行政事業(yè)單位預(yù)算管理面臨的挑戰(zhàn)及對策

郭敏珉

摘 要：盡管行政事業(yè)單位不具有市場評價的體制機制，但仍可以從產(chǎn)出的社會效益與投入的專項資金額度的比較中，來定性分析出預(yù)算管理的資金效益現(xiàn)狀。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位? 預(yù)算管理? 挑戰(zhàn)? 對策

從目前所反饋的信息來看，行政事業(yè)單位在預(yù)算管理的流程上并未出現(xiàn)問題，但在預(yù)算管理中的資金效益實現(xiàn)上則存在不足。預(yù)算管理中的資金效益可以用“產(chǎn)出/投入”關(guān)系來表達，盡管行政事業(yè)單位不具有市場評價的體制機制，但仍可以從產(chǎn)出的社會效益與投入的專項資金額度的比較中，來定性分析出預(yù)算管理的資金效益現(xiàn)狀?？梢?，實現(xiàn)預(yù)算資金的效益問題便構(gòu)成了行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)控所面臨的挑戰(zhàn)，這也構(gòu)成了本文立論的出發(fā)點。

一、行政事業(yè)單位預(yù)算管理面臨的挑戰(zhàn)

（一）因工作項目驅(qū)動所面臨的挑戰(zhàn)

無論是行政機關(guān)單位還是事業(yè)單位，都承擔(dān)著向社會提供公共服務(wù)的職責(zé)，在其中的工作項目驅(qū)動下，行政事業(yè)單位存在著剛性的專項資金支出要求。正如上文所指出的那樣，預(yù)算資金支出的流程在形式上合規(guī)，但卻不能確保預(yù)算資金使用能夠遵循節(jié)約化原則?！靶问缴虾弦?guī)”體現(xiàn)在對預(yù)算資金的申請、批復(fù)、劃撥等多個環(huán)節(jié)中，無論是流程還是責(zé)任主體都能滿足行政事業(yè)單位所需遵循的政府會計制度的要求，也能夠滿足單位內(nèi)部的財經(jīng)制度。然而，不能確保節(jié)約化原則的執(zhí)行則意味深長，其不僅能使合規(guī)的外在較好的去掩飾內(nèi)在的資金浪費行為，還可能使行政事業(yè)單位的預(yù)算管理面臨道德失范所帶來的系統(tǒng)性風(fēng)險。

（二）因市場評價缺位所面臨的挑戰(zhàn)

這里主要涉及到對預(yù)算資金管理的績效評價問題，且又主要發(fā)生在行政事業(yè)單位對專用性資產(chǎn)的購置領(lǐng)域。若是存在市場評價機制，則可以在價值層面分析出資產(chǎn)購置的“產(chǎn)出行政事業(yè)投入”關(guān)系，而在行政事業(yè)單位中則可能因無法量化，而使得專項購置經(jīng)費存在著軟約束的可能。納入專項采購的資產(chǎn)具有專用性特征，在投入使用中不僅會產(chǎn)生會計成本，還會產(chǎn)生無形的沉淀成本，即指以往發(fā)生的，但與當前決策無關(guān)的費用。沉淀成本的產(chǎn)生不僅會影響預(yù)算資金使用的效益性，還會制約行政事業(yè)單位（特別是事業(yè)單位）的戰(zhàn)略決策。行政事業(yè)單位對待專項購置工作時一般以政府采購的形式去實施，在做出采購決策時并未受到市場評價機制的約束，所以在決策中容易受到主觀因素的干擾。

二、應(yīng)對挑戰(zhàn)的著眼點

（一）著眼于形成全員參與下的預(yù)算管理

行政事業(yè)單位所執(zhí)行的預(yù)算管理仍然屬于全面預(yù)算管理范疇，那么就需要突出全面預(yù)算管理中的“全員參與”要求。長期以來，執(zhí)行預(yù)算管理的任務(wù)似乎成為了行政事業(yè)單位中財務(wù)部門的專利，在那些實施二級管理的行政事業(yè)單位，各職能部門也構(gòu)成了預(yù)算管理主體，但因缺乏有效的監(jiān)督模式而形同虛設(shè)。在問題導(dǎo)向下，則需要在黨建工作的推動下落實預(yù)算管理的各層級主體責(zé)任。落實主體責(zé)任十分重要，這歸因于對預(yù)算資金節(jié)約使用監(jiān)管缺位的現(xiàn)狀反思之中。上文已經(jīng)提出了預(yù)算資金節(jié)約使用問題，而該問題的產(chǎn)生一方面來自于信息不對稱現(xiàn)象的干擾，另一方面則來自于部門負責(zé)人的不作為所致。從整體視角下去審視這兩個方面的原因，根本還在于未能將預(yù)算管理職責(zé)下沉到基層部門和落實全員身上。因此，這里需著眼于形成全員參與下的預(yù)算管理模式。

（二）著眼于建立多部門聯(lián)動的評價機制

相比較于行政機關(guān)單位，事業(yè)單位在發(fā)展中需要購置大量的專用性資產(chǎn)，其目的或者為了更新?lián)Q代，或者為了提高自身的社會服務(wù)能力。遵循著“需求部門提交申請—單位決策層集體決策—財務(wù)部門實施預(yù)算管理”的工作流程，便導(dǎo)致財務(wù)部門扮演著“出納”的角色。因此，在現(xiàn)行制度流程中來破解問題，則需要建立多部門聯(lián)動的評價機制。建立多部門聯(lián)動的評價機制著力強化預(yù)算資金的事后管理績效，所謂“事后管理”是指，預(yù)算資金投入到專用性資產(chǎn)之后和隨著這些資產(chǎn)歸口使用，建立多部門聯(lián)動去對專用資產(chǎn)的使用效益和使用效率進行全面考核，最終落腳于對該項預(yù)算資金投入的效益評價之中。具體而言，這里的多部門主要包括：財務(wù)管理部門、國資管理部門、紀檢部門、資產(chǎn)歸口部門等。

三、對策

根據(jù)以上所述，對策可從以下三個方面來構(gòu)建：

（一）以黨建工作促進預(yù)算管理意識的提升

需要發(fā)揮行政事業(yè)單位的政治引領(lǐng)優(yōu)勢，通過黨建工作來促進全體職工預(yù)算管理意識的提升。黨建工作所蘊含的作風(fēng)建設(shè)、組織建設(shè)、思想建設(shè)需分別落實到，對單位中高等干部強化經(jīng)濟作風(fēng)建設(shè)，在專項經(jīng)費使用決策中強化民主集中制建設(shè)，在全體職工中強化資金節(jié)約使用的思想建設(shè)。2019年1月1日，隨著新的政府會計制度落地執(zhí)行，其中所蘊含的新意不僅體現(xiàn)在條文和實行“權(quán)責(zé)發(fā)生制”中，還體現(xiàn)在要求行政事業(yè)單位強化預(yù)算資金管理，并以追求預(yù)算資金配置效益為主線的現(xiàn)代預(yù)算會計觀中。為此，行政事業(yè)單位黨委應(yīng)以推動全員學(xué)習(xí)“新政府會計制度”為契機，深化全體職工對全面預(yù)算管理的認識。筆者建議，行政事業(yè)單位財務(wù)管理部門應(yīng)承擔(dān)此次提升預(yù)算管理意識的重任，并集中對中層正職（具有簽字權(quán)）開展預(yù)算管理法律法規(guī)培養(yǎng)。

（二）以跟蹤審計工作落實各級主體的責(zé)任

跟蹤審計主要應(yīng)用于預(yù)算管理的事中控制環(huán)節(jié)，在當前需要在工作項目驅(qū)動下對預(yù)算資金使用情況開展跟蹤審計。審計的重點應(yīng)在于會計憑證的合規(guī)性，工作事項所對應(yīng)的預(yù)算資金使用途徑的合規(guī)性，并以跟蹤審計結(jié)果作為落實各級主體責(zé)任的重要參考。這里需要指出的是，預(yù)算資金使用途徑的合規(guī)性具體指向了：“會計憑證背后經(jīng)濟事件的真實性和合規(guī)性”。由于存在著信息不對稱現(xiàn)象，所以在開展跟蹤審計時需要下沉工作力度，與本單位發(fā)生經(jīng)濟往來的社會主體開展信息共享，從會計憑證、質(zhì)詢、上門訪問等多個環(huán)節(jié)相互佐證，最終確認預(yù)算資金使用的合規(guī)性。同時需要強調(diào)的是，可以引入第三方審計機構(gòu)來對大型購置項目開展審計工作。前面已經(jīng)提到，專項采購應(yīng)以專家采購為主導(dǎo)，引入第三方審計機構(gòu)不僅能對大型購置進行常規(guī)審計，還能對該購置行為的合理性做出整體判斷。這樣一來，便能對落實主體責(zé)任提供依據(jù)。

（三）以多部門聯(lián)動開展資產(chǎn)使用狀況評價

這里針對預(yù)算管理的事后控制而言的，行政事業(yè)單位財務(wù)部門、國資管理部門、紀檢監(jiān)察部門、專用性資產(chǎn)歸口使用部門，應(yīng)形成四方聯(lián)動的資產(chǎn)使用狀況評價機制。評價的重點為，比對資產(chǎn)歸口部門的資產(chǎn)實際使用狀況與計劃使用狀況的偏差，以此不僅起到了落實部門主體責(zé)任的作用，還能倒逼資產(chǎn)歸口部門審慎提交專用性資產(chǎn)購置申請，以及努力提高資產(chǎn)的配置效率和維護效力。為了確保多部門聯(lián)動評價的權(quán)威性和強制力，對于評價結(jié)果應(yīng)嚴格納入到對資產(chǎn)歸口部門的績效考核中去，并在落實主體責(zé)任的基礎(chǔ)上對該部門未來采購申請做出或?qū)挕⒒驀赖恼甙才拧?/p>

四、展望

以下，再從兩個方面對行政事業(yè)單位預(yù)算管理進行展望：

（一）內(nèi)化成本控制的紅利

預(yù)算管理所蘊含的激勵機制，需要在激勵兼容原則下發(fā)揮作用。在部門成員實施成本控制努力與努力回報無關(guān)的情形下，部門成員是無意持續(xù)實施成本控制努力的。由于存在著成本控制監(jiān)管上的信息不對稱問題，所以還需要下沉部門成本控制的督導(dǎo)權(quán)。因此，在落實部門主體責(zé)任的基礎(chǔ)上，建立成本控制與回報的正相關(guān)關(guān)系，則能滿足激勵兼容原則。

（二）建立知識共享平臺

制約部門成本控制的因素之一便是，部門負責(zé)人并不必然具有成本控制的基礎(chǔ)知識和領(lǐng)導(dǎo)能力，財務(wù)人員也并不必然理解部門運行和建設(shè)所需的資金結(jié)構(gòu)要求。因此，在財務(wù)部門與部門部門建立各自知識共享平臺應(yīng)得到重視。

五、結(jié)束語

隨著新的政府會計制度的全面實施，行政事業(yè)單位的會計管理由“收付實現(xiàn)制”轉(zhuǎn)變?yōu)榱恕皺?quán)責(zé)發(fā)生制”，促使其需要進一步強化全面預(yù)算管理。實施策略為，以黨建工作促進預(yù)算管理意識的提升、以跟蹤審計工作落實各級主體的責(zé)任、以多部門聯(lián)動開展資產(chǎn)使用狀況評價。