非典型殖民地與混合型公投：直布羅陀案例

摘? 要：英國與西班牙之間就直布羅陀主權(quán)歸屬問題長期存在爭議。直布羅陀分別于1967年和2002年就主權(quán)歸屬進行了兩次公民投票。直布羅陀屬于聯(lián)合國認證的非自治領(lǐng)土，但其人口結(jié)構(gòu)的獨特性導致它的殖民地特征不明顯，成為非典型殖民地。直布羅陀舉行的兩次公投帶有民主性公投的色彩，但本質(zhì)上仍為自決性公投。該案例中出現(xiàn)的共管方案、英國以民主化替代去殖民化的舉措、聯(lián)合國就公投問題發(fā)布文件的舉措，都無法從根本上改變直布羅陀的非典型殖民地屬性和兩次公投的自決性。直布羅陀公投對于“臺獨”的可援引空間在于前述易發(fā)生混淆的特殊性。臺灣主權(quán)歸屬十分明確，“臺獨”公投不可能成為自決性公投，不能與直布羅陀公投混為一談。

關(guān)鍵詞：直布羅陀公投;非典型殖民地;自決性公投;“臺獨”公投

中圖分類號：D630.9 ??文獻標識碼：A??? 文章編號：2096-3378（2020）04-0064-09

直布羅陀位于地中海西側(cè)直布羅陀海峽北岸，是一塊面積僅有6.7平方公里的半島地區(qū)。公元8世紀摩爾人入侵伊比利亞半島后，以其首領(lǐng)塔里克（Jabal Tariq）之名命名此地。該名阿拉伯語意為“塔里克之山”，后演變?yōu)槲靼嘌勒Z“Gibraltar”。公元15世紀，西班牙人控制了直布羅陀。1700年末，無子嗣的西班牙哈布斯堡王國國王卡洛斯二世去世，王位繼承事宜引發(fā)重大爭議。1701年，路易十四宣布費利佩五世為西班牙國王，但奧地利哈布斯堡王族要求由卡洛斯大公繼承王位。以此事為導火索，波及歐洲多國的西班牙王位繼承戰(zhàn)爭爆發(fā)。英國為平衡波旁王朝的力量而加入奧地利陣營。戰(zhàn)爭中，英國于1704年占領(lǐng)了直布羅陀。1713年7月13日，法國、西班牙與英國、荷蘭等國簽訂了《烏德勒支合約》，確認費利佩五世的西班牙王位以及直布羅陀由英國管轄的事實。該合約約定西班牙將直布羅陀“永久性地”割讓給英國。幾百年來，除了留在直布羅陀的少量西班牙人外，先后有英國人、熱那亞人、馬耳他人、摩洛哥人、葡萄牙人等來自周邊地區(qū)的人們移居至此。這些人經(jīng)過多年的融合形成了兼具地中海氣息的英國式生活方式。當代直布羅陀人多數(shù)可以掌握英語和西班牙語兩種語言。對直布羅陀被迫割讓給英國，西班牙并不甘心，希望收回直布羅陀。為此，英國和西班牙在直布羅陀問題上始終存在重大爭議。在第二次世界大戰(zhàn)后非殖民化浪潮與英國、西班牙兩國利益需求的共同推動下，直布羅陀先后經(jīng)歷了兩次試圖決定其主權(quán)歸屬的公民投票。該案例自身特殊性賦予了直布羅陀公投獨特的研究價值。

一、案例簡介：背景、過程及結(jié)果

（一）1967年第一次公投

第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以及聯(lián)合國的成立，大大加速了全球范圍內(nèi)的非殖民化浪潮。西班牙曾將直布羅陀案提交海牙國際法院，后者在裁定中認定直布羅陀的性質(zhì)是殖民地。聯(lián)合國也于1946年將直布羅陀列入“非自治領(lǐng)土”名單。1963年9月，西班牙首次向聯(lián)合國24國委員會（即聯(lián)合國殖民問題特別委員會）提出直布羅陀問題。1964年10月，西班牙以切斷與直布羅陀的通訊為威脅試圖把英國拉到談判桌前，希望英國執(zhí)行聯(lián)合國大會第1514號決議宣布的《給予殖民地國家和人民獨立宣言》。然而英國方面認為直布羅陀的主權(quán)并不存在爭議，他們不會受制于聯(lián)合國關(guān)于主權(quán)問題的建議，也無意就直布羅陀的主權(quán)歸屬與西班牙政府展開談判。

1966年12月中下旬，聯(lián)合國托管理事會和聯(lián)合國大會先后通過關(guān)于直布羅陀問題的第2231號決議，主要內(nèi)容包括：（1）對于解決非殖民化問題上的拖延表示遺憾;（2）要求英國和西班牙在考慮到這片土地上人民利益的情況下繼續(xù)談判;（3）要求英國與西班牙政府開展無障礙的磋商，加快直布羅陀的非殖民化進程;（4）要求無論如何都要在聯(lián)合國大會第22次會議召開之前盡快向24國委員會出具一份報告^[1]。該決議與西班牙的意愿較為一致，但直布羅陀當局對此并不認可。直布羅陀首席大臣約書亞·哈桑（Joshua Hassan）對聯(lián)合國托管理事會表示：直布羅陀安于相當大程度的自治狀態(tài)，無意成為西班牙的一部分或者以任何形式處于西班牙主權(quán)之下^[2]。

西班牙于1967年4月12日公布一項禁令，表示在與直布羅陀相鄰的區(qū)域領(lǐng)空禁止所有外國航空器通過。英國方面本已準備執(zhí)行聯(lián)合國決議，計劃于1967年4月18日啟動談判，然而西班牙實施的航空管制使英國態(tài)度發(fā)生轉(zhuǎn)變。1967年6月，英國海外發(fā)展國務大臣朱迪斯·哈特夫人在下議院稱，直布羅陀將要舉行一場選擇主權(quán)歸屬的公投，時間很可能在當年9月份，讓直布羅陀居民從以下兩個選項中做出選擇：（1）按照西班牙政府于1966年5月18日向英國政府提出的條款，轉(zhuǎn)移到西班牙主權(quán)之下;（2）自愿保持與英國的聯(lián)系，保留本地民主機構(gòu)，且英國繼續(xù)履行當前的責任。

對于該次公投，西班牙政府從根本上不予認可。在西班牙方面發(fā)布的外交照會上，他們稱之前的聯(lián)合國決議已經(jīng)表明此事應由英西兩國直接談判來解決，英國這一單方面決定違背了聯(lián)合國推薦的思路。聯(lián)合國24國委員會于1967年9月1日通過一項決議，表示支持西班牙的立場，否定公投方案并要求雙方直接展開談判。英國和直布羅陀方面對該決議提出譴責，稱其完全偏袒西班牙，并計劃于該年10月10日展開公投。

公投如期展開，第二個選項獲得壓倒性的優(yōu)勢：在12 762名注冊投票者中，12 138人對于維持與英國關(guān)系的現(xiàn)狀表示支持，僅44人支持轉(zhuǎn)移到西班牙主權(quán)之下。對該項結(jié)果，聯(lián)合國托管理事會于1967年12月16日發(fā)表決議，稱該項公投違背了聯(lián)合國分別于1966年12月和1967年9月通過的兩項決議，要求雙方繼續(xù)展開談判。西班牙方面試圖用聯(lián)合國決議來否認公投結(jié)果乃至公投本身的效力，而英國和直布羅陀則對這份決議表現(xiàn)出強烈的不認可。英國常駐聯(lián)合國代表卡拉頓勛爵（Lord Caradon）表示該決議與聯(lián)合國不相匹配。約書亞·哈桑稱：“這是歪曲事實，蓄意欺騙的一天?！?sup>[2]18

公投結(jié)束后，雙方依然僵持，爭議愈演愈烈。英國聯(lián)邦事務大臣喬治·湯普森（George Thompson）于1968年3月訪問直布羅陀，討論直布羅陀新憲法的事宜，擬在新憲法序言中聲明對英國女王陛下統(tǒng)治的認可以及未經(jīng)民主表達不得變更主權(quán)的原則。1969年5月30日，直布羅陀新憲法正式頒布并生效，在上述內(nèi)容基礎(chǔ)上進一步細化了其政府架構(gòu)，明確了英國在外交和軍事上的權(quán)力。在經(jīng)濟方面，英國向直布羅陀撥款400萬英鎊，并從摩洛哥、馬耳他等國向直布羅陀輸入勞動力。而西班牙方面則繼續(xù)不斷在聯(lián)合國大會提出直布羅陀問題，同時進一步加強對直布羅陀的邊境封鎖，切斷了與直布羅陀的電信連接。此后的10余年，直布羅陀都處于西班牙的高度封鎖狀態(tài)之下。

（二）2002年第二次公投及后續(xù)發(fā)展

第一次公投之后，西班牙政局經(jīng)歷了重大變化。1975年，佛朗哥去世后，該國開啟民主化進程，許多政策開始調(diào)整。1980年，英西兩國簽署《里斯本協(xié)定》，同意開啟談判。1982年，西班牙解除直布羅陀邊境的部分封鎖。1984年11月27日，西班牙與英國共同發(fā)表《布魯塞爾宣言》，決定西班牙于1985年2月15日正式解除對直布羅陀的禁令。多年來這一宣言遭到直布羅陀方面的持續(xù)反對，而直布羅陀主權(quán)歸屬問題也并未取得實質(zhì)性突破。此后，英國的態(tài)度發(fā)生微妙變化。出于緩和與西班牙關(guān)系的考量，英國漸漸表現(xiàn)出談判意愿。兩國準備通過歐盟的配合再次啟動這一議程，并一致認可共享主權(quán)的方案，但此舉遭到直布羅陀從官方到民間的大規(guī)?？棺h。

1997年5月，托尼·布萊爾（Tony Blair）領(lǐng)導的工黨取得英國執(zhí)政權(quán)，西班牙看到了解決直布羅陀問題的轉(zhuǎn)機。西班牙外交部長阿貝爾·馬圖特斯（Abel Martutes）提出與英國共享直布羅陀主權(quán)的方案。當時，直布羅陀爆發(fā)大規(guī)模游行，民眾要求西班牙承認他們在歐盟層面的權(quán)利，并希望得到英國新一屆政府的支持。而此時英國新任外交部長羅賓·庫克（Robin Cook）正忙于處理香港交還中國這一更為要緊的事務。所以，英國方面并沒有很快做出回應。該年10月的北約峰會后，馬圖特斯與庫克展開了關(guān)于直布羅陀問題的會談。在馬圖特斯提出的方案中，直布羅陀將獲得更大的自治權(quán)，當?shù)鼐用窨梢赃x擇擁有英國國籍、西班牙國籍或者這兩個國家的雙重國籍。庫克回應稱，問題的關(guān)鍵仍在于直布羅陀人民的意愿。

2002年6月7日，直布羅陀政府向議院提出舉行公投的動議，一周后該動議正式通過。選票的內(nèi)容為“你是否贊同英國與西班牙分享直布羅陀的主權(quán)”，要求投票人對此選擇“是”或“否”。直布羅陀領(lǐng)導人彼得·卡魯阿納（Peter Caruana）表示，公投的目的就在于否決英西兩國共享主權(quán)的方案，傳達對直布羅陀人民意愿的尊重和對自身權(quán)利的維護，直布羅陀的主權(quán)、政治權(quán)利和未來未經(jīng)直布羅陀人民同意不得侵犯^[2]315。此次公投獲得了87.9%的投票率，其中98.87%是反對票。直布羅陀首席大臣發(fā)表聲明稱，這次公投向世界傳遞出三條信息：其一，這是我們的家鄉(xiāng);其二，我們是享有政治權(quán)利的人民，我們不會放棄這些權(quán)利;其三，這些權(quán)利包括自由決定我們自己的未來^[2]316。英國和西班牙方面對此次公投的態(tài)度較為一致，均表示不認可。

此后數(shù)年，矛盾一度呈現(xiàn)放緩趨勢。2004年10月，英西兩國發(fā)布聯(lián)合公告，表明暫時擱置直布羅陀的主權(quán)爭議，建立三方對話論壇。2006年9月，英、西、直三方于西班牙科爾多瓦簽署合作協(xié)議，在教育、交通、通信等多個方面展開合作。不過，西班牙與英國、直布羅陀雙方的爭執(zhí)依然時有發(fā)生。2013年7月，直布羅陀政府準備在周邊水域建設(shè)人工珊瑚礁，遭到西班牙方面的反對。后者稱該片區(qū)域?qū)儆谧约旱念I(lǐng)海，而且人工珊瑚礁會對漁業(yè)產(chǎn)生不良影響。之后，西班牙以加強進出直布羅陀的邊境檢查作為懲罰措施，致使直布羅陀交通癱瘓^[3]。2016年英國脫歐公投以贊成脫歐占多數(shù)的結(jié)果告終，直布羅陀跟隨英國共同脫離歐盟，給英、西、直三方關(guān)系的發(fā)展增添了新的不確定因素。歐盟一度在三方之間發(fā)揮調(diào)和矛盾的作用，如今它們失去了這個共同的平臺。沒有歐盟的牽制，三方繼續(xù)談判合作的進程就缺少了關(guān)鍵的推動力量，主權(quán)爭議引發(fā)的矛盾喪失了緩沖地帶。

二、案例解析：非典型殖民地與混合型公投

（一）直布羅陀屬性：非典型殖民地

直布羅陀公投案既涉及法律解釋、概念辨析層面的問題，也涉及較深層面的利益考量和國家間斗爭。非殖民化是西班牙關(guān)于直布羅陀主權(quán)歸屬問題一直以來的主張。英國憑借長期控制直布羅陀的歷史事實以及強大的國家實力在整個領(lǐng)土爭端中占據(jù)主動，有著西班牙無法比擬的優(yōu)勢。但西班牙利用了第二次世界大戰(zhàn)后大規(guī)模非殖民化運動的潮流，爭取到聯(lián)合國支持，還使英國做出某些妥協(xié)和改變。在介入公投事件的過程中，聯(lián)合國正是基于非殖民化作出有利于西班牙的決議。直布羅陀殖民地屬性的程度，導致直布羅陀無法像多數(shù)殖民地那樣順利實現(xiàn)非殖民化。

從性質(zhì)上來講，直布羅陀屬于殖民地范疇的領(lǐng)土是沒有爭議的。從歷史上看，直布羅陀是英國通過《烏得勒支合約》獲得大量殖民地以及優(yōu)厚殖民權(quán)力的一部分^[4]。聯(lián)合國非自治領(lǐng)土的名單上迄今尚有直布羅陀。非自治領(lǐng)土是聯(lián)合國對于尚未取得自治和獨立地位的各個領(lǐng)土的統(tǒng)稱。該稱謂意味著聯(lián)合國成立后殖民地已經(jīng)不再具有國際法意義上的合法性，這些地區(qū)日后的發(fā)展方向就是實現(xiàn)自治并建立起現(xiàn)代化的制度。聯(lián)合國積極推動這一歷史進程，努力最終徹底根除殖民主義^[5]。不過，直布羅陀自身的特點決定了它與一般意義上的殖民地有著較大區(qū)別。大多數(shù)殖民地遭受宗主國經(jīng)濟上的剝奪和政治上的奴役，人們經(jīng)過現(xiàn)代政治文化的啟蒙和洗禮之后，均產(chǎn)生了擺脫殖民統(tǒng)治并實現(xiàn)國家獨立的愿望。而英國之所以控制直布羅陀，主要是因為它處于地中海通往大西洋的關(guān)鍵隘口，地理位置十分重要。隨著民主化浪潮的興起，英國在該地區(qū)推行民主化，賦予了直布羅陀高度自治地位。這些措施使得直布羅陀民眾在主觀上對英國產(chǎn)生高度認同感，這與其他殖民地民眾強烈反對殖民統(tǒng)治的現(xiàn)實情況形成了鮮明比照。

此外，在直布羅陀政治地位問題上堅持去殖民化，面臨著話語和現(xiàn)實的雙重困境。在直布羅陀地域狹小、人口少的情況下，長時間的殖民統(tǒng)治造成人口結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)的改變甚至“置換”。換言之，在英國統(tǒng)治200余年的過程中，直布羅陀的殖民屬性和色彩呈遞減趨勢，甚至已不具有一般殖民地的特征。例如，人口的混合導致沒法清晰地界定殖民與被殖民的邊界，利益的融合也使得二者在某種程度上形成利益共同體。聯(lián)合國正是基于這些現(xiàn)象和因素，才反對直布羅陀貿(mào)然進行自決性公投，并認為直布羅陀的居民多是殖民居民，因此他們的愿望并非頭等重要^[6]。很顯然，殖民地色彩的日益淡化、自決主體資格的不斷模糊化，使直布羅陀在去殖民化問題上遇到了困惑。其一，直布羅陀的主要居民究竟是本土居民還是后來的殖民居民？這直接關(guān)系到聯(lián)合國對“殖民居民”的定性是否準確。在1970年至2012年的人口結(jié)構(gòu)中，直布羅陀人始終占到總?cè)丝诘?5%以上^[7]。而這些直布羅陀人均是英國占領(lǐng)200多年的時間里長期混居形成的一個族群。無論聯(lián)合國如何界定所指稱的殖民居民，都和直布羅陀人有大面積的交集。這使得直布羅陀自決問題由“如何自決”變成“是否還需要自決”的問題。其二，自決主體模糊不清。倘若確如聯(lián)合國所稱，直布羅陀多數(shù)居民都是殖民居民，那么會造成直布羅陀范圍內(nèi)自決權(quán)主體缺失，進而出現(xiàn)直布羅陀不具備自決性公投的條件，甚至從根本上不具備自決的條件的情形?？傮w看來，盡管直布羅陀仍然屬于殖民地，但其殖民地色彩被沖淡，故筆者將其性質(zhì)界定為非典型殖民地。

（二）公投性質(zhì)：“自決+民主”的混合屬性

公投是去殖民化過程中實現(xiàn)自決權(quán)的重要方式和手段，是公認的反映人民意愿的重要方式之一，但仍存在這樣或那樣的問題。按照公民投票所依據(jù)規(guī)范的不同，可將其分為自決性公民投票和民主性公民投票^[8]。如果僅從去殖民化的角度來看，直布羅陀公投在性質(zhì)上屬于自決性公民投票，因為直布羅陀公投有國際法上的依據(jù)。一系列國際法文件涉及自決權(quán)問題，這些文件肯定了作為反對殖民統(tǒng)治和民族壓迫有力武器的自決權(quán)和自決原則。例如，《關(guān)于準許殖民地國家及民族獨立之宣言》指出：“所有的人民都有自決權(quán);依據(jù)這個權(quán)利，他們自由地決定他們的政治地位，自由地發(fā)展他們的經(jīng)濟、社會和文化”，“在托管領(lǐng)地和非自治領(lǐng)地以及還沒有取得獨立的一切其他領(lǐng)地內(nèi)立即采取步驟，依照這些領(lǐng)地的人民自由地表達的意向和愿望，不分種族、信仰或膚色，無條件地和無保留地將所有權(quán)力移交給他們，使他們能享受完全的獨立和自由”^[9]。世界存在著成功且廣為國際社會所認可的通過公民投票獨立建國或并入他國的案例，這些案例使自決性公民投票可以成為一項正式的國際慣例。在這個意義上，直布羅陀公投具有一定的國際法依據(jù)。

但是，如果進行更深入、更細致的研究，便會發(fā)現(xiàn)其中仍存在許多復雜之處：

其一，直布羅陀公投缺乏聯(lián)合國的支持和監(jiān)督。在相關(guān)實踐形成的國際慣例當中，自決性公民投票通常在聯(lián)合國的參與或監(jiān)督之下進行。對于尚未成為主權(quán)國家或者主權(quán)國家一部分的主體所進行的創(chuàng)設(shè)或變更主權(quán)的行為，既需要對其合法性做出判斷，也需要權(quán)威而中立的第三方見證甚至提供一些幫助，聯(lián)合國無疑是最合適的選擇。從國際實踐看，聯(lián)合國是去殖民化運動的積極推動者?？墒牵趦纱沃辈剂_陀的公投當中，聯(lián)合國不僅沒有扮演積極的推進者，而且始終是該公投的反對者。這兩次遭到聯(lián)合國反對的公投至少已經(jīng)和一般的自決性公投存在重大區(qū)別。

其二，直布羅陀公投中自決性與民主性交織，使其成為混合型公投。一般來說，自決性公民投票發(fā)生在憲政秩序建立之前，而民主性公民投票則在既定憲政秩序之下展開。在直布羅陀被殖民統(tǒng)治的很長一段時間里，其擁有自決權(quán)以及公投權(quán)，因為聯(lián)合國將其列為“非自治領(lǐng)土”并且積極推進去殖民化進程。但在兩次公投之間的時段，英國先后推動直布羅陀立憲、賦予直布羅陀居民正式英國國籍等，對直布羅陀進行事實上的民主化改造。改造行為表明直布羅陀已經(jīng)納入英國的憲政秩序，在客觀上鞏固和完善了英國與直布羅陀的既有關(guān)系格局，增進了直布羅陀居民對英國的認同。

綜上分析，直布羅陀公投涉及殖民地的主權(quán)歸屬，具有自決性公投的特點。但在民主化改造之后，兩次公投（特別是2002年公投）又具有了民主性公投的某些特點。總體看來，直布羅陀公投是一種兼具自決和民主雙重屬性的混合公投。但是，這兩種屬性不能等量齊觀，公投的自決性是第一位的，民主性是第二位的。

（三）共享主權(quán)方案的得失

英西共享主權(quán)方案是1997年兩國談判時西班牙率先提出的，后來發(fā)展為兩國均可接受的解決方案，并且成為2002年公投的選項之一。該方案在不觸碰西班牙底線且不逾越國際法的情況下最大限度地結(jié)合了直布羅陀和英國的需求，在理論和實踐上均能找到相應的支撐依據(jù)。

在理論層面，共享主權(quán)方案涉及主權(quán)是否可分這一爭論。傳統(tǒng)主權(quán)理論將主權(quán)界定為絕對的、不可分割的、不可轉(zhuǎn)讓的，這種界定在很大程度上滿足了絕對主義民族國家大量涌現(xiàn)這一歷史進程的需要。然而，隨著全球化進程的展開，大量突破傳統(tǒng)意義國家主權(quán)的情形開始出現(xiàn)。這些情形包括但不限于：（1）聯(lián)邦與各成員邦對主權(quán)力的分割;（2）共管;（3）一國或國際機構(gòu)行使了法律上屬于別國的主權(quán);（4）領(lǐng)土的租借與抵押^[10]。它們使主權(quán)不可分論受到挑戰(zhàn)，主權(quán)可分論應運而生。但是主權(quán)可分論容易被干涉主義和分離主義利用。于是，主權(quán)可分論與不可分論的爭議不斷。關(guān)于主權(quán)是否可分問題，有一種較有解釋力的觀點是：主權(quán)可從構(gòu)成上區(qū)分為主權(quán)所有權(quán)和主權(quán)行使權(quán)，前者不可分，后者可分、可轉(zhuǎn)讓、可共享，但這種轉(zhuǎn)讓和共享不能造成對主權(quán)所有權(quán)的損傷^[11]。就直布羅陀問題而言，其實是英、西兩國擱置對直布羅陀的主權(quán)爭議，暫時共享直布羅陀的主權(quán)行使權(quán)（具體為管轄權(quán)或治理權(quán)）。這是化解英、西兩國領(lǐng)土爭端的新思路。

在實踐層面，國際法中有一套與共享主權(quán)相對應的共管制度。所謂共管，即兩個或兩個以上國家對某一特定領(lǐng)土共同行使主權(quán)^[12]。共管是國際法上一種歷史悠久的領(lǐng)土爭端解決方式。19世紀初及之后的100多年里，共管曾經(jīng)被各國廣為采用。例如在1814至1815年的維也納會議之后，共管成為一項被歐洲國家廣為采用的處理領(lǐng)土爭端的制度安排。不過，隨著第二次世界大戰(zhàn)后現(xiàn)代國際法體系建立，共管逐漸不再受到各國青睞。但在20世紀仍然存在著一些共管實例，英國曾與法國共同管理新赫布里底群島;波黑聯(lián)邦與塞族共和國對布爾奇科地區(qū)實行共管;薩爾瓦多、洪都拉斯和尼加拉瓜對豐塞卡灣進行共管等^[13]。

現(xiàn)代國際法體系形成之后，共管只是由殖民地走向獨立的過渡形態(tài)。在直布羅陀問題的共享主權(quán)方案中，西班牙希望它是一種過渡形態(tài)，最終結(jié)果仍是其收回直布羅陀而實現(xiàn)“民族統(tǒng)一”，而英國同意該方案是為了改善與西班牙的關(guān)系。這種矛盾決定了共享主權(quán)的方案很容易由于情勢的變化而難以維系。另外，直布羅陀并不接受這種方案。共管制度雖然在當代國際實踐中有成功案例，但多以不穩(wěn)定的形態(tài)出現(xiàn)，并呈現(xiàn)大大減少的趨勢。對于直布羅陀而言，采用國際法的共管思路與諸多現(xiàn)實問題相沖突，可操作性不強。

三、案例延伸問題探討

（一）民主化改造實體的“非殖民化”問題

面對直布羅陀的殖民地屬性，英國憑借自身實力不斷剔除不利因素，以建構(gòu)實際控制直布羅陀的主動權(quán)。其處理辦法是：一方面宣稱直布羅陀為自己的管轄范圍。例如1962年，英國根據(jù)《聯(lián)合國憲章》第73條關(guān)于非自治領(lǐng)土的規(guī)定，向聯(lián)合國遞交了直布羅陀經(jīng)濟、社會和教育等情況的報告，宣示在直布羅陀地區(qū)的合法權(quán)力。另一方面在直布羅陀積極采取措施減弱其殖民地屬性。最明顯的做法是在1968年推進直布羅陀新憲法的制定，加速其民主化進程。從更廣闊的視角來審視，世界上還存在類似案例，譬如波多黎各從1952年至今始終維持著“美國自由邦”的地位。這類殖民地范疇的非自治領(lǐng)土有一個共同特點，即它們尚未來得及完成去殖民化的任務，就遇到民主化浪潮，顛倒了本來沿循的先去殖民化再實現(xiàn)民主化的邏輯次序。在通常情況下，民主化往往發(fā)生在民族國家建立或民族獨立之后，而非之前。

英國的上述做法，打破了去殖民地與民主化原有的涇渭分明，使二者在某種意義上發(fā)生了交融甚或置換，并有借后者取代前者之嫌。這種反邏輯的路徑是否意味著完成民主化后，直布羅陀就不再有去殖民化的政治任務？或者說，實現(xiàn)了民主化就意味著去殖民化的任務已經(jīng)完成？理論上講，民主化與去殖民化的根本區(qū)別在于：民主化處理的是人民與政府之間的關(guān)系問題，屬于國內(nèi)法范疇;而去殖民化解決的是殖民地與宗主國之間的關(guān)系問題，屬于國際法范疇。前者是踐行公民權(quán)利以實現(xiàn)人民當家作主的過程，而后者是爭取民族獨立以成為主權(quán)國家或主權(quán)國家一部分的過程。兩者是不同場域、不同位階、不同指向上的問題。從國際實踐看，某個政治實體完成去殖民化并不意味著其完成了民主化的任務;反之，完成了民主化的任務也不意味著完成了去殖民化的任務。因此，它們并不互相排斥，可同時進行，但不能相互替換和取代。

（二）聯(lián)合國相關(guān)規(guī)范性文件的效力問題

本案例中，聯(lián)合國以發(fā)布決議的方式多次介入糾紛解決。針對決議本身，英、西、直三方表現(xiàn)出不同態(tài)度。英國和直布羅陀認為，聯(lián)合國決議是建議性質(zhì)，無法產(chǎn)生實際約束力。用聯(lián)合國決議來衡量公投的有效性既不符合國際法規(guī)則，也違背了聯(lián)合國的基本精神。而西班牙則認可該決議的效力，在爭論中常援引相關(guān)決議。聯(lián)合國決議是否構(gòu)成國際法淵源以及在多大程度上具有法律效力成為問題的關(guān)鍵所在。

人們最常使用《國際法院規(guī)約》第38條第1款的規(guī)定來確定國際法淵源的范圍。該款規(guī)定，國際法院在審判時應當適用普遍或特別國際條約、國際慣例、一般法律原則、作為確定法律原則之輔助資料的司法判例和公法學家學說。前兩者為直接主要的淵源，后兩者不可直接援引。以此做標準，聯(lián)合國決議并不構(gòu)成嚴格意義上的國際法淵源。不過，聯(lián)合國決議內(nèi)容差別很大，形式也各不相同，需要分類討論。許多聯(lián)合國決議是對聯(lián)合國憲章的解釋和細化，在這個意義上它們具有而且應當具有國際法上的約束力，甚至本身可以作為許多國際條約的效力基礎(chǔ)，可以認為是廣義上的國際條約。例如《給予殖民地國家和人民獨立宣言》就是聯(lián)合國憲章第11章《關(guān)于非自治領(lǐng)土之宣言》的具體化^[14]。此類決議可以視為國際法的輔助淵源，其國際法效力明確。它們的顯著特點是概括性強，具備普遍適用性，廣受認可，且與憲章高度契合，可以在國際法實踐中援引。

但是，1966年至1967年聯(lián)合國就直布羅陀所作出的決議并不屬于前述情況。這三個決議針對的是非常具體的問題，為英、西、直三方創(chuàng)設(shè)了義務，可以看作是對《給予殖民地國家和人民獨立宣言》的適用。傳統(tǒng)國際法中的實在法學派理論認為，國際法效力的根據(jù)在于各國的共同同意。常設(shè)國際法院在1928年“荷花號案”中指出：“對各國有約束力的法律規(guī)則，源自各國的自由意志，該自由意志表現(xiàn)為在公約中的表達或被普遍接受為法律原則的慣例?！?sup>[15]這一原則后被1969年《維也納條約法公約》等一系列現(xiàn)代國際法的重要規(guī)則所采用?？梢?，為一國創(chuàng)設(shè)義務的國際文件至少需要以當事國的共同同意為前提。即使是英國提出的將本案提交國際法院的方案，也需要先由當事國達成一致后將案件提交國際法院，才能表示當事國接受國際法院管轄及在判決中為其創(chuàng)設(shè)義務。相較而言，由于缺乏當事國的事前同意，決議在程序上存在瑕疵。英國和直布羅陀并非對決議所依據(jù)的《殖民地宣言》持有異議，而是反對這些決議在它們未同意的情況下為其創(chuàng)設(shè)義務。因此，三份決議并不足以構(gòu)成對英、西、直三方的約束力。

四、該案例對我國的啟示

與任何主權(quán)糾紛一樣，直布羅陀主權(quán)糾紛涉及國家認同和國際法兩大問題。我國在處理臺灣問題時，也可以從這兩個角度出發(fā)，著力防范非法、無效的“臺獨”公投。

（一）應重視國家認同對主權(quán)歸屬的影響

自決權(quán)的實現(xiàn)要追溯到該地區(qū)居民的意愿和傾向上。具體而言，這種意愿和傾向就是國家認同，即作為整個群體的當?shù)鼐用裾J可自己對于特定國家的歸屬，接受自己具有該國國籍、享有該國法律賦予的權(quán)利并承擔相應義務的事實。殖民地不存在進行正常政治社會化的前提，往往導致居民的認同缺失或產(chǎn)生對宗主國的畸形認同。無論殖民地最終的出路是獨立還是并入業(yè)已存在的現(xiàn)代民族國家，殖民地人民國家認同的塑造和維護都是一項長久而系統(tǒng)的工程。消極處理或處理方式不當會造成不可逆的后果。

直布羅陀問題長期僵持不下。直布羅陀和英國兩方面顯然積極贊同“隸屬于英國而高度自治”的現(xiàn)狀，關(guān)鍵變量是西班牙的態(tài)度。西班牙方面長期以來堅持收回直布羅陀，也提出了一些富有策略性的方案。但其經(jīng)常在邊境和海域問題上表現(xiàn)出強硬對抗的態(tài)度，采取激烈的手段，這極易導致問題惡化。正如特里艾（J.E.Triay，共享主權(quán)方案的支持者）所說：“西班牙人更傾向于對抗他們的敵人，而非化敵為友。他們不像英國人那樣懂得如何與對手交朋友?！?sup>[2]329自《烏德勒支合約》簽訂以來，英國已經(jīng)實際享有直布羅陀的主權(quán)達300多年。多年發(fā)展讓直布羅陀人習慣于歸屬英國的事實。實際上，直布羅陀居民未必對英國有著高度認同，英國在《布魯塞爾宣言》之后的戰(zhàn)略選擇也引起了直布羅陀方面極大的不滿。相較來說，長期統(tǒng)治形成的認同本就牢固，而英國自身也具備強于西班牙的實力，因此直布羅陀人民既不希望也沒必要做出改變。這樣的前提下，西班牙的被動局面很難改變。

我國面臨著尚未解決的國家統(tǒng)一問題，臺灣地區(qū)民眾的國家認同狀況是影響兩岸統(tǒng)一進度和質(zhì)量的關(guān)鍵變量。當前，臺灣民眾的國家認同呈現(xiàn)復雜變化。鑒于“臺獨”勢力在島內(nèi)推動“去中國化”等“文化臺獨”活動，大陸應當在國家認同的構(gòu)建方面做出努力，以消除“臺獨”活動對一中框架的負面影響。

（二）該案例并非“臺獨”公投的佐證

直布羅陀的立場選擇有合理性，但不可高估其意義。直布羅陀的公投案例常被包括“臺獨”在內(nèi)的分離勢力所歪曲和利用。為此，我們需要對二者的不同之處進行分析和歸納。比較表明，直布羅陀問題與臺灣問題有著重大不同，不能將兩者混為一談;“臺獨”勢力企圖將直布羅陀公投作為“臺獨”公投的佐證，是不能成立的。

其一，在性質(zhì)上，直布羅陀仍是去殖民化問題，而臺灣問題是中國內(nèi)戰(zhàn)的延續(xù)問題。問題性質(zhì)決定了是否具有自決權(quán)以及公民投票權(quán)。如前所述，直布羅陀盡管在某種程度上成為非典型性的殖民地，但依然具有殖民地屬性。一方面，直布羅陀依舊在聯(lián)合國去殖民地化的名單之中，這是國際法和國際社會承認的事實;另一方面，直布羅陀的政治地位問題仍然沒有得到最終解決，表明去殖民化的任務還沒有結(jié)束。臺灣問題的不同在于，聯(lián)合國去殖民化的名單里并不包括臺灣地區(qū)。換言之，臺灣不存在去殖民化的任務，也就沒有所謂的自決權(quán)問題。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束之際，幾個重要的國際文件皆已載明日本必須歸還臺灣給中國，當時的國民政府已經(jīng)完成收回臺灣主權(quán)的相關(guān)程序。

其二，民主化進程讓二者具有表面的相似性，但這不能掩蓋它們的重大差異。性質(zhì)不同衍生出兩者公民投票類型的不同。根本上看，直布羅陀公投是自決性公投，而所謂“臺獨”公投則是民主性公投。民主性來源于民主化，直布羅陀和臺灣民主化的背景和指向截然不同。一方面，前者發(fā)生在去殖民化過程中，稀釋了直布羅陀的殖民性質(zhì)，增加了去殖任務的復雜性。而后者出現(xiàn)于兩岸對峙情勢下，淡化了臺灣當局的非法色彩，增加了兩岸統(tǒng)一的難度。另一方面，前者是通過內(nèi)部主權(quán)解決外部主權(quán)的問題，隱含著外部主權(quán)尚未實現(xiàn)的前提。而后者則是在對外主權(quán)屬于中國的確定前提下解決人民當家作主的問題。根本不同在于，直布羅陀公投是帶有民主性質(zhì)的自決性公投，而所謂“臺獨”公投是假借“自決”“民主”形式的分離性公投。前者尚屬合法，但后者是對民主性公投的無限乃至錯誤的延展，被包括中華人民共和國在內(nèi)的絕大多數(shù)國家堅決反對。

其三，直布羅陀公投是合法公投，而所謂“臺獨”公投是非法公投。由于直布羅陀仍是非自治領(lǐng)土，它在國際法上擁有自決權(quán)。但所謂“臺獨”公投是非法的。臺灣所謂的民主權(quán)利僅限于其地域范圍內(nèi)的自治事務，不涉及變更邊界的權(quán)力。因為變更邊界的事項與其他省份或整個國家的利益皆息息相關(guān)，顯然超出了地區(qū)自治的范疇，在任何國家都不被允許。強行舉行所謂“臺獨”公投是違法行為，中央政府有權(quán)采取任何方式捍衛(wèi)國家領(lǐng)土和主權(quán)的完整。

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責任編輯：龔靜陽

DOI：10.13946/j.cnki.jcqis.2020.04.008

作者簡介：韓碧舟，中國人民大學國際關(guān)系學院博士研究生。

基金項目：中國人民大學科學研究基金項目“公投制度及其對民族國家主權(quán)的新挑戰(zhàn)”（15XNI005）

引用格式：韓碧舟.非典型殖民地與混合型公投：直布羅陀案例[J].統(tǒng)一戰(zhàn)線學研究，2020（4）：64-72.