農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)機制研究

亓志華 河南省遂平縣自然資源局鳳鳴谷風(fēng)景區(qū)國土所

農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)對于優(yōu)化土地利用率、盤活建設(shè)用地存量產(chǎn)生積極影響，也能促進(jìn)農(nóng)民群眾合法權(quán)益的維護(hù)，能夠為集體建設(shè)用地集約化利用目標(biāo)的實現(xiàn)奠定基礎(chǔ)，有助于促進(jìn)集體建設(shè)用地使用率的逐步增強。因此在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略貫徹落實的背景下，十分有必要結(jié)合農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)情況進(jìn)行分析，積極探索完善流轉(zhuǎn)機制的建設(shè)，提高流轉(zhuǎn)效能，為農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)活動的穩(wěn)定發(fā)展創(chuàng)造條件。

一、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主要形式

對農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的基本表現(xiàn)形式進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)涉及到多種類型，不同的流轉(zhuǎn)形式對流轉(zhuǎn)要求不盡相同。（1）集體經(jīng)濟(jì)組織直接對集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓和出租；（2）農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)人出租和轉(zhuǎn)讓房產(chǎn)過程中連帶轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)；（3）鄉(xiāng)村企業(yè)兼并和改制過程中集體建設(shè)用地使用權(quán)的出租和轉(zhuǎn)讓；（4）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將集體建設(shè)用地使用權(quán)作價入股或者采取聯(lián)營的方式創(chuàng)辦新企業(yè)；（5）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過使用合作開放的方式建設(shè)開發(fā)項目；（6）經(jīng)過征用和補辦手續(xù)后轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋夭⑦M(jìn)行轉(zhuǎn)讓出租；7）受到企業(yè)破產(chǎn)清算等原因影響在司法裁定后出現(xiàn)使用權(quán)流轉(zhuǎn)。新時期結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略深入貫徹落實的要求推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的科學(xué)穩(wěn)定開展，能深化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革活動，對于農(nóng)村土地管理工作效益的提升也產(chǎn)生著相應(yīng)的積極影響。

二、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機制建設(shè)存在的問題

在對當(dāng)前農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)基本形式形成初步認(rèn)識的基礎(chǔ)上，為了能深入系統(tǒng)的開展農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作，還應(yīng)該對現(xiàn)有流轉(zhuǎn)工作中涉及到的問題進(jìn)行分析，把握流轉(zhuǎn)機制建設(shè)現(xiàn)狀，為流轉(zhuǎn)機制的全新構(gòu)建提供理論參考。具體分析，在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和美麗新中國建設(shè)的背景下，社會建設(shè)實踐中對農(nóng)村土地的需求量不斷提升，大規(guī)模土地征用潮流隨之出現(xiàn)，在此過程中不可避免會涉及到農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方面的問題，導(dǎo)致集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)缺乏規(guī)范性，無法實現(xiàn)對農(nóng)村集體建設(shè)用地的集約化利用。具體問題如利用修水渠、修剪道路機會占用土地、在建新房的過程中占用土地，甚至出現(xiàn)了占用耕地的情況，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民群眾的利益，也不利于國家集體財產(chǎn)的保護(hù)。因此要注意在全國范圍內(nèi)積極推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，針對集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作中遇到的問題以及流轉(zhuǎn)需求探索流轉(zhuǎn)機制建設(shè)，促進(jìn)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出常態(tài)化發(fā)展態(tài)勢，突出綜合管理效能，為鄉(xiāng)村振興工作的優(yōu)化開展奠定基礎(chǔ)。

三、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)機制建設(shè)措施

在對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)中集體建設(shè)用地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)機制建設(shè)存在問題形成初步認(rèn)識的基礎(chǔ)上，新時期為了能增強集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的科學(xué)性和可靠性，還要結(jié)合具體問題進(jìn)行分析，制定流轉(zhuǎn)機制建設(shè)和實施的措施，支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略優(yōu)化貫徹落實。下面就從政策導(dǎo)向機制以及配套改革機制建設(shè)角度進(jìn)行系統(tǒng)解析：

（一）集體建設(shè)用地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)政策導(dǎo)向機制建設(shè)

政策導(dǎo)向機制的建設(shè)能為集體建設(shè)用地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)工作的開展提供良好的政策支持，因此結(jié)合中共中央關(guān)于全面深化改革提出的要求，新時期在建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一用地市場的過程中，要結(jié)合農(nóng)村地區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地租賃、使用等具體情況制定完善的政策，促進(jìn)健全體制的構(gòu)建，助力集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作優(yōu)化開展，爭取在農(nóng)村地區(qū)范圍內(nèi)形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的良好發(fā)展格局，促進(jìn)新型城鄉(xiāng)關(guān)系體系的構(gòu)建，讓農(nóng)民群眾也能共享社會主義現(xiàn)代化發(fā)展成果。實際推進(jìn)政策導(dǎo)向機制建設(shè)的過程中，可以結(jié)合具體情況進(jìn)行系統(tǒng)分析：首先，要促進(jìn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的構(gòu)建，對農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式進(jìn)行創(chuàng)新，堅持農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)歸集體所有，并依法維護(hù)農(nóng)民群眾土地承包和經(jīng)營方面的權(quán)力，鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上流轉(zhuǎn)。其次，全面推進(jìn)小城市落戶開放化管理，積極推進(jìn)戶籍制度改革，對大城市和特大城市人口規(guī)模進(jìn)行嚴(yán)格的控制，從嚴(yán)對城市建設(shè)用地供給進(jìn)行管理，優(yōu)化城市建設(shè)用地使用率。最后，統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出租轉(zhuǎn)讓，縮小征地范圍，對征地程序?qū)嵤┮?guī)范化管理，構(gòu)建征地多元保障機制，允許農(nóng)村集體土地國有土地實現(xiàn)同等入市的目標(biāo)。如此就能發(fā)揮政策導(dǎo)向機制的重要作用，提升集體建設(shè)用地合理流轉(zhuǎn)效果，突出綜合流轉(zhuǎn)效能。

（二）農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)配套機制建設(shè)

農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)需要完善配套機制作為支撐，在加快流轉(zhuǎn)對農(nóng)村土地資源進(jìn)行盤活的過程中，只有構(gòu)建相對完善的配套機制，才能突出流轉(zhuǎn)綜合效果，為農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的高效化流轉(zhuǎn)提供支持[1]。具體結(jié)合農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)探索配套機制建設(shè)的過程中，要注意以下幾個方面的問題：

其一，健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)管理體系，對產(chǎn)權(quán)界定進(jìn)行明確劃分，夯實農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)。在具體工作中可以借鑒蘇州等地區(qū)成功試點的先進(jìn)經(jīng)驗，針對農(nóng)村集體建設(shè)用地實施登記規(guī)范化管理，對農(nóng)村集體建設(shè)用地的所有權(quán)緩環(huán)節(jié)使用權(quán)進(jìn)行確定，增強農(nóng)民對土地控制、流轉(zhuǎn)方面的管理，推動農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)向著公開、公正和公平的方向邁進(jìn)。同時也要積極探索信息公開制度的建設(shè)，多元化輔助推進(jìn)流轉(zhuǎn)工作，優(yōu)化農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的綜合發(fā)展成效。

其二，建設(shè)完善的價格形成機制。農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的前提條件是對土地資產(chǎn)的價值進(jìn)行有效的評估，只有在科學(xué)評估的基礎(chǔ)上才能為農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方面市場的構(gòu)建和發(fā)展提供宏觀支持，促進(jìn)土地使用權(quán)公平交易的開展，為合理征收土地稅費提供有力支持?，F(xiàn)階段我國推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的過程中，土地市場處于初步發(fā)展階段，為了促進(jìn)土地市場的發(fā)展需要借鑒發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)經(jīng)驗，積極探索農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方面價格形成機制的構(gòu)建，保障統(tǒng)一流轉(zhuǎn)工作能得到系統(tǒng)貫徹落實。在具體完善價格形成機制的實踐探索活動中，要按照現(xiàn)有土地估價經(jīng)驗構(gòu)建相應(yīng)的估價規(guī)則體系和估價技術(shù)規(guī)范，確保使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中相關(guān)單位能對地價進(jìn)行合理的評估，并采用差異化的流轉(zhuǎn)方式，增強估價針對性和可靠性，在價格形成機制的作用下突出農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范性和穩(wěn)定性[2]。

其三，完善建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場監(jiān)管機制。市場有效監(jiān)管是促進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)和保障，在對監(jiān)管機制進(jìn)行建設(shè)和完善的實踐探索工作中，一方面要基于城鄉(xiāng)一體化建設(shè)理念構(gòu)建用地招、拍、掛綜合管理制度，凡是將集體建設(shè)用地用于工業(yè)、旅游和娛樂等經(jīng)營性活動，一律采用招、拍、掛的方式出租或者轉(zhuǎn)讓。另一方面，要對土地交易許可證管理制度進(jìn)行建設(shè)，遵循維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定的市場準(zhǔn)入原則，對土地交易管理進(jìn)行嚴(yán)格的審批，嚴(yán)格處理擅自處理農(nóng)村集體土地資產(chǎn)的情況。此外，要全方位推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地違法使用的情況，對集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的具體條件進(jìn)行確定，不符合條件的嚴(yán)格控制流轉(zhuǎn)。

結(jié)語：綜上所述，農(nóng)村集體建設(shè)用地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)對于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)產(chǎn)生著至關(guān)重要的影響，在新時代背景下推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機制建設(shè)的過程中，農(nóng)村經(jīng)管部門要積極配合流轉(zhuǎn)機制的建設(shè)，對土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)情況實施全方位監(jiān)督，增強農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的科學(xué)性和穩(wěn)定性，在法律制度保障和行政管理支持下突出流轉(zhuǎn)實效，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)實現(xiàn)高效穩(wěn)定發(fā)展奠定堅實的基礎(chǔ)。