高校自行招標(biāo)監(jiān)督機(jī)制研究

關(guān)鍵詞 高校 自行招標(biāo) 監(jiān)督機(jī)制

作者簡介：葉建華，中國政法大學(xué)，紀(jì)委辦監(jiān)察處，副研究員，研究方向：教育管理。

中圖分類號：D630.9 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.06.321

《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第二十六條規(guī)定：“黨的各級紀(jì)律檢查委員會是黨內(nèi)監(jiān)督的專責(zé)機(jī)關(guān)，履行監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)職責(zé)”?！吨腥A人民共和國監(jiān)察法》第十一條規(guī)定：“各級監(jiān)察委員會依照本法和有關(guān)法律規(guī)定履行監(jiān)督、調(diào)查和處置職責(zé)”。監(jiān)督是各級紀(jì)檢監(jiān)察部門的一項重要的工作，也是一項長期性、經(jīng)常性的工作。懲防兼治、重在預(yù)防，抓早抓小、防微杜漸。中央央紀(jì)委十八屆三中全會提出“轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)”的“三轉(zhuǎn)”工作要求，聚焦“監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問責(zé)”的主業(yè)。“三轉(zhuǎn)”并不是說監(jiān)督工作不重要了或者不需要了，我們只是在監(jiān)督的方式方法上轉(zhuǎn)變以往的全程監(jiān)督的工作方式。特別是在重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)上，我們的監(jiān)督工作不但沒有放松，而且更加強(qiáng)化了。抓住主要矛盾，有的放矢，在監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)問題早提醒早整改，避免小錯誤釀成大的錯誤。同時還要努力做到監(jiān)督到位，做到不缺位、不越位。懲治腐敗是紀(jì)檢監(jiān)察部門的一項長期性的重要工作，但懲治并不是我們最終的目的;通過預(yù)防教育和廉政監(jiān)督，把腐敗消滅在萌芽狀態(tài)，形成一個風(fēng)清氣正的良好政治生態(tài)，構(gòu)建一個良好的教書育人的環(huán)境是我們的最終目標(biāo)。

隨著我國高等教育的發(fā)展，國家對高等教育的投入逐年加大，招標(biāo)采購活動也越來越多，高等學(xué)校招標(biāo)采購活動中以權(quán)謀私和權(quán)力尋租等的腐敗案件也時有發(fā)生。因此，加強(qiáng)高等學(xué)校招標(biāo)采購的監(jiān)管已是紀(jì)檢監(jiān)察部門的重要監(jiān)督內(nèi)容。

一、高等學(xué)校招標(biāo)采購工作的特點

（一）高等教育的公共屬性決定招標(biāo)采購的強(qiáng)制性

公辦高等學(xué)校是國家出資舉辦的事業(yè)單位，其教育經(jīng)費(fèi)主要來源是國家。國家根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的需要，舉辦高等學(xué)校，為國家培養(yǎng)社會主義事業(yè)的建設(shè)者和接班人。隨著高等教育的改革和發(fā)展，國家提倡高校自主辦學(xué)、自主發(fā)展，采取多種形式辦學(xué)，鼓勵社會力量支持高校科學(xué)研究，鼓勵高校多種渠道籌集科研經(jīng)費(fèi)等政策發(fā)展高等教育事業(yè)?！吨腥A人民共和國高等教育法》第六十條規(guī)定：“高等教育實行以舉辦者投入為主、受教育者合理分擔(dān)培養(yǎng)成本、高等學(xué)校多種渠道籌措經(jīng)費(fèi)的機(jī)制。國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府依照教育法第五十六條的規(guī)定，保證國家舉辦的高等教育的經(jīng)費(fèi)逐步增長。國家鼓勵企業(yè)事業(yè)組織、社會團(tuán)體及其他社會組織和個人向高等教育投入”。因此，高校經(jīng)費(fèi)也有“國撥資金”和“自籌資金”之說。國撥資金是各級政府教育行政主管部門撥付的高等教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)或?qū)ｍ椯Y金，屬于財政性資金。自籌資金主要來源于企業(yè)或校友的捐贈，是國家教育經(jīng)費(fèi)的補(bǔ)充。國家教育行政主管部門對高校自籌資金的使用用途方面也給予高校一定的自主權(quán)，但高校對自籌資金的使用方式上并沒有例外。這是因為，自籌資金與國撥資金都同屬于教育經(jīng)費(fèi)，具有公共屬性，關(guān)系到社會公共利益和安全。通過招標(biāo)投標(biāo)方式采購還可以降低項目成本，提高公共資金使用效益和社會效益。

（二）采購項目種類多樣性特點決定招標(biāo)適用法律法規(guī)體系的多重性

高等教育經(jīng)費(fèi)使用用途除用于教學(xué)管理和科學(xué)研究的投入資金以外，還要進(jìn)行校園建設(shè)和校舍修繕等投入。因此，高校招標(biāo)投標(biāo)主要適用的法律法規(guī)包括三個方面的內(nèi)容：（1）工程建設(shè)項目招標(biāo)。包括：新建項目和修繕項目的勘察、設(shè)計、施工和監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的設(shè)備和材料等的采購，達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的必須依據(jù)《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》和《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》進(jìn)行招標(biāo)。（2）高校用于教學(xué)管理和科學(xué)研究等使用財政性資金需要采購的物質(zhì)和設(shè)備屬于國務(wù)院和省市自治區(qū)人民政府依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或采購限額以上的貨物和服務(wù)，達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)《中華人民共和國政府采購法》和《中華人民共和國政府采購法實施條例》進(jìn)行公開招標(biāo)。（3）高校用于教學(xué)、科研需要采購原產(chǎn)地在中國關(guān)境外的進(jìn)口設(shè)備、儀器達(dá)到公開招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)當(dāng)根據(jù)商務(wù)部《機(jī)電產(chǎn)品國際招標(biāo)投標(biāo)實施辦法（試行）》進(jìn)行招標(biāo)采購。

（三）高校教育經(jīng)費(fèi)的分散性決定采購方式的多樣性

高校教育經(jīng)費(fèi)的公用屬性決定招標(biāo)采購的必然性。采用招標(biāo)投標(biāo)交易方式不僅僅是對權(quán)力運(yùn)行制約，降低廉政風(fēng)險;更重要的還是降低項目成本、提高資金使用效益。這是因為，招標(biāo)投標(biāo)交易過程也需要支出一定的費(fèi)用。特別招標(biāo)人要進(jìn)行市場調(diào)研、招標(biāo)方案策劃、委托招標(biāo)代理等均需支付一定的費(fèi)用。唯有項目需求達(dá)到一定規(guī)模，采用招標(biāo)投標(biāo)交易方式降低的項目成本大于招標(biāo)支出的費(fèi)用，才能體現(xiàn)招標(biāo)機(jī)制的作用。因此，招標(biāo)投標(biāo)法和政府采購法都對強(qiáng)制招標(biāo)項目的招標(biāo)資金規(guī)定了最低數(shù)額限制。但是，高校教育經(jīng)費(fèi)往往比較分散，除工程建設(shè)項目之外，大部分設(shè)備和物質(zhì)采購項目的招標(biāo)資金還達(dá)不到強(qiáng)制招標(biāo)的限額標(biāo)準(zhǔn)。為了降低廉政風(fēng)險，防止采購權(quán)濫用，很多高校采取自愿招標(biāo)或自行招標(biāo)。無論是強(qiáng)制招標(biāo)還是自愿招標(biāo)，只要采購人選擇了招標(biāo)方式均必須遵守招標(biāo)投標(biāo)法的基本原則以及相關(guān)規(guī)定。沒有達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的項目可以根據(jù)項目的特點需要，按照《中華人民共和國政府采購法》的規(guī)定分別采用邀請招標(biāo)、或競爭性談判、詢價采購、單一來源、競爭性磋商等采購方式。

二、高校招標(biāo)采購監(jiān)督存在的問題

（一）重程序輕實體導(dǎo)致監(jiān)督工作流于形式

招標(biāo)監(jiān)督包括程序監(jiān)督和實體監(jiān)督兩部分內(nèi)容。程序監(jiān)督是指針對招標(biāo)投標(biāo)活動是否嚴(yán)格執(zhí)行法律法規(guī)規(guī)定的程序?qū)嵤┍O(jiān)督;實體監(jiān)督是指針對招標(biāo)投標(biāo)活動是否符合招標(biāo)投標(biāo)法及其配套法律法規(guī)和政策、規(guī)定的實體性要求實施監(jiān)督。招標(biāo)投標(biāo)活動既要做到實體公正，還要做到程序正當(dāng)，只有二者兼?zhèn)湔拍軐崿F(xiàn)招標(biāo)投標(biāo)法所追求的公開、公平和公正。招標(biāo)投標(biāo)活動的程序性的規(guī)定通常都是法律、法規(guī)明確規(guī)定的，是解決實體問題的路徑和方法。實踐中，違法招標(biāo)一般不在程序上做手腳，而往往都是以程序正當(dāng)?shù)暮戏ǖ耐庖聛砻杀伪O(jiān)督人員的眼睛。由于專業(yè)知識的局限性，監(jiān)督人員往往對實體部分的專業(yè)性知識缺乏了解，導(dǎo)致招標(biāo)監(jiān)督停留在程序正當(dāng)上，沒有對實體內(nèi)容實施有效的監(jiān)督，造成監(jiān)督缺失。

（二）監(jiān)督人員專業(yè)知識欠缺，監(jiān)督中難以發(fā)現(xiàn)問題

招標(biāo)工作本身就是一個集技術(shù)、經(jīng)濟(jì)和法律于一體的綜合管理工作。招標(biāo)監(jiān)督人員與招標(biāo)人、投標(biāo)人和招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)處于信息不對稱的地位，再加上招標(biāo)監(jiān)督人員缺乏招標(biāo)專業(yè)知識，監(jiān)督中不易發(fā)現(xiàn)問題。例如，招標(biāo)人將本應(yīng)由一個標(biāo)包整體發(fā)包的項目分解成若干個獨立的部分來規(guī)避公開招標(biāo)采購的情況;利用“障眼法”在招標(biāo)文件中隱藏一些限制條件致使部分投標(biāo)文件無效等。這些違規(guī)限制條件一般非專業(yè)人員不容易看出來，投標(biāo)人稍有疏忽就可能成為廢標(biāo)。

（三）法律法規(guī)和政策性規(guī)定掌握不準(zhǔn)，監(jiān)督工作容易產(chǎn)生矛盾

在招標(biāo)投標(biāo)中，招標(biāo)投標(biāo)當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)主動接受依法實施的監(jiān)督。但是，招標(biāo)投標(biāo)活動具有實效性和政策性的特點。監(jiān)督權(quán)“一票否決”運(yùn)用不準(zhǔn)會與被監(jiān)督對象產(chǎn)生不和諧的問題。例如，招標(biāo)投標(biāo)中的異議和質(zhì)疑法律都有明確的答復(fù)時間要求，不能按時限要求答復(fù)將影響招標(biāo)進(jìn)程，甚至造成招標(biāo)失敗。招標(biāo)監(jiān)督是紀(jì)檢監(jiān)察部門的工作職責(zé)，也是黨和人民賦予的一項權(quán)利。既要為黨和人民做好經(jīng)濟(jì)建設(shè)的守護(hù)者;也不能淪為革命道路上的“攔路虎”和“絆腳石”。

（四）招標(biāo)和使用沒有完全分離，造成監(jiān)督困難

高校招標(biāo)采購標(biāo)的種類繁多，單項招標(biāo)資金比較低（除工程建設(shè)項目外），一般都達(dá)不到公開招標(biāo)的限額標(biāo)準(zhǔn)，高校自愿采用招標(biāo)方式采購可以降低廉政風(fēng)險。高校相關(guān)的專業(yè)技術(shù)人員大多集中在使用部門。因此很多高校并沒有成立招標(biāo)采購的專門機(jī)構(gòu)，基本上就是使用者自己招標(biāo)。例如：工程建設(shè)項目招標(biāo)由基建部門負(fù)責(zé)招標(biāo)，物質(zhì)設(shè)備采購由資產(chǎn)管理部門負(fù)責(zé)招標(biāo)、藥品采購由校醫(yī)院負(fù)責(zé)、圖書資料采購由圖書管理部門負(fù)責(zé)、糧油蔬菜有后勤保障部門負(fù)責(zé)。這種多部門招標(biāo)專業(yè)化程度較低，沒有一個統(tǒng)一的招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，給監(jiān)督造成一定的困難。招標(biāo)和使用同屬于一個部門，不能形成有效的制約。

此外，高校自行招標(biāo)的評標(biāo)專家可選擇性小，大多數(shù)評標(biāo)專家都集中在使用部門，使高校自行招標(biāo)流于形式。

三、完善高校招標(biāo)采購監(jiān)督的新模式

招標(biāo)采購工作是高校的一項重要工作，也是高校權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督的重點領(lǐng)域。招標(biāo)工作又是一項專業(yè)性很強(qiáng)的技術(shù)工作。如何做好高校招標(biāo)采購領(lǐng)域的監(jiān)督管理是高校紀(jì)檢監(jiān)察部門的重要課題。按照以往的招標(biāo)過程全程監(jiān)督，不僅耗費(fèi)大量的人力、財力，也未必能取得好的監(jiān)督效果。結(jié)合筆者多年紀(jì)檢監(jiān)察工作的經(jīng)驗，探索以事前報告、事中抽查或檢查、事后備案的招標(biāo)監(jiān)督新模式。

一是事前報告：主要是招標(biāo)前的準(zhǔn)備工作監(jiān)督。招標(biāo)人事前向紀(jì)檢監(jiān)察部門通報擬招標(biāo)采購項目的情況。紀(jì)檢監(jiān)察部門通過書面審查招標(biāo)項目是否具備招標(biāo)條件、招標(biāo)資金落實情況;審查招標(biāo)方式是否合法合規(guī)、審查招標(biāo)項目是否具備自行招標(biāo)的要求，包括《招投標(biāo)法》規(guī)定的公開招標(biāo)的限額標(biāo)準(zhǔn)、《政府采購法》的有關(guān)規(guī)定和《機(jī)電產(chǎn)品國際招標(biāo)》的特殊要求等內(nèi)容。特別是審查招標(biāo)文件中是否存在以不合理的條件限制或者排斥潛在投標(biāo)人，或者對潛在投標(biāo)人實行歧視待遇。在招標(biāo)監(jiān)督審查中發(fā)現(xiàn)問題及時提醒招標(biāo)人、及時糾正招標(biāo)中的錯誤。

二是事中抽查或檢查：主要是招標(biāo)過程監(jiān)督檢查。重點是招標(biāo)過程的程序監(jiān)督：按照《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》及《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》《中華人民共和國政府采購法》及《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行招標(biāo)過程的監(jiān)督檢查。事中監(jiān)督內(nèi)容包括：招標(biāo)公告是否按照規(guī)定在指定的媒體上發(fā)布、公告的期限是否符合法律法規(guī)和高校自行招標(biāo)的有關(guān)要求，以及評標(biāo)委員會組成情況和產(chǎn)生的程序是否符合法律、法規(guī)的規(guī)定。

三是事后備案：評標(biāo)結(jié)束后，由招標(biāo)人將主要招標(biāo)材料及中標(biāo)人的投標(biāo)書等文件提交紀(jì)檢監(jiān)察部門存檔備查。存檔招標(biāo)文件主要是用于處理招標(biāo)投標(biāo)活動中的異議或投訴。

懲防兼治重在預(yù)防，紀(jì)檢監(jiān)察部門要將招標(biāo)監(jiān)督關(guān)口前移，抓早抓小、有的放矢。在監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)問題早提醒早糾正，避免小錯誤釀成大的錯誤。通過預(yù)防教育和廉政監(jiān)督，把腐敗消滅在萌芽狀態(tài)，形成一個風(fēng)清氣正的良好校園環(huán)境。

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