甘肅河西走廊能源通道建設(shè)對(duì)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑u(píng)估與實(shí)踐

孫艷苓

（蘭州理工大學(xué)，甘肅 蘭州730050）

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展加速，一些涉及自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)項(xiàng)目對(duì)生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重破壞，甚至威脅生態(tài)安全，特別是長(zhǎng)距離建設(shè)的油氣輸送管線、輸變電等重大基礎(chǔ)設(shè)施，因自然條件等因素限制，就不可避免的穿越自然保護(hù)區(qū)。如何實(shí)現(xiàn)保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與保護(hù)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境安全相協(xié)調(diào)，開展自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償顯的必要而緊迫。生態(tài)補(bǔ)償制度就是綜合考慮生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本和生態(tài)服務(wù)價(jià)值的基礎(chǔ)上，對(duì)生態(tài)保護(hù)者給予合理補(bǔ)償。近年來，國內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償主要集中在森林、草原、礦產(chǎn)資源開發(fā)等領(lǐng)域，自然保護(hù)區(qū)建設(shè)項(xiàng)目生態(tài)補(bǔ)償尚處于起步階段，研究集中在制度和政策方面，特別是任曉旭等[1]、程磊等[2]、范玉芳等[3]、馬青等[4]、劉博等[5]、任鴻昌等[6]、高君亮等[7]對(duì)荒漠生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能和價(jià)值評(píng)估進(jìn)行了研究，提出了荒漠生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值評(píng)估方法，但是生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)服務(wù)價(jià)值評(píng)估測(cè)算等問題尚未取得共識(shí)，缺乏統(tǒng)一、權(quán)威的指標(biāo)體系和測(cè)算方法，評(píng)估結(jié)果差異較大，影響實(shí)際應(yīng)用。

本研究從甘肅河西走廊能源通道油氣輸送管線、輸變電等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)導(dǎo)致自然保護(hù)區(qū)生態(tài)損失因素的角度出發(fā)，對(duì)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)項(xiàng)目生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹笜?biāo)體系和評(píng)估方法進(jìn)行探討，選取穿越安西極旱荒漠國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的西氣東輸四線工程進(jìn)行實(shí)踐，為建設(shè)項(xiàng)目對(duì)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償提供參考。

1 研究區(qū)域概況

河西走廊，東起烏鞘嶺，西至玉門關(guān)，介于祁連山、阿爾金山和馬鬃山、合黎山、龍首山間，長(zhǎng)約900km。行政區(qū)劃包括武威、金昌、張掖、酒泉、嘉峪關(guān)5市，總面積約28萬km2，約占甘肅國土面積的62%，氣候影響明顯，降雨少且蒸發(fā)強(qiáng)烈，屬于典型的溫帶干旱荒漠區(qū)。河西走廊自古以來就是內(nèi)地與邊疆和中亞、西亞交流的要道。如今有隴海、蘭新、包蘭、蘭青干線鐵路和連霍、京新等高速公路經(jīng)過，是 “西氣東輸”、“西電東送”、“疆煤外運(yùn)”的必經(jīng)路線，是中亞、西亞及新疆、甘肅能源資源對(duì)向內(nèi)地輸送的運(yùn)輸大通道，對(duì)保障國家能源資源安全具有非常重要的作用。甘肅建成油氣長(zhǎng)輸管道干線達(dá)17條，總長(zhǎng)度接近9000km，使得河西走廊成為全國油氣管道最多、分布最密集、輸送量最大的獨(dú)一無二的管道走廊。河西走廊也是國家清潔能源基地，已建成風(fēng)電裝機(jī)915萬kw、光伏發(fā)電裝機(jī)200萬kw，并行規(guī)劃建設(shè)了4回特高壓工程線路，區(qū)域內(nèi)電網(wǎng)通道十分密集。

同時(shí)，河西走廊是石羊河、黑河和疏勒河三大水系56條內(nèi)陸河流的發(fā)源地，每年75億m3的水資源補(bǔ)充支撐著河西及黑河下游內(nèi)蒙古地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，對(duì)阻止巴丹吉林、騰格里、庫姆塔格三大沙漠合攏和抵御風(fēng)沙東擴(kuò)發(fā)揮著重要的生態(tài)屏障作用。河西走廊是我國重要的生態(tài)功能區(qū)，生態(tài)環(huán)境極其脆弱，區(qū)域分布著18個(gè)省級(jí)及以上自然保護(hù)區(qū)（國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)8個(gè)）,對(duì)防風(fēng)固沙、涵養(yǎng)水源、保護(hù)生物多樣性方面有著不可替代的作用。經(jīng)調(diào)查，6個(gè)油氣管線和44個(gè)輸變電項(xiàng)目穿越10個(gè)自然保護(hù)區(qū)，其中國家特高壓輸變電重點(diǎn)工程4項(xiàng)，重點(diǎn)供電工程2項(xiàng)，西氣東輸管道工程3項(xiàng)和原油成品油管道工程1項(xiàng)。10項(xiàng)重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目穿越自然保護(hù)區(qū)情況見表1。隨著“一帶一路”能源互聯(lián)網(wǎng)和甘肅清潔能源基地的建設(shè)深入，河西走廊國家能源輸送大通道的作用將更加凸顯。在這種情況下，河西走廊的自然保護(hù)區(qū)既要付出較高的保護(hù)成本維護(hù)生態(tài)安全，又要保障能源供給，支持國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展，就必須對(duì)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)成本、造成的生態(tài)服務(wù)價(jià)值損失進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，理順河西走廊及全國的生態(tài)與利益關(guān)系，在確保河西走廊生態(tài)安全的前提下，更好的服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)。

表1 油氣管線和輸變電重點(diǎn)項(xiàng)目穿越河西走廊地區(qū)自然保護(hù)區(qū)基本情況

2 補(bǔ)償?shù)闹骺腕w

1）生態(tài)補(bǔ)償主體。河西走廊能源通道建設(shè)，源源不斷向全國20多個(gè)省、區(qū)、市輸送優(yōu)質(zhì)油氣資源和電力，惠及5億多人口。按照誰受益誰補(bǔ)償?shù)脑瓌t，國家和受益地區(qū)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起河西走廊自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任。因此，河西走廊自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償主體包括：一切從穿越自然保護(hù)區(qū)輸送油氣資源和電力中受益的地區(qū)和群體，以及在項(xiàng)目建設(shè)中影響自然保護(hù)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的企業(yè)或單位。

2）補(bǔ)償客體。補(bǔ)償對(duì)象是指保護(hù)河西走廊自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境的地方政府、保護(hù)機(jī)構(gòu)及當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姟?/p>

3 研究方法

3.1 補(bǔ)償評(píng)估指標(biāo)體系

基于對(duì)油氣管線和輸變電工程對(duì)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境影響的分析，項(xiàng)目施工和運(yùn)行維護(hù)階段均會(huì)對(duì)穿越沿線生態(tài)環(huán)境造成擾動(dòng)和破壞，對(duì)土地性質(zhì)、保護(hù)目標(biāo)、野生動(dòng)植物、生態(tài)系統(tǒng)、生態(tài)完整性、生物多樣性等產(chǎn)生時(shí)間和空間上的影響。生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定一般參照生態(tài)保護(hù)者的直接投入和機(jī)會(huì)成本、生態(tài)受益者的獲利、生態(tài)破壞的恢復(fù)成本、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價(jià)值等方面進(jìn)行初步核算[8]。結(jié)合項(xiàng)目建設(shè)過程分析，生態(tài)保護(hù)者的直接投入：施工期的生態(tài)保護(hù)宣傳、教育、巡查監(jiān)管，運(yùn)行期生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)和巡查管理等產(chǎn)生的費(fèi)用；生態(tài)受益者的獲利：生態(tài)受益者沒有為自身所享有的產(chǎn)品和服務(wù)付費(fèi)，使得生態(tài)保護(hù)者的保護(hù)行為產(chǎn)生了正外部性。為使生態(tài)保護(hù)的這部分正外部性內(nèi)部化，需要生態(tài)受益者向生態(tài)保護(hù)者支付這部分費(fèi)用[9]。生態(tài)破壞的恢復(fù)成本：建設(shè)過程中對(duì)自然保護(hù)區(qū)地形地貌、植被等造成破壞，需要通過環(huán)境恢復(fù)治理所產(chǎn)生的費(fèi)用。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值：施工過程中會(huì)對(duì)自然保護(hù)區(qū)原有的防風(fēng)固沙、土壤固定、水文調(diào)控、固碳、生物多樣性保護(hù)、生態(tài)景觀等服務(wù)功能造成影響，需要按照功能價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償。由表1可以看出，項(xiàng)目穿越的自然保護(hù)區(qū)保護(hù)類型均以荒漠生態(tài)系統(tǒng)為主，基于國內(nèi)荒漠生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值[10]的研究成果，構(gòu)建自然保護(hù)區(qū)建設(shè)項(xiàng)目生態(tài)補(bǔ)償價(jià)值評(píng)估指標(biāo)體系見表2。

表2 自然保護(hù)區(qū)建設(shè)項(xiàng)目生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹笜?biāo)體系

3.2 補(bǔ)償評(píng)估方法

生態(tài)補(bǔ)償評(píng)估就是核算生態(tài)補(bǔ)償價(jià)值的過程和方法。目前，學(xué)界對(duì)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)估方法存在多學(xué)科、多角度、多方法混用的狀況，以至于對(duì)同一研究對(duì)象得出差異較大的結(jié)論[9]。根據(jù)構(gòu)建的自然保護(hù)區(qū)建設(shè)項(xiàng)目生態(tài)補(bǔ)償4大類10項(xiàng)指標(biāo)，補(bǔ)償評(píng)估方法分為依據(jù)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和恢復(fù)成本確定的補(bǔ)償，依據(jù)生態(tài)功能服務(wù)價(jià)值確定的補(bǔ)償。生態(tài)環(huán)境保護(hù)和恢復(fù)成本評(píng)價(jià)方法是針對(duì)生態(tài)補(bǔ)償主體的實(shí)際投入來確認(rèn)生態(tài)環(huán)境的補(bǔ)償價(jià)值，主要有直接成本法、恢復(fù)成本法、機(jī)會(huì)成本法、最小數(shù)據(jù)法等。生態(tài)環(huán)境服務(wù)價(jià)值評(píng)估方法是以生態(tài)環(huán)境的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)，通過確認(rèn)能夠被人類認(rèn)可的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的功能來確認(rèn)生態(tài)環(huán)境的補(bǔ)償價(jià)值[11]，主要有生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值法、市場(chǎng)價(jià)值法、假想市場(chǎng)法、影子工程法。而同一方法可用于評(píng)估不同的指標(biāo)項(xiàng)，并表現(xiàn)出不同的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)，對(duì)應(yīng)數(shù)據(jù)的來源和難易也不同，如何在分析具體案例時(shí)，在多項(xiàng)指標(biāo)和各種評(píng)估方法之間建立有效的對(duì)應(yīng)關(guān)系，決定了評(píng)估結(jié)果的科學(xué)性[12]。因此，要對(duì)不同評(píng)估方法的優(yōu)劣性進(jìn)行全面分析，選擇適用度最好的評(píng)估方法。本研究適用度選擇分為3個(gè)層面：①國家或地方標(biāo)準(zhǔn)推薦的評(píng)估方法；②評(píng)估方法研究成果豐富，實(shí)際評(píng)估中運(yùn)用較多，評(píng)估結(jié)果容易被補(bǔ)償雙方接受；③數(shù)據(jù)獲取相對(duì)容易，來源可靠。經(jīng)分析，自然保護(hù)區(qū)建設(shè)項(xiàng)目生態(tài)補(bǔ)償指標(biāo)評(píng)估方法如表3所示。

3.3 受影響補(bǔ)償范圍

油氣管線和輸變電建設(shè)項(xiàng)目均屬于線型工程，工程本身污染源較少、污染強(qiáng)度較低，對(duì)自然保護(hù)區(qū)的影響主要為施工和運(yùn)行過程的生態(tài)環(huán)境影響。線型工程影響范圍主要為項(xiàng)目沿線的帶狀區(qū)域。線路工程、工藝站場(chǎng)、施工便道、伴行道路等的建設(shè)均會(huì)對(duì)沿線生態(tài)環(huán)境造成擾動(dòng)和破壞，特別是施工作業(yè)帶范圍內(nèi)直接生態(tài)破壞區(qū)，植被全部遭到破壞。因此應(yīng)當(dāng)將施工作業(yè)帶、施工道路、施工場(chǎng)地、伴行路、站場(chǎng)、閥室等臨時(shí)和永久性占地或工程生態(tài)環(huán)境影響評(píng)價(jià)范圍納入生態(tài)補(bǔ)償。

3.4 補(bǔ)償期限和補(bǔ)償系數(shù)的確定

在評(píng)估體系中，生態(tài)保護(hù)者的直接投入的補(bǔ)償期限分別按照施工年限（N1）和運(yùn)營期生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)年限（N2）確定；生態(tài)受益者的獲利補(bǔ)償依據(jù)建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)行使用年限（N3）確定，補(bǔ)償系數(shù)（k）按照保護(hù)區(qū)年度保護(hù)性支出合理確定；生態(tài)破壞的恢復(fù)成本的補(bǔ)償依據(jù)達(dá)到生態(tài)環(huán)境恢復(fù)主要指標(biāo)年限 （N4）補(bǔ)償，由于恢復(fù)是持續(xù)好轉(zhuǎn)的過程，第一次恢復(fù)后次年開始需按照生態(tài)恢復(fù)資金的一定比例（D）對(duì)植被進(jìn)行補(bǔ)植和撫育維護(hù)。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的補(bǔ)償，臨時(shí)占地依據(jù)占用年限（N5）確定，因永久占地面積占比很小，全部按照臨時(shí)占地核算。

表3 自然保護(hù)區(qū)建設(shè)項(xiàng)目生態(tài)補(bǔ)償指標(biāo)評(píng)估方法

3.5 補(bǔ)償資金核算

依據(jù)表2確定的自然保護(hù)區(qū)建設(shè)項(xiàng)目生態(tài)補(bǔ)償指標(biāo)評(píng)估方法，按照補(bǔ)償期限和補(bǔ)償系數(shù)修正后，生態(tài)補(bǔ)償資金核算公式如下：

其中：V投入1為施工期年度保護(hù)者直接投入，V投入2為運(yùn)行期年度保護(hù)者直接投入，V獲利為年度生態(tài)獲利的補(bǔ)償，V恢復(fù)為生態(tài)恢復(fù)的直接投入，V服務(wù)為臨時(shí)占地年度生態(tài)服務(wù)價(jià)值補(bǔ)償。

3.6 生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹Ц?/h3>

自然保護(hù)區(qū)建設(shè)項(xiàng)目生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹Ц稇?yīng)考慮項(xiàng)目建設(shè)單位對(duì)生態(tài)的影響、政府的生態(tài)保護(hù)責(zé)任、受氣區(qū)的實(shí)際配氣量等，因此，生態(tài)補(bǔ)償可分為三部分來支付，一部分由中央和地方政府以轉(zhuǎn)移支付形式對(duì)自然保護(hù)區(qū)服務(wù)價(jià)值進(jìn)行縱向補(bǔ)償，另一部分由項(xiàng)目建設(shè)單位對(duì)生態(tài)破壞恢復(fù)成本和生態(tài)保護(hù)者直接投入進(jìn)行補(bǔ)償，再一部分由受氣區(qū)對(duì)生態(tài)獲利進(jìn)行橫向補(bǔ)償。最終的生態(tài)補(bǔ)償支付可確定為：

式中V政府補(bǔ)償為中央和地方政府轉(zhuǎn)移支付生態(tài)補(bǔ)償資金（元）；λ為中央和地方政府生態(tài)補(bǔ)償系數(shù)；V單位補(bǔ)償項(xiàng)目建設(shè)單位應(yīng)支付的生態(tài)補(bǔ)償資金（元）；V收益補(bǔ)償i為每個(gè)受氣地區(qū)應(yīng)支付的生態(tài)補(bǔ)償資金（元），其中 i（i=1，2，…，N）代表受氣?。ㄊ校?；Ri為某個(gè)受氣省（市）配氣量占總配氣量的比例。

4 應(yīng)用實(shí)踐

以建設(shè)的西氣東輸四線工程穿越安西極旱荒漠國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)為例，核算對(duì)自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償。

4.1 自然保護(hù)區(qū)基本情況

安西極旱荒漠國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)分南、北兩片。南片位于瓜洲縣南部，與玉門市和肅北蒙古族自治縣相鄰，北片位于瓜洲縣北部，北與新疆維吾爾族自治區(qū)、東與肅北蒙古族自治縣、西與甘肅敦煌市毗連，總面積80×104hm2。安西屬于溫帶和暖溫帶的過渡帶，荒漠類型多樣，極旱荒漠、典型荒漠和草原化荒漠的植被類型都有一定面積的分布。

4.2 西氣東輸四線工程穿越情況

西四線起自新疆自治區(qū)伊寧市，止于寧夏自治區(qū)中衛(wèi)市。管道總體走向自西北向東南，途經(jīng)新疆、甘肅、寧夏3個(gè)省(自治區(qū))，干線線路全長(zhǎng)2454km，設(shè)計(jì)輸氣能力300×108m3/a。西氣東輸四線天然氣管道西段工程基本上與西氣東輸三線管道工程并行，從北片實(shí)驗(yàn)區(qū)穿過，穿越長(zhǎng)度73.1km，穿越線路在保護(hù)區(qū)功能區(qū)位置如圖1所示。

圖1 西氣東輸四線管道穿越安西保護(hù)區(qū)位置示意圖

4.3 生態(tài)補(bǔ)償核算

利用穿越安西保護(hù)區(qū)現(xiàn)狀調(diào)查和相關(guān)研究取得的數(shù)據(jù)，根據(jù)生態(tài)補(bǔ)償指標(biāo)評(píng)估、確定補(bǔ)償期限和補(bǔ)償系數(shù)，核算生態(tài)補(bǔ)償，見表4。

表4 自然保護(hù)區(qū)建設(shè)項(xiàng)目生態(tài)補(bǔ)償核算

（接上表）

4.4 生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)現(xiàn)

結(jié)合本研究實(shí)踐，本文將荒漠生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的補(bǔ)償由中央和地方政府來承擔(dān)，即λ=0.67。根據(jù)公式（2）計(jì)算出中央和地方政府生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為794.5萬/a，連續(xù)補(bǔ)償20年；根據(jù)公式（3）計(jì)算出項(xiàng)目建設(shè)一次性支付生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為802.2萬；根據(jù)公式（4）計(jì)算出配氣所有省份共同承擔(dān)的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為342萬/a。

5 討論

需要討論的是，目前以生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值核算生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯可形葱纬山y(tǒng)一的意見，不同計(jì)算方法得到數(shù)據(jù)差異較大，以生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值作為生態(tài)補(bǔ)償沒有應(yīng)用的實(shí)例。本研究結(jié)合河西走廊能源通道建設(shè)項(xiàng)目穿越自然保護(hù)區(qū)的調(diào)查結(jié)果，根據(jù)保護(hù)者的直接投入、生態(tài)恢復(fù)投入、生態(tài)獲利、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值確定了補(bǔ)償指標(biāo)體系，依據(jù)已有的研究成果對(duì)評(píng)估方法進(jìn)行了選取。實(shí)例研究顯示，油氣管線建設(shè)的自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償價(jià)值測(cè)算結(jié)果具有較好的操作性，補(bǔ)償額度較為合理且在各方接受范圍內(nèi)，具有實(shí)際運(yùn)用的價(jià)值。但是，由于生態(tài)影響的復(fù)雜性，一些價(jià)值因素難以準(zhǔn)確定量并核算，影響了研究成果的準(zhǔn)確度。例如，本文主要考慮了工程占地和施工期造成的生態(tài)損失，但運(yùn)營期定期維護(hù)造成的人類活動(dòng)影響、事故性的排放等造成的生態(tài)損失未進(jìn)行核算。結(jié)合西氣東輸一、二、三線穿越安西國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償情況來看，僅是對(duì)保護(hù)者的直接投入和生態(tài)恢復(fù)投入進(jìn)行了補(bǔ)償，未體現(xiàn)生態(tài)功能服務(wù)價(jià)值，以及配氣區(qū)域的橫向補(bǔ)償。因此，應(yīng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上積極探索建設(shè)項(xiàng)目對(duì)自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，優(yōu)化生態(tài)補(bǔ)償評(píng)估，堅(jiān)持走保護(hù)與發(fā)展和諧共贏之路。