治理視角下的審計整改機制研究

馬海云

摘 要：結(jié)合審計整改治理效能，從整改主責(zé)單位和審計部門出發(fā)，分析了審計整改難的原因，提出了建設(shè)治理導(dǎo)向的審計整改機制的具體對策，包括審計整改結(jié)果公開、建立整改聯(lián)動機制、細化整改制度體系和明確整改評價標準等。

關(guān)鍵詞：審計治理;審計整改;機制

1? 問題提出

2015年，《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及相關(guān)配套文件頒布，明確提出要加強督促和檢查，推動審計問題的整改。對于整改不力、屢審屢犯的機構(gòu)，相關(guān)人員要與被審計單位主要負責(zé)人進行約談，嚴格追責(zé)問責(zé)。建立了到2020年基本形成與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的審計監(jiān)督機制的總目標。

2018年5月，習(xí)近平總書記在中央審計委員會第一次會議上強調(diào)，要認真整改審計查出的問題，深入研究和采納審計提出的建議，完善各領(lǐng)域的政策措施和制度規(guī)則?？梢姡晟茖徲嬚墓ぷ鞑娀瘜徲嬚氖钱斍肮ぷ鞯闹刂兄?。

蔡春（2012）[1]認為，國家審計是基于公共受托經(jīng)濟責(zé)任關(guān)系而建立的治理機制，通過監(jiān)督、鑒證和評價等功能，緩解因代理問題導(dǎo)致的權(quán)力濫用和利益矛盾，促進公共受托經(jīng)濟責(zé)任全面有效履行。崔雯雯（2016）[2]認為，國家審計在國家生存、發(fā)展和治理的進程中都發(fā)揮著基礎(chǔ)和關(guān)鍵作用，是國家治理的基石和重要保障。任何組織都有全面且有效履行其承擔(dān)的受托經(jīng)濟責(zé)任的義務(wù)。為保障受托經(jīng)濟責(zé)任有效履行，任何組織都需要建立恰當?shù)闹卫斫Y(jié)構(gòu)和治理機制，以解決普遍存在的逆向選擇與道德風(fēng)險等問題。根據(jù)受托經(jīng)濟責(zé)任觀，審計的本質(zhì)目標是保證和促進受托經(jīng)濟責(zé)任的全面有效履行。健全的治理機制離不開審計監(jiān)督。

完善的審計整改機制能夠提高整改的效率和效果，是發(fā)揮審計治理效能的基礎(chǔ)[3]。在審計中發(fā)現(xiàn)問題只是審計的起點，提出整改建議和糾正審計發(fā)現(xiàn)的問題才是審計監(jiān)督的目標。審計整改是落實審計結(jié)果最直接有效的措施之一，也是發(fā)揮審計治理效能的關(guān)鍵途徑。審計能揭露治理體系中存在的問題，提出完善治理體系的建議。只有抓實審計整改工作，深入研究和采納整改建議，才能真正發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”的清除和修復(fù)功能，實現(xiàn)審計治理效能。

2? 審計整改的治理效能

建立研究型的審計整改機制，定期分析審計問題、整改措施和整改效果，找出長期性和共性問題，深入挖掘問題背后的原因，為完善治理結(jié)構(gòu)和發(fā)揮審計治理效能提供支撐。

2.1? 調(diào)整組織架構(gòu)，優(yōu)化管理流程

一方面，在審計整改過程中不斷研究分析組織架構(gòu)和管理流程。對審計問題背后的體制性障礙、機制性缺陷、制度性漏洞等問題進行總結(jié)，找出優(yōu)化組織架構(gòu)和管理流程的方案，探討部門職能調(diào)整或者建立新部門的意義。另一方面，定期梳理審計問題和整改情況。各業(yè)務(wù)主管部門及時研究審計整改過程中反映的典型性、普遍性、傾向性問題并將其作為采取措施、完善日常管理的參考依據(jù)。將優(yōu)化組織架構(gòu)和管理流程的思想融入整改建議和措施中，對審計整改中涉及的體制機制、歷史遺留和其他疑難問題，與相關(guān)職能部門進行會商，研究解決措施，根除現(xiàn)有的體制障礙，發(fā)揮審計的建設(shè)性作用[4]。

2.2? 完善制度體系，健全治理機制

通過審計整改，梳理制度體系之間的銜接性、契合性和配套性問題，落實深化體制改革的建議，及時清理不合理的制度和規(guī)則，完善制度缺陷，建立健全相關(guān)制度規(guī)定。針對制度中的薄弱環(huán)節(jié)和風(fēng)險隱患，加大制度建設(shè)力度，提高各項制度的規(guī)范性和可執(zhí)行性，通過審計監(jiān)督完善制度體系，將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。此外，基于改革推進和創(chuàng)新發(fā)展實際，對于共性和頻繁出現(xiàn)的新問題，依據(jù)管理需要建立新的制度加以規(guī)范和約束，不斷完善并發(fā)展與實際相適應(yīng)的制度體系。完善的審計制度體系可以為整改工作提供指導(dǎo)，應(yīng)通過抓實審計整改夯實審計監(jiān)督作用[5]。

2.3? 規(guī)范權(quán)力運行，夯實決策執(zhí)行

通過整改重大事項集體決策缺失問題，規(guī)范集體決策的形式，完善集體決策機制，將權(quán)力置于監(jiān)督之中，杜絕“一言堂”現(xiàn)象，減少權(quán)力濫用。解決利益相關(guān)者權(quán)力運行監(jiān)督機制缺失的問題，建立權(quán)力分散化運行機制和專門的權(quán)力監(jiān)督約束機制，保障相關(guān)各方參與到治理體系中。追責(zé)、問責(zé)、整改不到位的領(lǐng)導(dǎo)干部，要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任[6]。

在落實重大決策部署的背景下，針對決策執(zhí)行過程中的薄弱和偏離環(huán)節(jié)立行立改，提高整改效率，保障決策執(zhí)行過程規(guī)范有序。針對事后審計發(fā)現(xiàn)的不規(guī)范現(xiàn)象，積極采取措施，改善決策落實效果。此外，應(yīng)根據(jù)決策落實和整改情況，分析決策的合理性和效益性，為決策者建言獻策。

3? 審計整改難的主要原因

當前，“屢犯屢審、屢審屢犯”現(xiàn)象依然沒有得到改善，審計整改不徹底的現(xiàn)象仍然普遍存在。從審計整改主責(zé)單位和審計執(zhí)行部門角度分析，審計“整改難”的原因如下。

3.1? 整改責(zé)任不清，整改意識不強

對審計發(fā)現(xiàn)的問題進行整改是被審計單位的直接責(zé)任，但普遍存在被審計單位領(lǐng)導(dǎo)班子對審計整改工作不夠重視、整改力度不足、整改效果不明顯等問題。離任經(jīng)濟責(zé)任審計是針對前任領(lǐng)導(dǎo)干部履職情況進行的審計，該項工作存在整改責(zé)任由前任領(lǐng)導(dǎo)干部承擔(dān)的認識誤區(qū)，導(dǎo)致新任領(lǐng)導(dǎo)班子整改意識不強、整改動力不足[7]。

對于制度、機制類問題，審計單位難以單獨完成整改，需要相關(guān)職能或?qū)I(yè)部門積極配合協(xié)調(diào)，從宏觀層面提出整改措施，健全相關(guān)機制。相關(guān)職能或?qū)I(yè)部門普遍參與不足，甚至沒有明確整改的傾向以及應(yīng)該承擔(dān)的整改責(zé)任，僅依靠被審計單位，整改力量有限。

3.2? 重視不足，缺乏整改評價標準

審計部門仍然存在重問題發(fā)現(xiàn)、輕問題整改的思維，對問題整改缺乏指導(dǎo)、檢查和督促，僅關(guān)注整改期滿時的審計整改情況，對于未徹底完成整改的問題缺乏后續(xù)檢查和督促?；趯Ρ粚徲媶挝坏男湃?，僅查看上報的整改書面材料，未深入核查審計問題的具體整改情況。同時，由于審計專業(yè)性的特點，被審計單位對問題整改的措施、程度和目標等模糊不清，對整改的意義認識不足，缺乏專業(yè)指導(dǎo)，直接影響審計整改的效果[8]。

被審計單位的情況存在差異，審計問題也不同。每個問題的整改完成標準需遵從具體問題具體分析的原則，因此審計整改結(jié)果也沒有統(tǒng)一的評價標準。這必然導(dǎo)致不同的審計人員對審計整改結(jié)果的判斷存在主觀差異，影響審計整改結(jié)果的公正性、客觀性、科學(xué)性，難以反映審計整改的真實情況。

4? 完善審計整改機制的對策

基于審計整改難的原因，從以下4個方面探討如何建立治理導(dǎo)向的審計整改機制，進一步強化審計整改工作，充分發(fā)揮治理效能。

4.1? 審計整改結(jié)果公開

在不同利益主體相互合作的持續(xù)性過程中，利益相關(guān)者不僅是被治理的對象，也是治理主體。審計整改結(jié)果公開能讓利益相關(guān)者參與到審計整改監(jiān)督過程中，是審計整改工作接受輿論監(jiān)督與支持的重要途徑，是各方參與審計治理的渠道。公開披露整改結(jié)果意味著審計監(jiān)督權(quán)的多元化，表明審計信息的公開度和審計的透明度增強。關(guān)注審計整改信息的反饋，使審計整改信息的傳遞和反饋成為利益相關(guān)者和審計部門之間相互溝通及影響的雙向過程，能充分發(fā)揮審計治理效能。

根據(jù)審計整改效果進行分類公開。對整改完成情況較好的單位，以典型案例等形式上報有關(guān)部門并向社會公告。對整改完成情況較差的單位，通過公開審計整改結(jié)果，使其主動接受監(jiān)督，增加整改主責(zé)單位的壓力，使被審計單位和個人繼續(xù)加大整改力度，提高整改效率和效果。

4.2? 建立整改聯(lián)動機制

通過向相關(guān)職能部門定期反饋審計問題，建立審計跟蹤督促、紀檢巡視等多部門聯(lián)合督促整改的機制。組織人事部門將審計整改情況作為考核、任免、獎懲領(lǐng)導(dǎo)干部的依據(jù)，增加被審計單位的整改壓力;巡視部門在巡視過程中檢查并督促被審計單位的整改工作;紀檢部門核查處理審計移交的問題并及時反饋給審計部門;財務(wù)和資產(chǎn)等職能部門積極為審計整改工作提供咨詢和必要的工作支持。在明確各相關(guān)單位審計整改責(zé)任的基礎(chǔ)上，建立上下協(xié)調(diào)、部門聯(lián)動、層層壓實的審計整改聯(lián)動機制。

定期召開整改聯(lián)席會議，由紀檢監(jiān)察、組織人事、財政審計、資產(chǎn)管理等相關(guān)部門參加，通過通報審計問題的整改進度和困難，研究解決措施，落實審計整改責(zé)任。

完善審計整改問責(zé)機制，明確各類審計整改工作的主責(zé)單位和責(zé)任人。對不按規(guī)定期限和要求進行審計整改的單位，由聯(lián)席會議成員單位根據(jù)各自職能追究責(zé)任，必要時采取通報、約談、批評等措施。重點約談問題較多、整改難度較大的單位負責(zé)人，加強部門間的協(xié)同配合，形成工作合力，有力解決審計整改出現(xiàn)的問題。

4.3? 細化整改制度體系

將審計整改的相關(guān)內(nèi)容通過法律法規(guī)進行明確規(guī)定。以制度提高審計整改的權(quán)威性，強化審計整改工作的嚴肅性，是提升審計整改工作質(zhì)量和效果的必要前提。

一是從應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任、整改工作程序、整改的時效及標準、相關(guān)職能部門必須履行的義務(wù)以及采取的強制手段等方面，明確各部門的權(quán)限和責(zé)任，強化整改意識。

二是建立整改責(zé)任追究機制。針對被審計單位存在的延期或拒絕整改、其他職能部門拒絕配合審計部門整改跟蹤檢查等情況，出臺具體的處理方案和依據(jù)，從制度上排除整改過程中的“絆腳石”。

三是在整改制度中明確持續(xù)監(jiān)督機制。既定整改期限過后仍未整改完成的，要繼續(xù)監(jiān)督整改直至整改完成。消除前緊后松的情況，在后續(xù)審計中加大對以往審計整改情況的督促檢查力度，將以前年度審計整改作為審計重點之一，詳細核查前次審計問題的整改情況。

按照審計全覆蓋的工作要求，審計類型越來越多，經(jīng)濟責(zé)任審計、財政資金審計、資源環(huán)境審計、重大政策落實跟蹤審計等均不可或缺，相應(yīng)的整改工作對于實現(xiàn)審計治理效能必不可少。整改制度建設(shè)中要注意區(qū)分各類型審計整改的特殊性，在規(guī)定的基礎(chǔ)上細化各類整改難點的制度約束。

4.4? 明確整改評價標準

審計問題描述和責(zé)任界定是整改工作的基礎(chǔ)。細致可行、層次清晰的審計建議能有效降低整改難度，降低個人主觀影響。審計項目組成員共同討論確定整改完成標準，并在審計報告中予以明確，既便于整改工作的指導(dǎo)和檢查，又提高了整改結(jié)果的客觀性和公正性。因此，審計報告階段應(yīng)綜合考慮整改效率，提高審計報告的層次，為后續(xù)整改工作做好鋪墊。一方面，在提高發(fā)現(xiàn)問題有效性的基礎(chǔ)上，在審計報告中細化整改建議，提高審計建議的針對性和可操作性，針對具體問題明確整改標準。根據(jù)審計過程中對組織實際運行情況的了解，明確各相關(guān)單位的整改范圍。另一方面，對于細小問題，應(yīng)在審計執(zhí)行階段實行立行立改。對于復(fù)雜問題，由項目主審負責(zé)指導(dǎo)、檢查，要特別關(guān)注既定整改期限仍未完成的問題，持續(xù)督促各責(zé)任單位，直至完全整改到位。

參考文獻：

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