公共管理視角下的新型城鎮(zhèn)化研究

【摘? 要】本文站在公共管理的視角，對新型城鎮(zhèn)化的本質內涵及要求加以剖析，認為新型城鎮(zhèn)化即“人”的城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化水平主要體現在城鎮(zhèn)化率上。為城鎮(zhèn)居民提供優(yōu)質的公共產品和服務是其本質要求，而作為其載體的城鎮(zhèn)基礎設施在新型城鎮(zhèn)化的建設過程中扮演核心角色。本文從城鎮(zhèn)基礎設施的優(yōu)化布局出發(fā)，將城鎮(zhèn)化進程看作是一個城鎮(zhèn)建筑資源配置和優(yōu)化的過程，并采用灰色關聯(lián)的分析方法，得到各建筑類基礎設施的建設面積與城鎮(zhèn)化率的關聯(lián)度。在此基礎上分析城鎮(zhèn)化進程中建筑類基礎設施的配置情況，最后提出相應的對策措施。

【關鍵詞】新型城鎮(zhèn)化;基礎設施;公共管理

1.新型城鎮(zhèn)化的內在要求及實現路徑

我國當前所踐行的城鎮(zhèn)化是一種新型的城鎮(zhèn)化理念，它有別于過去將提高城鎮(zhèn)化率作為第一要義的簡單觀念，把城鎮(zhèn)化的目光聚焦到對其質量的追求。在新的時代背景下，新型城鎮(zhèn)化提出了新的內在要求，即“以人為本、優(yōu)化布局、四化同步、傳承文化、生態(tài)文明”，五點要求以其內在的邏輯關系有機地構成了新型城鎮(zhèn)化的本質內涵。站在城鎮(zhèn)公共管理的視角，政府應把工作重心轉移到為城鎮(zhèn)主體提供優(yōu)質均等的公共產品和服務這一本位上來。而城鎮(zhèn)中的公共服務如教育、醫(yī)療均依托于城鎮(zhèn)的相關基礎設施，因此基礎設施是城鎮(zhèn)公共產品與服務的載體，是實現“人”的城鎮(zhèn)化的物質保證。新型城鎮(zhèn)化建設就是要在優(yōu)化布局的整體框架下加強城鎮(zhèn)基礎設施的優(yōu)化布局，促進城鎮(zhèn)產業(yè)結構、就業(yè)方式、人居環(huán)境、社會保障等多方面的轉變，從而滿足新型城鎮(zhèn)化優(yōu)化布局的內在要求。

在城鎮(zhèn)基礎設施中，建筑類基礎設施是其重要組成部分。一方面城鎮(zhèn)建筑為居民提供了居住、醫(yī)療、教育等最基本的活動空間，另一方面，其還為城鎮(zhèn)發(fā)展所需要的生產資料及生產提供基本的場所。根據不同建筑在城鎮(zhèn)發(fā)展過程中所承擔功能的差異性，本文將城鎮(zhèn)建筑劃分為發(fā)展、教育、休閑、保障四類建筑。該四類建筑涵蓋了優(yōu)化布局中的產業(yè)結構、就業(yè)方式、人居環(huán)境及社會保障所有內容。發(fā)展型建筑表示城鎮(zhèn)發(fā)展過程中各個行業(yè)所必備的辦公場所、廠房、倉庫等建筑，這類建筑決定著城鎮(zhèn)的產業(yè)體量及產業(yè)結構，而產業(yè)結構又在很大程度上影響著城鎮(zhèn)勞動人口的組成結構，進而左右著居民的就業(yè)方式;教育型建筑指包括義務教育在內的，各類職業(yè)教育、高等教育及其他民辦類教育所涉及的建筑設施，反映了城鎮(zhèn)在教育基礎設施上的投入量，是城鎮(zhèn)人才培養(yǎng)的載體，城鎮(zhèn)居民的就業(yè)方式除了受到城鎮(zhèn)產業(yè)結構的影響，也取決于該區(qū)域的人力資源的產出效率和比重;此外，休閑類建筑主要指體育館、音樂場館等供城鎮(zhèn)居民娛樂的場所。它極大地豐富了人們的文化生活，為城鎮(zhèn)居民營造了一個健康舒適的人居環(huán)境;最后，保障類建筑是指保障人民生活所需的最基本的建筑設施，如住房、醫(yī)院、養(yǎng)老院等建筑，它不僅為農村人口的遷入提供了最基本的社會保障，還為全體城鎮(zhèn)居民提供了包括醫(yī)療、保險、養(yǎng)老在類的各種社會公共服務，是人居環(huán)境的重要組成部分。因此，四類建筑緊密聯(lián)系，共同為城鎮(zhèn)的優(yōu)化布局創(chuàng)造了基本的硬件條件。

2.樣本選擇及分析方法

2.1研究內容和方法

城鎮(zhèn)化是一個漫長的過程，縱觀過去二十多年的城鎮(zhèn)化進程，影響城鎮(zhèn)化質量的因素包含了地理位置、原始積累（自然資源、資本等）、生態(tài)環(huán)境、公共服務及地方組織效能等多種因素。通過對比我國各省份在過去城鎮(zhèn)化進程的基本情況發(fā)現，各省在建筑類基礎設施的投入量呈現較大差異，本文搜集了六個典型省份在過去十五年里的建筑類基礎設施投入數據，將其作為影響城鎮(zhèn)化進程的自變量，并將直接反應城鎮(zhèn)化水平高低的指標—城鎮(zhèn)化率作為數據分析的因變量;運用灰色關聯(lián)分析研究城鎮(zhèn)建筑類基礎設施與城鎮(zhèn)化發(fā)展的關系。

2.2樣本和指標選擇

本文將GDP作為樣本選擇的依據，考慮到數據的完整性和有效性，本文選取了2003年至2017年15年的相關數據作為分析指標。通過對比2003年全國各省的GDP，選取了分布于我國西、北、中、南部的經濟實力相近的六省（四川、遼寧、河北、湖北、河南、福建）作為研究對象。本文選取的14類細分建筑分別是：住宅房屋、商廈房屋、賓館用房、餐飲用房、商務會展用房、居民服務業(yè)用房、辦公用房、科學研究用房、教育用房、醫(yī)療衛(wèi)生用房、文化體育用房、娛樂用房、工業(yè)廠房、倉庫用房。按照其用途范圍，將住宅、醫(yī)療用房歸為保障型建筑;將商廈房屋、賓館用房、餐飲用房、商務會展用房、居民服務業(yè)用房、辦公用房、工業(yè)廠房、倉庫用房劃分為發(fā)展型建筑;將文化體育用房、娛樂用房劃分為休閑型建筑;將科學研究用房、教育用房歸為教育型用房。分類后的指標如表1所示：

3.建筑面積與城鎮(zhèn)化率的灰色關聯(lián)分析

3.1灰色關聯(lián)度分析法概述

灰色關聯(lián)度分析法是一種灰色系統(tǒng)分析的方法，它可以定量地對一動態(tài)系統(tǒng)內各個因素變化趨勢進行描述和對比。其目的是對一組隨時間變化的變量的幾何關系進行比較。系統(tǒng)中各個元素分為相關因子（子因子）和主行為因子（母因子），子母因子依據研究目的而定。關聯(lián)度的大小反映主行為因子與相關因子在時間序列上變化的相似程度，關聯(lián)度越大，兩者的變化趨勢越吻合。

3.2灰色關聯(lián)分析過程

（1）以四川省為例，本文將四類建筑即休閑、發(fā)展、教育、保障作為相關因子，城鎮(zhèn)化率作為主行為因子。為了消除指標數據單位的差異，首先對各項指標下面的數據作無量綱化處理，初值化后的數據記作Xi（k） （i=1;2;3;4，k表示年份）。處理結果如表2：

（2）然后做Xi（k）=│Xi（k）? -X0（k）│（i=1;2;3;4），得到參考序列與各關聯(lián)序列的絕對差，如表3：

（3）最后用下列公式求解各類建筑與城鎮(zhèn)化率的關聯(lián)度，具體計算過程及結果在此不贅述。

3.3灰色關聯(lián)分析計算結果

經過以上計算方法及步驟，最終得到四類建筑與其城鎮(zhèn)化率的關聯(lián)度，如表4：

從表4可以發(fā)現，六個省份的城鎮(zhèn)化率與各類建筑的平均關聯(lián)度大致成正相關，城鎮(zhèn)化率高的省份，平均關聯(lián)度較高，而城鎮(zhèn)化率低的省份，平均相關度較低;在四類建筑當中，教育類建筑與城鎮(zhèn)化率的關聯(lián)度最高，休閑、發(fā)展類建筑次之，而保障類建筑最低（四川省除外）;城鎮(zhèn)化率較高的省份，如遼寧、福建其教育、休閑類建筑與城鎮(zhèn)化率的關聯(lián)度較其他省份優(yōu)勢明顯。

4.結論及建議

4.1數據描述

為了清晰地反映出表格所呈現的規(guī)律，將各省按照其2017年城鎮(zhèn)化率的高低從左到右依次排列，如柱狀圖2：

4.2分析討論

（1）從本文所采用的樣本上看，城鎮(zhèn)建筑類基礎設施面積的增長與城鎮(zhèn)化率的關聯(lián)度在一定程度上取決于城鎮(zhèn)化率的高低。遼寧和福建作為城鎮(zhèn)化率較高的省份，其建筑業(yè)的發(fā)展較好地適應了其城鎮(zhèn)化的進程。而四川和河南因其自身的歷史原因，在我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的早期落后于另外四個省份，在經歷了最近二十多年的發(fā)展之后，其城鎮(zhèn)化率雖然均在2017年突破了50%，但城鎮(zhèn)化的質量并不理想，城鎮(zhèn)建筑業(yè)的發(fā)展仍未有效實現基礎設施及公共資源的合理配置。在新型城鎮(zhèn)化理念的指導下，城鎮(zhèn)建筑業(yè)的發(fā)展從過去的注重增量逐漸向注重質量轉移。換句話說，政府越來越注重建筑行業(yè)供給端的結構性轉型，從盲目井噴式的增長過渡到對建筑資源合理配置的追求。

（2）在四類建筑中，教育型建筑與城鎮(zhèn)化率的關聯(lián)度明顯高于其他三類建筑，換言之，教育型建筑的增長速率與城鎮(zhèn)人口的增長速率在數據的線性結構上最為一致。這就表明城鎮(zhèn)對包含教育型建筑在內的教育資源的投入緊緊圍繞城鎮(zhèn)居民的實際需要，合理布置教育資源。對教育資源的本質進行分析后可以發(fā)現，教育資源兼具社會公共資源和市場經濟資源的屬性和功能，是社會公共資源與市場經濟資源二者的組合體。教育資源的雙重屬性表明了其嚴格的政策導向性和靈活的市場規(guī)律性。這兩方面根據教育對象的差異在不同的建筑主體上有不同的體現，但總體上講，教育資源在實際投放過程中會更接近實際的需求，更加滿足有關政策的規(guī)定。因此，教育型建筑與城鎮(zhèn)化率呈現出了高度關聯(lián)的特征。

（3）本文所劃分的保障型建筑，包括居民住宅及醫(yī)療衛(wèi)生類建筑。從各省歷年的統(tǒng)計數據上看，這兩類建筑中居民住宅類建筑的面積占到總量的95%以上，如2012年的統(tǒng)計數據顯示，遼寧省的住宅類建筑面積為16692.1萬㎡，而醫(yī)療衛(wèi)生類建筑面積僅52.2萬㎡，占比高達99.6%。因此，保障型建筑的總量基本取決于住宅類建筑的建設面積。保障型建筑與城鎮(zhèn)化率關聯(lián)度低下的主要原因是由地產行業(yè)孕育而生的投機性購房行為的蔓延，住房被部分投機分子當做理財產品而被大量閑置。據《2015年5月全國城鎮(zhèn)住房市場調查報告》顯示，我國一線城市住宅用房的空置率達22%，二線城市高達24%，在這種情況下，保障型住房的供應與居民的需求失衡，導致其與城鎮(zhèn)化率的關聯(lián)度較低。

（4）發(fā)展型建筑為城鎮(zhèn)的生產活動提供了必備的場所，包括廠房、商業(yè)寫字樓、商鋪、倉庫等，它在很大程度上決定著城鎮(zhèn)的產業(yè)結構。從圖2可以看出，發(fā)展型建筑與城鎮(zhèn)化率的關聯(lián)度僅高于保障型建筑，在城鎮(zhèn)基礎設施配套過程中整體上不太能夠滿足城鎮(zhèn)居民對辦公、生產空間的需求。通過六省的橫向對比，城鎮(zhèn)化率較高的省份其發(fā)展型建筑的配套做得相對較好，這說明隨著城鎮(zhèn)化水平的提高，城鎮(zhèn)把對發(fā)展的目光從過去的數量逐步轉移到效益上來。近年來，諸如共享辦公室、共享式標準廠房等多功能建筑越來越流行于一些一二線城市的工業(yè)園區(qū)。發(fā)展型建筑的優(yōu)化布局不但為各個產業(yè)的發(fā)展提供了更大的生產辦公場所，還對城鎮(zhèn)的產業(yè)結構的優(yōu)化升級創(chuàng)造了必要的物質條件。而產業(yè)結構又決定著城鎮(zhèn)居民的就業(yè)方式，對提高城鎮(zhèn)居民的生活質量起著重要作用。

（5）在四類建筑當中，體量最小的是休閑型建筑，在樣本中的面積占比不到百分之五，但其地位不容小覷。休閑型建筑承載了城鎮(zhèn)居民的文娛生活，為人居環(huán)境的塑造奠定了基礎。在六個樣本省份中，休閑型建筑與城鎮(zhèn)化率的關聯(lián)度僅次于教育類建筑，且與城鎮(zhèn)化率呈正相關。本文所劃分的休閑類建筑包括跟體育、文化、娛樂相關的所有公共服務性建筑，如體育館、社區(qū)文化活動中心、音樂劇場等。這類建筑政策導向性較大，容易同人民的實際需求實現合理配套。城鎮(zhèn)化率高的省份，更加有效地對此類建筑基礎設施進行配置。新型城鎮(zhèn)化的本質要求即人的城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)除了為居民提供必要的生存發(fā)展相關的物質保障，還必須為市民創(chuàng)造一個宜居、健康的生活環(huán)境。基于此，城鎮(zhèn)化率較低的省份有必要加大對休閑類建筑的投入，使之符合新型城鎮(zhèn)化中人居環(huán)境的內在要求。

4.3對策建議

通過上述分析及問題討論，本文站在公共管理的的視角上，為新型城鎮(zhèn)化中建筑類基礎設施的配置提出以下建議：（1）建筑類基礎設施的建設要緊扣新型城鎮(zhèn)化的內在要求。新型城鎮(zhèn)化最終要解決的是人的問題，政府作為政策制定者，要牢牢抓住“以人為本”的本質要求。在基礎設施的建設上，結合城鎮(zhèn)居民的生產生活的實際需要，對滿足其需要的各類基礎設施加以合理規(guī)劃。（2）注重建筑類基礎設施的供需平衡。在建筑類基礎設施市場化的過程中，除了教育、休閑等政策導向型較強的建筑，地方政府還要加大對保障、發(fā)展型建筑的政策把控，使之符合建筑市場的規(guī)律。（3）建筑基礎設施的配置要注重結構的合理性。建筑類基礎設施的結構包括各種類型建筑的比例結構，以及在地域上的空間結構兩方面。在建筑類基礎設施布置的過程中，政府除了要有效控制建筑資源的總量，還要結合城鎮(zhèn)發(fā)展的現狀，合理分配有限的建筑資源，如城市建筑土地、鋼筋混凝土等建材。（4）結合本土實際城鎮(zhèn)化進程，優(yōu)化布局。城鎮(zhèn)化進程的快慢決定了該地區(qū)居民生產生活上的差異，具體表現在產業(yè)結構、就業(yè)方式等各個方面。對于城鎮(zhèn)化率較高的省份，應當優(yōu)先考慮優(yōu)化發(fā)展、保障型建筑的配置，為居民創(chuàng)造一個更宜居的生活環(huán)境;而對于城鎮(zhèn)化率較低的后發(fā)省份，要優(yōu)化教育型建筑的投入，把提高人口素質放在重要位置。

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作者簡介：譚金奎（1993.12--），男，重慶巫溪人，研究方向為技術經濟評價與分析。