guó)有企業(yè)、社會(huì)和學(xué)生均享受辦學(xué)收益。但就收益分布格局上來說，國(guó)有企業(yè)享受的收益相對(duì)較多，社會(huì)和學(xué)生享受的收益相對(duì)較少。

在成本分擔(dān)上，國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)教育的成本開始由不同的主體承擔(dān)。其中，國(guó)有企業(yè)依舊是成本的主要承擔(dān)者。國(guó)有企業(yè)分擔(dān)的辦學(xué)成本除了舉辦職業(yè)教育的資金以外，按照《關(guān)于征收教育費(fèi)附加的暫行規(guī)定》要求，凡辦有職工子弟學(xué)校的單位，應(yīng)當(dāng)先按本規(guī)定繳納教育費(fèi)附加；教育部門可根據(jù)它們辦學(xué)的情況酌情返還給辦學(xué)單位，作為對(duì)辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的補(bǔ)貼。國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)院校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)通過列入成本賬目形式由企業(yè)自己承擔(dān)，教育費(fèi)附加部分雖然政策規(guī)定了教育部門應(yīng)按情形予以返還，但實(shí)際執(zhí)行情況并不客觀[13]。因此，就國(guó)有企業(yè)來說，其承擔(dān)的辦學(xué)成本反而有所增加。就社會(huì)而言，根據(jù)1985年出臺(tái)的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》，委托單位要按議定的合同向?qū)W校交納一定數(shù)量的培養(yǎng)費(fèi)，畢業(yè)生應(yīng)按合同規(guī)定到委托單位工作。就學(xué)生而言，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》指出，學(xué)?？梢栽趪?guó)家計(jì)劃外招收少數(shù)自費(fèi)生，學(xué)生應(yīng)交納一定數(shù)量的培養(yǎng)費(fèi)，畢業(yè)后可以由學(xué)校推薦就業(yè)，也可以自謀職業(yè)。政府對(duì)社會(huì)和自費(fèi)學(xué)生分擔(dān)成本的制度安排有效彌補(bǔ)了這一時(shí)期國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)教育產(chǎn)生的正外部性。因此，這一時(shí)期國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)教育的成本分擔(dān)格局初具雛形。相對(duì)來說，國(guó)有企業(yè)分擔(dān)的辦學(xué)成本與享受的辦學(xué)收益相比雖有所增加，但總體依然保持大體均衡(見圖4)。

圖4 經(jīng)濟(jì)體制改革過程中國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)教育的收益分布與成本分擔(dān)格局

(三) 教育體制改革以來國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)教育的收益與成本分析(1998年至今)

1. 教育體制改革以來國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)教育的物品屬性分析。自1998年起，國(guó)家先后出臺(tái)一系列政策文件啟動(dòng)國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)學(xué)校管理體制改革工作。如1998年《關(guān)于調(diào)整撤并部門所屬學(xué)校管理體制的決定》要求原機(jī)械工業(yè)部等九部門所屬學(xué)校要通過共建、合并、合作、調(diào)整等方式進(jìn)行管理體制的調(diào)整；1999年《中共中央關(guān)于國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》指出，要使企業(yè)成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的法人實(shí)體和市場(chǎng)主體……分離企業(yè)辦社會(huì)的職能……位于城市的企業(yè)，要逐步把所辦的學(xué)校……移交地方政府統(tǒng)籌管理；2000年《關(guān)于調(diào)整國(guó)務(wù)院(單位)所屬學(xué)校管理體制和布局結(jié)構(gòu)實(shí)施意見的通知》規(guī)定由部門下屬企事業(yè)單位繼續(xù)舉辦的學(xué)校，人、財(cái)、物等管理體制不變，教育業(yè)務(wù)按照屬地化原則由地方教育部門管理。行業(yè)部門和教育部門共同舉辦教育的格局發(fā)生了變化，這對(duì)國(guó)有企業(yè)舉辦職業(yè)教育的格局產(chǎn)生了非常大的影響。國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)院校多被剝離出去，僅有一小部分被保留下來。例如鐵道行業(yè)原有49所普通中專學(xué)校，96所技工學(xué)校，45所職業(yè)高中，100所鐵路職工學(xué)校，58所成人中專學(xué)校，自1999年開始，鐵路職業(yè)學(xué)校陸續(xù)劃轉(zhuǎn)地方政府管理[14]。與此同時(shí)，被保留下來的國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)院校的服務(wù)職能也發(fā)生了變化。例如《關(guān)于大力推進(jìn)職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》要求企業(yè)舉辦的職業(yè)學(xué)校和職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)應(yīng)積極面向社會(huì)開展職業(yè)教育和培訓(xùn)，而《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)有企業(yè)分離辦社會(huì)職能工作的意見》則更加明確指出企業(yè)自辦的后勤服務(wù)等機(jī)構(gòu)要盡快由福利型轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)型，由無償服務(wù)轉(zhuǎn)為有償服務(wù)，由單純?yōu)槠髽I(yè)服務(wù)轉(zhuǎn)為面向社會(huì)服務(wù)。這一時(shí)期國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)教育完全走向開放，主要為社會(huì)培養(yǎng)技術(shù)技能人才。

從不可分性的程度上看，教育體制改革以來，國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)教育的利益在集團(tuán)中每個(gè)成員之間仍然具有部分可分性。并且相對(duì)于經(jīng)濟(jì)體制改革時(shí)期，這一時(shí)期部分可分性的程度有所增強(qiáng)。此時(shí)，國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)教育的利益雖仍然覆蓋國(guó)有企業(yè)、社會(huì)和學(xué)生，但社會(huì)和學(xué)生享受的份額在不斷增加。就互動(dòng)集團(tuán)的規(guī)模而言，這一時(shí)期國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)教育的不可分性或“公共性”因素涉及國(guó)有企業(yè)、社會(huì)和學(xué)生，且三個(gè)主體之間的互動(dòng)規(guī)模已經(jīng)完全擴(kuò)大為大規(guī)模。因此，這一時(shí)期國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)教育在物品屬性上已經(jīng)完全屬于第Ⅲ類，即極大規(guī)模群體中部分可分的物品和服務(wù)。此時(shí)，國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)教育的受眾范圍不斷擴(kuò)大，已經(jīng)由小范圍的公共物品轉(zhuǎn)變?yōu)榇蠓秶墓参锲贰?/p>

2. 教育體制改革以來國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)教育的成本與收益格局。在收益分布上，國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)教育不再僅僅為自己培養(yǎng)技術(shù)技能人才，而是主要為社會(huì)培養(yǎng)技術(shù)技能人才。本研究在相關(guān)省份選取一所國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)院校作為樣本，通過院校官網(wǎng)的專業(yè)設(shè)置、招生簡(jiǎn)章等途徑搜集關(guān)于院校專業(yè)布局的相關(guān)數(shù)據(jù)。調(diào)查的樣本院校顯示，當(dāng)前國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)院校的專業(yè)中僅有部分專業(yè)與企業(yè)主營(yíng)產(chǎn)品和服務(wù)直接相關(guān)(如圖5所示)。這表明，國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)教育已經(jīng)完全成為一種開放性的教育。此時(shí)，國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)教育的收益只能部分歸國(guó)有企業(yè)所有。

圖5 相關(guān)省份國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)院校與企業(yè)主營(yíng)產(chǎn)品和服務(wù)相關(guān)專業(yè)占比

在成本分擔(dān)上，就國(guó)有企業(yè)而言，伴隨著20世紀(jì)末的辦學(xué)體制改革，國(guó)有企業(yè)舉辦教育的職能被剝離，國(guó)有企業(yè)辦學(xué)成本賬目被撤銷，其舉辦職業(yè)教育的成本再也無法通過列入生產(chǎn)成本賬目的方式進(jìn)行稅前折扣，而必須從現(xiàn)有的盈余中支出。同時(shí)，國(guó)有企業(yè)繳納的教育費(fèi)附加和地方教育附加返還依舊沒有得到完全落實(shí)。就社會(huì)而言，其他企業(yè)向政府繳納了教育費(fèi)附加和地方教育附加。但由于相關(guān)制度安排的缺失，政府未將這部分經(jīng)費(fèi)劃撥給國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)院校，社會(huì)應(yīng)該承擔(dān)的辦學(xué)成本并未落到實(shí)處。就學(xué)生而言，根據(jù)《高等學(xué)校收費(fèi)管理暫行辦法》，由國(guó)家及企業(yè)、事業(yè)組織舉辦的全日制普通高等學(xué)校向?qū)W生收取學(xué)費(fèi)，學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)年生均教育培養(yǎng)成本的一定比例確定，最高不得超過25%。此時(shí)學(xué)生通過繳納學(xué)費(fèi)來分擔(dān)辦學(xué)成本。

由此，伴隨著國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)教育走向開放，其收益分布和成本分擔(dān)格局呈現(xiàn)錯(cuò)位狀態(tài)(見圖6)。一方面，國(guó)有企業(yè)分擔(dān)的辦學(xué)成本由于成本賬目被撤銷而有所增加，辦學(xué)成本明顯大于其享受的辦學(xué)收益；另一方面，相應(yīng)的成本分擔(dān)補(bǔ)償機(jī)制沒有建立，國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)教育的成本沒有得到有效補(bǔ)償。而這一錯(cuò)位狀態(tài)主要是由政府沒有對(duì)國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)教育不斷增強(qiáng)的正外部性進(jìn)行補(bǔ)償導(dǎo)致的。

圖6 教育體制改革以來國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)教育的收益分布與成本分擔(dān)格局

三、 國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)教育的辦學(xué)困境分析

隨著國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)教育收益的不可分性程度的降低和互動(dòng)集團(tuán)規(guī)模的擴(kuò)大，國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)教育的物品屬性由第Ⅳ類轉(zhuǎn)變?yōu)榈冖箢?。然而，互?dòng)集團(tuán)規(guī)模的擴(kuò)大卻使國(guó)有企業(yè)分擔(dān)的辦學(xué)成本逐漸大于其享受的辦學(xué)收益，國(guó)有企業(yè)舉辦職業(yè)教育的積極性和穩(wěn)定性不斷減弱。從成本分擔(dān)格局上看，這源于教育體制改革以來應(yīng)當(dāng)為教育履行其職責(zé)提供相應(yīng)條件保障的社會(huì)主體處于實(shí)然缺位的狀態(tài)[15]。而這又是由政府對(duì)社會(huì)這一成本分擔(dān)主體的制度安排未能有效補(bǔ)償國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)教育產(chǎn)生的正外部性導(dǎo)致的。

(一) 法律地位的“模糊”與“沖突”

伴隨著中華人民共和國(guó)社會(huì)主義制度的確立，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)形成了以行業(yè)部門和國(guó)有企業(yè)共同舉辦職業(yè)教育的格局。改革開放初期，為了進(jìn)一步加強(qiáng)中等職業(yè)教育，教育部門舉辦的職業(yè)高中逐漸成為職業(yè)教育的重要力量，從而形成了以行業(yè)部門、國(guó)有企業(yè)和教育部門共同舉辦職業(yè)教育的格局。在管理體制上，因都屬于國(guó)有資本辦學(xué)，其所舉辦的職業(yè)院校歸入公辦院校管理序列。1993年，《民辦高等學(xué)校設(shè)置暫行規(guī)定》指出，除國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)有企事業(yè)組織以外的各種社會(huì)組織以及公民個(gè)人，其他自籌資金辦學(xué)的屬于民辦教育。這在法律地位上明確了國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)院校的公辦屬性。

隨著20世紀(jì)末的教育體制改革，部分國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)院校劃歸教育部門主管。1997年頒布的《社會(huì)力量辦學(xué)條例》規(guī)定，企業(yè)事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體及其他社會(huì)組織和公民個(gè)人利用非國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)，面向社會(huì)舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)的活動(dòng)，屬于社會(huì)力量辦學(xué)。自此，是否利用國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)辦學(xué)成為確定辦學(xué)屬性的重要依據(jù)。雖然《社會(huì)力量辦學(xué)條例》又指出國(guó)有企業(yè)事業(yè)組織利用國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)舉辦的教育機(jī)構(gòu)仍按公辦學(xué)校實(shí)施管理，但國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)院校的法律地位開始模糊。其后出臺(tái)的相關(guān)教育法律法規(guī)并沒有及時(shí)對(duì)國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)院校的法律地位給予明確規(guī)定。2016年新修訂的《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》出臺(tái)，規(guī)定“國(guó)家組織以外的社會(huì)組織或者個(gè)人，利用非國(guó)家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)，面向社會(huì)舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)的活動(dòng)”屬于民辦教育。這意味著由國(guó)有企業(yè)的國(guó)有資本舉辦的職業(yè)院校由于屬于利用非國(guó)家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)進(jìn)行辦學(xué)，其國(guó)有公辦屬性在法律上不再得到支持。國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)院校雖在管理上屬于公辦院校，但缺乏法律依據(jù)的“既非公辦也非民辦”的辦學(xué)困境，使其一直難以享受政府的生均撥款制度，同時(shí)也無法享受民辦教育高收費(fèi)的權(quán)利，其辦學(xué)成本無法得到有效補(bǔ)償。

(二) 政府財(cái)政支持的“若有”與“若無”

近年來，隨著國(guó)家越發(fā)重視并鼓勵(lì)國(guó)有企業(yè)舉辦職業(yè)教育，有關(guān)分擔(dān)國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)教育辦學(xué)成本的政策文件不斷增加。這些政策文件旨在通過建立生均撥款制度以及政府購買服務(wù)等方式來分擔(dān)國(guó)有企業(yè)舉辦職業(yè)教育的辦學(xué)成本(見表1)。如以天津、浙江、山東為代表的省份將省屬國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)院校納入生均經(jīng)費(fèi)支持范疇，政府的財(cái)政支持處于“若有”狀態(tài)。然而，《2019中國(guó)高等職業(yè)教育質(zhì)量年度報(bào)告》顯示，絕大部分央企和部分省屬國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)院校遲遲難以獲得生均經(jīng)費(fèi)的支持(見表2)。另據(jù)2019年6月本研究通過電話問卷獲得的40所樣本院校的統(tǒng)計(jì)表明，有21所院校已解決生均經(jīng)費(fèi)，占總體的21.6%；有19所院校未解決生均經(jīng)費(fèi)，占總體的19.6%(據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)院校還有97所)，政府的財(cái)政支持處于“若無”狀態(tài)。

政府財(cái)政支持的“若有”“若無”使國(guó)有企業(yè)劃撥給職業(yè)院校的經(jīng)費(fèi)和學(xué)生繳納的學(xué)費(fèi)成為國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)院校的主要經(jīng)費(fèi)來源[16]，院校發(fā)展深受國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益的影響，院校主要依靠學(xué)生學(xué)費(fèi)維持生計(jì)。例如攀鋼集團(tuán)有限公司的發(fā)展問題直接影響了四川機(jī)電職業(yè)技術(shù)學(xué)院的辦學(xué)?！端拇C(jī)電職業(yè)技術(shù)學(xué)院2019質(zhì)量年度報(bào)告》顯示，學(xué)院2017年的學(xué)費(fèi)收入占辦學(xué)經(jīng)費(fèi)總收入的43%，為攀鋼等企業(yè)培訓(xùn)員工、提供技術(shù)服務(wù)等其他收入占辦學(xué)經(jīng)費(fèi)總收入的45.5%，而中央、地方財(cái)政專項(xiàng)投入僅占辦學(xué)經(jīng)費(fèi)總收入的11.5%。在沒有強(qiáng)制或獨(dú)立的外界激勵(lì)條件下，不管集體物品能帶來多大收益，獲得集體物品的成本越高，就越不可能獲得集體物品[7]45。而當(dāng)前政府部門除了采取“若有”“若無”的財(cái)政支持以外，并未采取“有選擇性的激勵(lì)”政策激勵(lì)國(guó)有企業(yè)和社會(huì)主體供給職業(yè)教育這一集體物品。因此，改變國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)教育辦學(xué)困境的關(guān)鍵還在于將政府的財(cái)政支持由“若有”“若無”轉(zhuǎn)變?yōu)椤扒袑?shí)有效”，再輔之以“有選擇性的激勵(lì)”或獨(dú)立的外界激勵(lì)政策。

表1 國(guó)有企業(yè)舉辦職業(yè)教育成本分擔(dān)相關(guān)政策文件梳理

表2 2017—2018年相關(guān)省份國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)院校的生均撥款情況 單位：元

(三) 國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)院校外部資源獲取能力的被“忽視”與被“約束”

當(dāng)傳統(tǒng)大學(xué)在財(cái)政的道路上走到了一個(gè)分岔口，消極地忍受政府財(cái)政上的增加和減少是一種墨守成規(guī)的行為方式[17]172。希拉·斯勞特(Sheila Slaughter)和拉里·萊斯利(Larry Leslie)將“院校及其教師為獲取外部資金而進(jìn)行的市場(chǎng)或類似市場(chǎng)的活動(dòng)”稱為學(xué)術(shù)資本主義[18]198。這雖然定義的是公立研究型大學(xué)所面臨的新生環(huán)境現(xiàn)實(shí)，但是學(xué)術(shù)資本主義也許遠(yuǎn)遠(yuǎn)不僅限于研究型大學(xué)，一大批單位的教學(xué)科研人員都在卷入學(xué)術(shù)資本主義[18]14。長(zhǎng)期以來，國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)院校對(duì)國(guó)有企業(yè)的從屬性質(zhì)，導(dǎo)致其對(duì)外部資源獲取能力被“忽視”?！?019中國(guó)高等職業(yè)教育質(zhì)量年度報(bào)告》顯示，2018年各省份國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)院校獲取的橫向技術(shù)服務(wù)到款額、縱向科研經(jīng)費(fèi)到款額以及技術(shù)交易到款額等外部資源都較少(見表3)。

表3 2018年相關(guān)省份國(guó)有企業(yè)所辦高職院校的外部資源獲取情況 單位：萬元

同時(shí)，國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)院校的外部資源獲取能力也被其國(guó)有企業(yè)所屬的性質(zhì)“約束”。一是在制度環(huán)境上，國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)院校獲取外部資源所需的制度環(huán)境尚未健全，國(guó)資委等部門還未出臺(tái)專門的政策法規(guī)賦予并保障國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)院校依法獲取外部資源的權(quán)力，這阻礙了國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)院校外部資源獲取能力的有效發(fā)揮。二是在行政隸屬上，國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)院校隸屬于國(guó)有企業(yè)，在與其他企業(yè)通過技術(shù)創(chuàng)新、職業(yè)培訓(xùn)等來獲取外部資源的過程中將受到國(guó)有企業(yè)的約束。這在一定程度上限制了國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)院校在外部資源獲取上的自主權(quán)。三是在資產(chǎn)屬性上，國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)院校屬于國(guó)有資產(chǎn)，這決定了在與其他企業(yè)合作依法獲取外部資源的過程中，其將受到國(guó)有資產(chǎn)相關(guān)管理制度的約束。由此，國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)院校在準(zhǔn)備通過獲取外部資源來彌補(bǔ)辦學(xué)成本時(shí)，便陷入了舉棋不定的困境，而其結(jié)果往往是選擇止步不前。

四、 國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)教育辦學(xué)困境的破解路徑

除非存在強(qiáng)制或其他某些特殊手段以使個(gè)人按照他們的共同利益行事，否則有理性的、尋求自我利益的個(gè)人是不會(huì)采取行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)他們共同的或集團(tuán)的利益[7]3。因此，要改變國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)教育的當(dāng)前困境，我們首先需要明確國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)院校的法律地位，進(jìn)而通過制定“切實(shí)有效”的財(cái)政支持政策和“有選擇性的激勵(lì)”政策來建立國(guó)有企業(yè)、社會(huì)和學(xué)生共同分擔(dān)的成本分擔(dān)機(jī)制，并不斷強(qiáng)化國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)院校的外部資源獲取能力。

(一) 明確國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)院校的法律地位

根據(jù)新修訂的《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定，利用非國(guó)家性財(cái)政經(jīng)費(fèi)辦學(xué)的國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)院校應(yīng)屬于民辦院校。但基于歷史傳統(tǒng)，國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)院校始終被按照公辦院校管理，且隨著辦學(xué)開放性的不斷增強(qiáng)，其辦學(xué)產(chǎn)生了良好的社會(huì)效益和引領(lǐng)示范作用。因此，當(dāng)前國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)院校仍應(yīng)屬于公辦院校的范疇，政府可以在法律上明確其公辦院校的法律地位。

首先，我國(guó)應(yīng)對(duì)現(xiàn)有與國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)院校辦學(xué)屬性相關(guān)的法律進(jìn)行法理分析，厘清法律“模糊”并化解法律“沖突”，在此基礎(chǔ)上調(diào)整和出臺(tái)相關(guān)的專項(xiàng)法律法規(guī)和單行配套法，以此來保障國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)院校的法律地位和法律權(quán)利。其次，我國(guó)應(yīng)允許國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)院校按照一般事業(yè)單位獨(dú)立核算，而不按照經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)進(jìn)行企業(yè)內(nèi)部考核。一方面，按照一般事業(yè)單位獨(dú)立核算可以明晰國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)教育的收益分布和成本分擔(dān)情況，從而建立合理的辦學(xué)成本分擔(dān)機(jī)制，增強(qiáng)國(guó)有企業(yè)繼續(xù)舉辦職業(yè)教育的積極性和穩(wěn)定性。另一方面，按照一般事業(yè)單位獨(dú)立核算還可以賦予國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)院校一定的辦學(xué)自主權(quán)，使其可以在校企合作、專業(yè)(群)建設(shè)等方面積極汲取社會(huì)力量。最后，政府可以打通公共財(cái)政向國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)院校撥款的渠道，使得公共財(cái)政能夠切實(shí)覆蓋國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)院校。

(二) 建立完善的成本分擔(dān)機(jī)制

建立完善的成本分擔(dān)機(jī)制需要核算國(guó)有企業(yè)、社會(huì)這兩個(gè)主體實(shí)際享受的辦學(xué)收益和實(shí)際承擔(dān)的辦學(xué)成本，在此基礎(chǔ)上制定補(bǔ)償國(guó)有企業(yè)舉辦職業(yè)教育所產(chǎn)生的正外部性的制度安排，并制定“有選擇性的激勵(lì)”政策。

首先，政府應(yīng)使當(dāng)前“若有”“若無”的財(cái)政支持政策變得“切實(shí)有效”。具體而言，一是政府可以對(duì)國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)教育的成本和收益進(jìn)行測(cè)算，給予其享受生均財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的權(quán)利，并合理確定享受的比例。二是政府可以依據(jù)國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)院校所培養(yǎng)的學(xué)生的數(shù)量和質(zhì)量，以購買服務(wù)的方式向其提供生均經(jīng)費(fèi)。三是政府可以依據(jù)國(guó)有企業(yè)承擔(dān)的額外辦學(xué)成本的多少，即國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)院校為社會(huì)培養(yǎng)技術(shù)技能人才的成本，將國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)教育的相應(yīng)辦學(xué)支出從其繳納的教育費(fèi)附加和地方教育附加中扣除，或在企業(yè)所得稅稅前扣除。其次，政府可以采取“有選擇性的激勵(lì)”政策。具體而言，政府可以制定一些巧妙、強(qiáng)制性的制度安排，如政府僅為國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)院校在校企合作、專業(yè)(群)建設(shè)以及院校治理等方面所需的專家智庫技術(shù)提供經(jīng)費(fèi)支持，或僅為參與國(guó)有企業(yè)職業(yè)教育辦學(xué)的社會(huì)主體提供獎(jiǎng)金或榮譽(yù)等非集體性收益，以補(bǔ)償國(guó)有企業(yè)舉辦職業(yè)教育所產(chǎn)生的正外部性。

(三) 增強(qiáng)國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)院校的外部資源獲取能力

擔(dān)心自己會(huì)處于邊緣地位，甚至擔(dān)心自己生存能力的大學(xué)，對(duì)不斷擴(kuò)大和變化的需求的反應(yīng)需要變得更加迅速，更加靈活[17]4。不斷增強(qiáng)國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)院校外部資源獲取能力，成為國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)院校應(yīng)對(duì)困境的內(nèi)生力量。

增強(qiáng)國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)院校的外部資源獲取能力需要院校外部的有效安排。首先，國(guó)資委等部門應(yīng)出臺(tái)相關(guān)政策，賦予并保障國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)院校和教師通過自身的專門知識(shí)進(jìn)行社會(huì)服務(wù)、技術(shù)創(chuàng)新以及職業(yè)培訓(xùn)等來獲取外部資源的權(quán)力，并完善相關(guān)配套制度。其次，國(guó)有企業(yè)應(yīng)簡(jiǎn)政放權(quán)，不斷擴(kuò)大職業(yè)院校在專業(yè)設(shè)置、校企合作、師資隊(duì)伍建設(shè)等方面的權(quán)限。最后，國(guó)資委等部門及國(guó)有企業(yè)應(yīng)結(jié)合國(guó)有企業(yè)所辦職業(yè)院校的現(xiàn)實(shí)情況建立有針對(duì)性的資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)制，轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式，確保監(jiān)管的是國(guó)有資產(chǎn)而不是院校的運(yùn)營(yíng)，為院校獲取外部資源創(chuàng)造寬松的制度環(huán)境。