制度創(chuàng)新：增強老齡社會運行彈性

潘英懷

澳門老齡化現(xiàn)狀：速度快基數(shù)大

人口老齡化的社會現(xiàn)象在世界各地都出現(xiàn)，是當今世界各國或地區(qū)面臨的人口問題。其通俗概念在於人口生育率降低和人均壽命延長導致的總?cè)丝谥幸蚰贻p人口數(shù)量減少、年長人口數(shù)量增加而導致的老年人口比例相應增長的動態(tài)。國際上通常看法是，當一個國家或地區(qū)60歲以上老年人口占人口總數(shù)的10%，或65歲以上老年人口占人口總數(shù)的7%，即意味著這個國家或地區(qū)的人口處於老齡化社會。如今，全球老齡化程度位最高的是日本，其65歲以上的老年人占全國國民總數(shù)的27%。截至2019年，澳門本地人口中，65歲以上的老年人口比例達14.6%，也被視為老齡化偏高的地區(qū)。從這一數(shù)字反映出，近年來我們的新生人口數(shù)量基本保持平穩(wěn)的狀態(tài)，但長者人數(shù)卻逐步上升，也就是新生代和年長代兩者的數(shù)量呈倒掛狀態(tài)，前者增速跟不上後者增速。

人口老齡化必然導致社會的就業(yè)結(jié)構(gòu)、社會保障措施、發(fā)展規(guī)劃、人口政策都要作出相應的部署。首先我們要明白解決人口老化所面臨的限制，比如一些恒常的措施：鼓勵生育、吸引年輕的移民等。但問題在於隨著時代的發(fā)展，人們的思想觀念已漸漸發(fā)生變化，新生一代未必覺得結(jié)婚生子是人生必經(jīng)之路。所以，如今“丁客族”（“雙薪水、無子女”的夫妻）或“少子化”已經(jīng)越來越普遍。今時今日，澳門亦有很多年輕的夫妻只生一個或者不生，他們往往需要考慮很多問題，如育兒成本、子女教育等等。故而，在人口老齡化的趨勢下，政府通過調(diào)整生育政策，推出鼓勵生育的措施來刺激人口增加的做法很難見到成效，因為生育是一個自由選擇的問題。即便特區(qū)政府投入很大的資源，出臺了很多措施來鼓勵生育，但新生人口增幅並不明顯。以2019年統(tǒng)計數(shù)據(jù)為例，去年新生嬰兒共5，979名，按年增加54名;出生率為8.9‰，較2018年下跌0.1%。我們應該客觀地看到，依靠生育津貼等措施來鼓勵生育，對於人口趨勢性結(jié)構(gòu)的變化難以起到改善的作用，所以對人口老齡化而言也沒有很大的改善空間。

除了生育政策外，環(huán)顧周邊人口老齡化的國家或地區(qū)，尤其以新加坡為例，吸引人才移民亦被作為其應對人口老齡化的重要措施之一。毋庸置疑，新鮮血液的湧入緩解了新加坡較低的人口替代率，高素質(zhì)的人才更為新加坡的經(jīng)濟發(fā)展作出了巨大的貢獻。那麼，通過移民政策來解決澳門的人口結(jié)構(gòu)問題是否可行呢？其實未必，因為吸引人才要有很多配套的體系，涵蓋了人才吸引、留住和激勵等問題。大家都明白，澳門是一個微型經(jīng)濟體，產(chǎn)業(yè)比較單一，這本身就局限了人才發(fā)展。當然，隨著粵港澳大灣區(qū)興起原先的局限性問題將逐步得到解決，新一屆政府以更加大的決心推進琴澳合作，發(fā)展ABCDE區(qū)，利用中央的政策，打造特色金融市場，推進經(jīng)濟適度多元化發(fā)展，這些方面都可以在一定程度上吸引人才。但大家都知道，發(fā)展一個新的領(lǐng)域、形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈，是需要一個時間過程的，這個時間可能是五年乃至十年的中長期過程才能顯現(xiàn)出長遠的效應。

醫(yī)保體系與社服體系，

共建長者醫(yī)養(yǎng)

人口老齡化與經(jīng)濟發(fā)展、老年社會福利設(shè)施建設(shè)等密切相連，所以大家探討人口老齡化帶來的影響以及其對策時，主要從醫(yī)療體系、社會服務需求、社會保障需求、社會就業(yè)與社會生產(chǎn)力的協(xié)調(diào)等幾個方面分析。首先是醫(yī)療體系方面，自往屆政府就已經(jīng)開始大力部署綜合醫(yī)療體建設(shè)，包括針對有認知障礙、失智癥設(shè)立老人醫(yī)療中心，以及開始發(fā)展老人?？?。其實可以看到政府這十餘年來已經(jīng)逐步出臺不同的措施來完善長者醫(yī)療服務體系。當然，社會發(fā)展的步伐很快，同一時間，政府行為的步伐往往會滯後於經(jīng)濟社會發(fā)展的要求。因此，當我們面對快速發(fā)展的社會、面對不斷出現(xiàn)的新問題時，相關(guān)的措施未必足夠。這一規(guī)律即要求我們需要有前瞻性、預見性的眼光來應對未來的趨勢。

在今年政府施政報告裏面，有關(guān)於衛(wèi)生領(lǐng)域仍繼續(xù)秉承“預防優(yōu)先，妥善醫(yī)療”的施政理念，有助全面落實長者十年行動計劃和康復服務十年規(guī)劃的全部中期措施。衛(wèi)生範疇提出預防為先，也就是說整個發(fā)展模式裏面，從以前透過臨床醫(yī)療來處理一些衛(wèi)生問題，到現(xiàn)在以社區(qū)服務為主。近年為推進這一理念，社區(qū)衛(wèi)生中心的數(shù)量不斷增加，無論硬體配置還是服務人員數(shù)量都有投放了更多資源，覆蓋的受服務人數(shù)越來越廣，達到了很好的“預防”效果。報告亦提到，推動和拓展樂齡義工服務、樂齡科技應用、樂齡出行，提升民間機構(gòu)的照護水平，協(xié)助長者建立樂齡生活，以及在下環(huán)區(qū)籌設(shè)長者綜合服務中心;在筷子基籌設(shè)首間失智癥綜合服務中心等，這些資源大部分直接投入到社區(qū)當中，以此分解醫(yī)院的壓力，同時為長者提供更加直接和更加便利的長者服務。

事實上，這些都是因應社會的發(fā)展變化而推出的措施，甚至在大學裏也配套推出一些學科、研究院、醫(yī)學院等，比如城市大學設(shè)立創(chuàng)新社會工作系，建構(gòu)本澳唯一以“長者健康”和“長者智慧健康”為重點的學科設(shè)置。從社會全局來看，這些都是因應大家對長者安老服務範疇的認知深化，以及社會發(fā)展需求而進行的人力資源儲備。

解決老年社會問題，讓長者安享晚年，是老齡化社會的基本要求。實現(xiàn)這一目標，需要社會力量對養(yǎng)老服務的投入和支援，為長者提供多種形式的社會服務。今屆政府延續(xù)往屆政府的“長者服務十年行動計劃”，圍繞長者的社會服務立足點亦著眼於“原居安老”。原居安老的願景是希望長者在不離開自己熟悉的居住環(huán)境下，能夠進行舒心安全地養(yǎng)老，同時通過原居安老來延緩其進入安老院舍的時間，縮短他在安老院舍生活的時長。這很重要，因為過去很多研究表明，當長者被送到安老院舍的時候，他的機能更容易發(fā)生改變，出現(xiàn)情緒不穩(wěn)定、消極、低落等，而且院舍設(shè)立的目的是為了照顧一些健康欠佳、身體殘疾、認知能力欠佳等自理能力比較弱的長者。根據(jù)早前發(fā)佈的《澳門養(yǎng)老狀況及政策研究報告》顯示，2013年12月入住安老院舍的長者共有1260名，長者人口的入住率為2.6%。隨著社會的需求增長，近幾年入住院舍的長者占長者總?cè)丝诘谋壤揪S持在5%以下。

除了一部分進入院舍的長者外，還有大部分身體機能和自理能力都還比較好的長者，他們的養(yǎng)老由誰來照顧呢？這就有賴於社區(qū)資源來支援了，比如傳統(tǒng)的日間長者照顧中心、護理中心，於日間提供照顧及支援服務﹐協(xié)助他們保持最佳活動能力、發(fā)展?jié)撃?，以及改善生活質(zhì)素，使他們能夠在熟悉的社區(qū)安老。這些措施一定程度上舒緩家團對長者的照顧壓力，同時給長者在社區(qū)一些社交的活動。

社區(qū)服務還有一個很重要功能就是對長者家居服務的補充。儘管一直以來我們都非常注重“原居安老”，但問題在於，當我們推進“原居安老”的時候，怎麼樣幫助這些長者能夠得到足夠的照顧呢？包括長者出行、陪診、衛(wèi)生清潔、復康活動，這些都屬於家居服務支援，屬於長者的外展服務，要從長者照顧中心延伸到家庭裏。如今，長者的外展服務已經(jīng)越來越精細，需求量也必然更加龐大，比如一位長者需要沖涼服務，這種服務是常態(tài)化的，不可能一個星期只要三數(shù)次，這就倒逼社會要不斷擴大針對長者的家居服務投入，包括人力資源等。

頂層設(shè)計加力，探索長期機制

過去的二十多年來，因應社會發(fā)展變化，澳門長者醫(yī)療保障體系及社會服務團隊都不斷完善，但總體需求相對服務資源的增速更快，同時每一年都有更多的人口趨於老化的年齡，所以目前澳門針對長者的外展服務仍有比較大的缺口，需要不斷投入更多的資源去推進，包括人才培養(yǎng)?，F(xiàn)時面對新型冠狀病毒疫情影響，全球經(jīng)濟秩序與格局都受到衝擊，澳門所面臨的壓力亦不容低估，與此同時，這也是一種機遇讓我們升級自己和完善自己，比如投入資源去培訓相應的人才，基於這一理念和促進經(jīng)濟復甦，近幾個月特區(qū)政府為失業(yè)及在職人士提供“帶津培訓”（技能提升及就業(yè)培訓計劃）計劃，在疫情之下，希望相關(guān)的工作可以加快加強。

那麼在完善長者醫(yī)療衛(wèi)生體系和長者服務體系，還可以怎麼樣舒緩澳門人口老齡化呢？我認為社會保障體系裏有一個很值得探索的方向是：放大個人的資本。我們研究一個社會的人口老齡化問題，其中有個很重要的元素就是本地人口的老年人口撫養(yǎng)比率，根據(jù)統(tǒng)計暨普查局資料顯示，目前澳門的這一比例為21%，即約5名成年人口支援1名老年人口。根據(jù)推測，未來甚至可能達到3名成年人口支援1名老年人口。在這樣的趨勢下，老年人本身能不能兼具一定的經(jīng)濟能力呢？顯然，如果他本人有更充裕的儲蓄金或退休金，那麼對其他人的依賴就會小很多。

從這個角度出發(fā)，只要我們放大他的資本，讓他能夠在社會比較自由地安排自己的養(yǎng)老生活，那未嘗不是一種可行的方案。放大個人的資本很大程度上需要發(fā)揮政府的職能，儘管現(xiàn)時有社會保障基金以及私人退休基金的制度，除此之外，我們能不能探索第三類的生財方法呢，目的在於為個人將來安老支出預備，擴大他的養(yǎng)老資本。這方面政府可以與澳門致力發(fā)展的特色金融範疇結(jié)合起來，最大限度把控風險，提前部署相關(guān)的措施，為未來應對人口老齡化提供更充分的可操作空間。同時，養(yǎng)老是政府的必然責任，因為如果一個長者沒有能力改善自己生活的情況下，最終還是需要依靠政府。如果沒有從頂層上設(shè)計一個長效機制，政府到頭來必然要投放更多的資源來應對。

在老齡化趨勢下，希望不斷提高長者參與的角色，凸顯他們自我價值感的提高。如果從社會學上，這個轉(zhuǎn)移有助於社會這個齒輪運作。比如，一間公司的管理層要退休了，他面對的接班人不是說明天退今天就能接手，是有一個傳承的，需要長者在另外一個角度去支援。今時今日，長者參與的角色還包括義工服務、退休再就業(yè)等，其實有不少長者在退休後仍非常熱心於做義工，因為在這個過程裏，他們可以接觸新事物，結(jié)交新朋友。另一方面是長者再就業(yè)，對於長者再就業(yè)，有兩種態(tài)度，有部分人退休後可能未必樂意再出來工作，但有部分長者出於改善自己生活或者希望根據(jù)自己的興趣選擇工作，他們是很樂意出來工作的，現(xiàn)時也有一些長者仍然工作著，但相對香港和臺灣，澳門目前適合長者的工作其實還比較少。如何推動適齡的長者發(fā)揮“老有所為”呢？我們可以舉個例子，歐洲各國都有比較豐富的文化產(chǎn)業(yè)，每年有很多遊客去古跡教堂。在這些國家，原來有一些人以前是歷史老師、教授，可以看到他們在退休後有很多人就在當?shù)刈鳛橹v解員繼續(xù)工作，直接形成一個規(guī)模不小的行業(yè)團體。對於他們自身而言，這既是他的興趣，也是他的專業(yè);對於遊客而言，他們得到的是一個更加資深的、更富有感情的“導遊”服務。這是一個例子，儘管當前疫情對社會經(jīng)濟和就業(yè)情況會帶來一定的衝擊，但大家都明白這是一個短期的情況，面向未來長遠的發(fā)展，啟示我們可以不斷轉(zhuǎn)變思維，讓我們明白雖然老齡化不可避免，但長者未必完全就是社會的負擔。

人口老齡化是一種社會現(xiàn)象，不是一個沉悶的話題也不是一個包袱問題。這些長者人群構(gòu)成的老齡化社會，就是我們所有人當下以及未來須臾脫離不開的生存環(huán)境，他們及他們的生活，就是我們生活的一部分。有些年輕覺得我們在支援長者，但其實並非如此，澳門今天的繁榮都是上一輩打下來的基礎(chǔ)。因此大家需要有這種雙贏的認識。不管各行各業(yè)，我們的長者其實都做了很多鋪墊，分享了很多經(jīng)驗，這是年輕一代需要正視的問題，只有建立在這一認識上，才會形成真正和諧共融的社會氛圍。