健全和完善黨內(nèi)監(jiān)督體系的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和有效性

蔣來用 王陽

摘 要：黨內(nèi)監(jiān)督體系在整個國家監(jiān)督體系中發(fā)揮著關(guān)鍵性的影響和作用。提高系統(tǒng)性可以完善黨內(nèi)監(jiān)督體系自身，提升協(xié)同性有助于理順黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督關(guān)系，增強有效性則讓黨內(nèi)監(jiān)督產(chǎn)生良好的政治和社會效果。本文從三個方面來考慮健全和完善黨內(nèi)監(jiān)督體系，認為黨內(nèi)監(jiān)督體系是由黨內(nèi)不同主體相互發(fā)生關(guān)系而形成的復雜系統(tǒng)，重要的是處理好黨委和紀委的關(guān)系、黨委與其他黨內(nèi)主體的關(guān)系，提高系統(tǒng)性水平;需要將黨內(nèi)監(jiān)督體系置于黨和國家監(jiān)督體系這個組織場域中進行研究，加強黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督的協(xié)同;充分運用大數(shù)據(jù)等新技術(shù)手段、加大制度執(zhí)行和效果評估力度、提高問責精準度、強化對監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督有利于提高黨內(nèi)監(jiān)督的有效性。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)監(jiān)督;系統(tǒng)性;協(xié)同性;有效性;國家治理

[中圖分類號] D630.9 [文章編號] 1673-0186（2020）004-0028-011

[文獻標識碼] A? ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2020.004.003

健全黨和國家監(jiān)督體系是黨的十九大報告加強黨的建設部署的八大重點任務之一，是黨在長期執(zhí)政條件下實現(xiàn)自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的重要制度保障，也是中國特色社會主義制度得以順利實施和有效運行的保障。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出要健全“黨統(tǒng)一領導、全面覆蓋、權(quán)威高效”的監(jiān)督體系，提高監(jiān)督嚴肅性、協(xié)同性和有效性，創(chuàng)造性地提出要以黨內(nèi)監(jiān)督為主導，推動各類監(jiān)督有機貫通和相互協(xié)調(diào)。中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，黨內(nèi)監(jiān)督體系在整個國家監(jiān)督體系中發(fā)揮著關(guān)鍵性的影響和作用。本文擬從系統(tǒng)性、協(xié)同性和有效性三個角度來探索如何完善黨內(nèi)監(jiān)督的制度設計，從而加快推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程。

一、文獻回顧與問題提出

健全黨和國家監(jiān)督體系的過程實質(zhì)上也是黨和國家監(jiān)督制度不斷發(fā)展完善的動態(tài)過程。無論是從中國共產(chǎn)黨的長期執(zhí)政黨地位還是從黨領導一切的現(xiàn)實來看，黨內(nèi)監(jiān)督在黨和國家監(jiān)督體系中顯然是居于首要地位，而且起到統(tǒng)領各類監(jiān)督的作用[1]。近年來，學者圍繞如何完善和優(yōu)化黨內(nèi)監(jiān)督開展了大量研究，尤其是黨的十九大以來，不少學者從黨內(nèi)監(jiān)督在黨和國家監(jiān)督體系中扮演的角色、發(fā)揮的作用以及如何健全等方面開展了大量的理論探索。黨的十八大以來，黨內(nèi)監(jiān)督在實踐中不斷創(chuàng)新和發(fā)展，無論是在制度層面還是在執(zhí)行層面都不斷優(yōu)化與完善，但與此同時也存在一些問題。張昕欣以黨內(nèi)監(jiān)督四大方式為切入口，詳細探討了黨內(nèi)監(jiān)督目前存在的低效甚至失效問題，認為自上而下的組織監(jiān)督存在的主要問題為主體責任缺失和監(jiān)督責任缺位、黨委與紀委的監(jiān)督工作缺乏協(xié)調(diào)與協(xié)同、地方對下級組織的監(jiān)督流于形式、有的地方甚至主動為下級“捂蓋子”。自下而上的民主監(jiān)督普遍缺乏有效的監(jiān)督渠道、未意識到自身也是監(jiān)督主體、存在一些黨員害怕官場“潛規(guī)則”而唯上不唯實的現(xiàn)象。同級監(jiān)督存在紀委監(jiān)督獨立性不強、對一把手“監(jiān)督”難、缺乏動力等問題。日常監(jiān)督存在盲區(qū)大、未形成制度化、缺乏預防性的事前和事中監(jiān)督等現(xiàn)象[2]。李堃從如何加強黨內(nèi)監(jiān)督科學化角度展開分析，認為目前黨內(nèi)還是存在用“人治”代替“法治”的現(xiàn)象，“關(guān)鍵少數(shù)”權(quán)力大，權(quán)力配置還不夠科學，一些紀檢監(jiān)察機關(guān)未能很好地聚焦主業(yè)職責，一定程度上存在“燈下黑”現(xiàn)象。在黨內(nèi)問責上，李堃認為目前黨內(nèi)問責的程序和步驟還不夠規(guī)范，存在過度問責、錯誤問責的現(xiàn)象，這也導致個別黨員領導干部“不敢作為、不愿作為、不會作為”的現(xiàn)象發(fā)生。此外，目前黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)的層次性和整體性不強，不夠精細化和系統(tǒng)化，存在一些不適宜目前形勢發(fā)展的法規(guī)，紀法銜接、法法銜接不夠科學與嚴密，這也導致法規(guī)在有效性上顯得不足[3]。馬祖興圍繞積極性、獨立性、有效性三個方面對黨內(nèi)監(jiān)督展開思考，認為“從積極性看，黨內(nèi)監(jiān)督目前存在的‘不敢‘不愿‘不想‘不懂監(jiān)督現(xiàn)狀導致監(jiān)督主體監(jiān)督意愿不足、監(jiān)督缺乏積極性;從獨立性看，紀委和黨委的關(guān)系在一定程度上造成黨內(nèi)專責機關(guān)獨立性受限;從有效性角度看，部分地區(qū)過分夸大黨內(nèi)監(jiān)督工作，甚至有的將黨內(nèi)監(jiān)督當作工作的重心，部分紀委為了績效考核對領導干部開展過分監(jiān)督。此外，被迫監(jiān)督也是黨內(nèi)監(jiān)督實踐中存在的一種普遍現(xiàn)象，目的是為了應付年底考核和完成既定目標，導致黨內(nèi)監(jiān)督實踐雖具備很好的時效性卻缺乏長效性”[4]。丁清曄等人則對黨內(nèi)監(jiān)督方式和處置力度進行了分析，認為黨內(nèi)監(jiān)督的效力和震懾力較弱[5]。還有一些學者聚焦于黨內(nèi)監(jiān)督具體監(jiān)督方式在實踐中所產(chǎn)生的問題。周磊和陳洪治對新時期派駐監(jiān)督體制改革進行了分析，在肯定派駐監(jiān)督取得成效的同時指出派駐監(jiān)督存在派駐干部專業(yè)化能力不足、派駐機構(gòu)的考核和提拔存在脫節(jié)現(xiàn)象導致派駐機構(gòu)干部開展監(jiān)督工作的積極性不強、派駐機構(gòu)獨立性不強導致派駐機構(gòu)存在“近了不能履行職責，過遠了不能了解情況”的監(jiān)督困境等問題[6]。徐理響等人認為派駐機構(gòu)未聚焦反腐敗職能，導致履職效果比較差[7]。蔣來用認為，派駐機構(gòu)改革雖取得較大的成效，但改革也遇到了派駐機構(gòu)“不會為”、機構(gòu)人員忙閑不均、干部缺乏歸屬感、考核體系不完善、履行職責缺少手段等問題[8]。宋偉等人對巡視監(jiān)督可能出現(xiàn)的困境進行了學理性探索，認為巡視監(jiān)督存在層級差異的成效遞減現(xiàn)象，對巡視監(jiān)督震懾作用的邊際效應以及巡視監(jiān)督反饋內(nèi)容的趨同化進行了探討，指出巡視監(jiān)督特別是在地方巡察過程中表現(xiàn)出專業(yè)化程度不足的問題比較突出[9]。

針對黨內(nèi)監(jiān)督存在的問題，學者們從不同角度來探討完善黨和國家監(jiān)督體系。一些學者從制度層面展開研究，例如任健明對黨內(nèi)監(jiān)督在黨和國家監(jiān)督體系中的核心地位進行了強調(diào)，認為組織監(jiān)督、民主監(jiān)督、權(quán)力監(jiān)督三者在黨內(nèi)監(jiān)督中是并重的[10]，并提出了一個以黨內(nèi)監(jiān)督為統(tǒng)領，以民主監(jiān)督為基石，以人大監(jiān)督、國家監(jiān)察、審計監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督為五大支柱所構(gòu)成的三層立體監(jiān)督體系結(jié)構(gòu)。張晉宏、李景平認為黨內(nèi)監(jiān)督、國家機關(guān)監(jiān)督、社會監(jiān)督三者共同構(gòu)成了新時代黨和國家監(jiān)督體系，從理論上看三者是統(tǒng)領與補充的有機統(tǒng)一，從實踐上看三者可以打造一個高效協(xié)同的三維立體監(jiān)督體系[11]。張昕欣認為黨內(nèi)監(jiān)督和外部監(jiān)督在對象、訴求、價值導向方面具有內(nèi)在一致性，要進一步促進黨內(nèi)監(jiān)督和外部監(jiān)督的有機融合[2]。冀明武以如何推進黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)與國家法律制度銜接為關(guān)切點，認為兩者要發(fā)揮各自的制度特色、融合對方的制度優(yōu)勢，提出在制度層面要從立法溝通、協(xié)同審查、整合解釋等方面進行系統(tǒng)化的銜接改革[12]。虞崇勝也對紀法銜接問題展開了思考，提出利用黨紀與國法的協(xié)同合作充分發(fā)揮“雙籠關(guān)虎”的制度優(yōu)勢[13]。一些學者從具體踐行路徑層面展開探討，丁柏銓關(guān)注輿論監(jiān)督在黨和國家監(jiān)督體系中發(fā)揮的作用，認為輿論監(jiān)督相對于其他監(jiān)督在整個監(jiān)督體系中有著無可替代的作用，需要進一步與其他監(jiān)督相貫通以形成監(jiān)督合力，并提出擴大人民民主、輿論監(jiān)督需要在線上和線下齊發(fā)力等建議[14]。任建明認為黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督在黨和國家監(jiān)督體系中較為薄弱，需要進一步改進。他提出黨內(nèi)監(jiān)督要著力破解同級監(jiān)督難題，進一步發(fā)揮黨內(nèi)專責監(jiān)督機構(gòu)的作用;民主監(jiān)督要將發(fā)展黨內(nèi)民主作為改進的著力點;輿論監(jiān)督要切實依法保障媒體監(jiān)督權(quán)，加大對領導干部不當干預媒體行為的限制[1]。黃威威重點關(guān)注網(wǎng)絡在監(jiān)督中發(fā)揮的作用，對網(wǎng)絡監(jiān)督在黨務政務、官員信息公開上發(fā)揮的作用以及利用網(wǎng)絡開展監(jiān)督會遇到倫理與技術(shù)上的難題進行了論述[15]。賀鵬皓從系統(tǒng)論的觀點對黨和國家監(jiān)督體系各監(jiān)督主體發(fā)揮的作用展開論述，認為各監(jiān)督主體彼此關(guān)聯(lián)，既有分權(quán)與制約又有協(xié)調(diào)與配合，并側(cè)重論述了在依規(guī)治黨視角下如何實現(xiàn)審計監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督的協(xié)調(diào)配合[16]。張昕欣從加強黨內(nèi)法規(guī)銜接、加大問責力度等方面對提高黨內(nèi)監(jiān)督有效性提出了思考[2]。潘春玲對巡視監(jiān)督進行了分析，認為目前巡視工作所采用的三個“不固定”方式、常規(guī)巡視與專項巡視相結(jié)合等舉措有效地提升了巡視工作的規(guī)范性和實效性[17]。

通過對黨內(nèi)監(jiān)督相關(guān)文獻的梳理與歸納可以發(fā)現(xiàn)，關(guān)于黨內(nèi)監(jiān)督目前存在的問題大多可以歸結(jié)于監(jiān)督系統(tǒng)性不強、各監(jiān)督主體協(xié)同力度不夠、監(jiān)督的有效性較弱三大因素，學者提出的針對性建議多是圍繞如何增強黨內(nèi)監(jiān)督的系統(tǒng)性、如何加強黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督的協(xié)同性、如何提高黨內(nèi)監(jiān)督的有效性三個方面展開，但大多文獻只是僅對其中某一方面展開討論，沒有從系統(tǒng)性、協(xié)同性、有效性三方面全面地、系統(tǒng)地對黨內(nèi)監(jiān)督展開思考。顯然，系統(tǒng)性、協(xié)同性、有效性三者是層層遞進的，提高系統(tǒng)性可以完善黨內(nèi)監(jiān)督體系自身，但在黨和國家監(jiān)督體系中黨內(nèi)監(jiān)督只是一個子系統(tǒng)，需要與黨外監(jiān)督協(xié)同配合以形成合力推動國家治理，最后只有加強有效性才能讓黨內(nèi)監(jiān)督真正產(chǎn)生良好的政治和社會效果。因此，本文將從系統(tǒng)性、協(xié)同性、有效性三個方面全面考慮健全和完善黨內(nèi)監(jiān)督體系，為研究黨內(nèi)監(jiān)督提供新思路。

二、增強黨內(nèi)監(jiān)督的系統(tǒng)性

系統(tǒng)作為一個有機整體而不是各組成要素的機械組合，在整合后具有各要素所不具有的特質(zhì)。系統(tǒng)建構(gòu)形成之后，會成為一個獨立的社會事實而存在，對其構(gòu)成要素產(chǎn)生控制、約束作用。系統(tǒng)各要素在組織體系中發(fā)揮著特定的作用，是系統(tǒng)不可缺少的組成部分，若將某一要素從系統(tǒng)中剝離，系統(tǒng)將受到損傷或破壞，甚至瓦解和崩潰。系統(tǒng)各要素緊密聯(lián)系、相互作用，但有時也會產(chǎn)生沖突和矛盾。系統(tǒng)化與制度化緊密相關(guān)。系統(tǒng)化發(fā)展升華的結(jié)果往往通過制度形式呈現(xiàn)出來，需要制度的方式來鞏固和強化。但不同的系統(tǒng)，制度化水平和程度并不相同。高效運行的系統(tǒng)必然要求內(nèi)部各要素更加有機聯(lián)系和貫通，組織化程度要求更高。組織性和紀律性強是中國共產(chǎn)黨的鮮明特色和優(yōu)勢，黨內(nèi)監(jiān)督體系作為黨內(nèi)制度體系的一部分，必然體現(xiàn)這一特色。黨內(nèi)監(jiān)督體系作為一項系統(tǒng)性工程，與黨的其他系統(tǒng)必然是關(guān)聯(lián)和內(nèi)嵌的。要想健全黨內(nèi)監(jiān)督體系，就要將其放在整個黨的建設中統(tǒng)籌謀劃。黨的監(jiān)督體系服務于黨的使命和任務，監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督方式、監(jiān)督職責等必然隨著黨的建設事業(yè)的發(fā)展而不斷調(diào)整變化。在黨的建設和發(fā)展過程中，黨內(nèi)監(jiān)督體系一直在不斷地調(diào)整和完善。中華人民共和國成立初期，黨內(nèi)監(jiān)督并沒有進行體系化的制度設計，主要是以一些決議或決定為主。改革開放以后，為了適應新形勢新要求，黨開始把加強黨內(nèi)監(jiān)督提上議程，黨的十二大修改的黨章就對黨內(nèi)監(jiān)督制度化完善，如對監(jiān)督主體、監(jiān)督范圍等作出了一系列具體明確的規(guī)定，黨內(nèi)監(jiān)督的系統(tǒng)化、制度化特征開始凸顯。2004年，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》（以下簡稱《條例（試行）》）作為黨內(nèi)監(jiān)督實踐探索的首次系統(tǒng)性集成頒布實施。黨的十八屆六中全會通過的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》（以下簡稱《條例》）對不同監(jiān)督主體及其監(jiān)督職責權(quán)限作出詳細規(guī)定，黨內(nèi)監(jiān)督系統(tǒng)化達到歷史性高度。黨的十九大以來，我們黨更是站在健全黨和國家監(jiān)督體系的宏大視角強調(diào)和推動黨內(nèi)監(jiān)督的系統(tǒng)化。

系統(tǒng)化已成為黨內(nèi)監(jiān)督體系建設的發(fā)展方向與內(nèi)在要求。黨的十九屆四中全會通過的《決定》提出要堅持權(quán)責法定，健全分事行權(quán)、分崗設權(quán)、分級授權(quán)制度，實質(zhì)上就是強調(diào)從縱向和橫向上理清各級各部門的地位與權(quán)責。從縱向上來看，就是要健全黨中央統(tǒng)一領導、黨的地方組織各擔其責、黨的基層組織具體落實的監(jiān)督組織體系，實行分級授權(quán)。從橫向上來看，就是要健全黨委（黨組）全面監(jiān)督、紀委專責監(jiān)督、部門職能監(jiān)督、基層日常監(jiān)督、黨員民主監(jiān)督的監(jiān)督職能體系，實行分事行權(quán)、分崗設權(quán)。從黨內(nèi)監(jiān)督的發(fā)展歷程可以看出，系統(tǒng)化與制度化是同時推進的過程。系統(tǒng)化促進黨內(nèi)監(jiān)督制度化水平的提升，制度化則反映了系統(tǒng)化的獨特歷史，不斷固化系統(tǒng)化的成果，并促進新的監(jiān)督理念和價值觀的形成和轉(zhuǎn)化。監(jiān)督是監(jiān)督者和被監(jiān)督者兩大主體互動的過程。因此，黨內(nèi)監(jiān)督體系是由黨內(nèi)不同主體相互發(fā)生作用和關(guān)系而形成的復雜系統(tǒng)。雖然監(jiān)督體系所包含的所有關(guān)系中，任何關(guān)系都是不可缺少的有機組成部分，但有主次之分，有些關(guān)系是主要的，有些關(guān)系則是次要的。黨委和紀委的關(guān)系是監(jiān)督體系中一對最為重要的關(guān)系。從權(quán)力結(jié)構(gòu)來說，在黨的代表大會作出決策之后，黨委及其部門負責執(zhí)行，紀委負責監(jiān)督，主體責任與監(jiān)督責任是黨內(nèi)監(jiān)督中十分重要的兩大責任。厘清黨委與紀委的關(guān)系具有緊迫性和必要性，需要關(guān)注一些重要的點，其中最為重要是紀委“受誰領導”的問題，即地方各級紀委與同級黨委和上級紀委之間的關(guān)系問題。黨內(nèi)監(jiān)督體制改革，往往都是圍繞地方紀委領導體制開展的，有時強調(diào)“塊塊”管理，同級黨委領導多一些，有時重視“條條”管理，垂直管理多一點。地方紀委領導體制的不同很大程度上影響著黨內(nèi)監(jiān)督體系發(fā)揮的作用。黨的十八大以來，在加強“黨的領導”和“黨內(nèi)監(jiān)督”上齊發(fā)力成為雙重領導體制改革的一大特征。雙重領導體制強調(diào)“三為主”，在辦案權(quán)、人事權(quán)、考核權(quán)方面更加強調(diào)上級紀委對下級紀委的領導，監(jiān)察、派駐、巡視三大監(jiān)督利器共同推進監(jiān)督的“全覆蓋”，黨內(nèi)監(jiān)督取得了顯著成效，但也衍生出了慢作為、不作為等新問題，需要繼續(xù)完善監(jiān)督體制機制。因此，如何更好地推進地方紀委雙重領導體制的“三化”仍將是未來黨內(nèi)監(jiān)督體系的重要任務。

黨內(nèi)監(jiān)督體系呈現(xiàn)網(wǎng)絡狀分布的狀態(tài)，從縱向上表現(xiàn)為自上而下的組織監(jiān)督以及自下而上的民主監(jiān)督，從橫向上表現(xiàn)為同級監(jiān)督。形成各個層級監(jiān)督有機結(jié)合的完整鏈條，是黨內(nèi)監(jiān)督的理想狀態(tài)[18]?！稐l例》對黨內(nèi)監(jiān)督的各監(jiān)督主體進行了清晰劃分，并分別列章進行詳細規(guī)定。值得注意的是，黨的十八大以來，黨內(nèi)監(jiān)督實踐突出強調(diào)了黨的中央組織，相較于《條例（試行）》，《條例》將黨的中央組織的監(jiān)督單獨列成一章進行論述，規(guī)定黨的中央委員會、政治局、 政治局常委會全面領導黨內(nèi)監(jiān)督工作，同時，也對其自我監(jiān)督作出明確規(guī)定。從縱向上看，黨的中央組織權(quán)力最大、權(quán)威性最強，腐敗所帶來的成本也是最為高昂的，加入對黨的中央組織的監(jiān)督，黨內(nèi)監(jiān)督才真正實現(xiàn)監(jiān)督無禁區(qū)，上到黨中央、下到基層黨組織和黨員，黨內(nèi)監(jiān)督的系統(tǒng)化建設更加全面與完善。而且，黨的中央組織帶頭認真履行監(jiān)督職責、自覺接受監(jiān)督具有很強的示范效應，充分體現(xiàn)了黨中央以身作則、以上率下的責任擔當。從橫向上看，通過表1我們可以對黨內(nèi)橫向監(jiān)督體系中各監(jiān)督主體的職責和監(jiān)督特點有清晰的了解。黨的十八大以來，黨委的主體責任和紀委的監(jiān)督責任成為黨內(nèi)監(jiān)督關(guān)注的重點。但在實踐中，我們會看到一些地方和部門主體責任落實不到位，一些黨委成員還認為監(jiān)督是紀委或紀委書記的責任。黨內(nèi)其他監(jiān)督主體也缺乏主動監(jiān)督的積極性和自覺性。某種程度而言，之所以出現(xiàn)“一把手”監(jiān)督難和同級監(jiān)督難的問題，就是因為各監(jiān)督主體并沒有嚴格按照制度規(guī)定履行職責，黨內(nèi)監(jiān)督系統(tǒng)性功能并沒有充分發(fā)揮出來。因此，在黨委的統(tǒng)一領導下，黨委不僅要主動擔起主體責任還要主動統(tǒng)籌推動黨內(nèi)監(jiān)督，讓紀委擔起監(jiān)督責任，各部門及其領導干部扛起“一崗雙責”，把監(jiān)督主動融入日常管理活動中，對監(jiān)督職責履行不到位的要嚴格按照規(guī)定問責處理。

三、加強黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督的協(xié)同性

黨內(nèi)監(jiān)督體系是在特定的環(huán)境下建構(gòu)和運行的，受到更大體系的制約和影響。黨內(nèi)監(jiān)督體系是黨和國家監(jiān)督體系的子系統(tǒng)，因此需要將其置于黨和國家監(jiān)督體系這個組織場域中進行研究。在黨和國家監(jiān)督體系這個復雜的場域內(nèi)，存在不同種類的監(jiān)督，但總體上可以分為黨內(nèi)監(jiān)督和黨外監(jiān)督兩個體系。各類監(jiān)督在作用力度、手段方式、主體角色等方面差異很大，但在統(tǒng)一的體系框架中，監(jiān)督方向和目標具有高度的一致性或相似性，因而具有協(xié)同發(fā)揮作用的基礎和可能。每個組織都是某個更大的社會系統(tǒng)的一個子系統(tǒng)[19]。黨內(nèi)監(jiān)督體系雖然是一個復雜和龐大的系統(tǒng)，但在國家治理的框架中，還是一個相對有限的子系統(tǒng)。在黨和國家監(jiān)督體系中，黨內(nèi)監(jiān)督雖起到統(tǒng)領作用，但也只是其中的一部分，只有與人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督等多種監(jiān)督共同形成合力，才能最終打造黨統(tǒng)一領導、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系。黨和國家監(jiān)督這個大系統(tǒng)能否發(fā)揮最大效能取決于系統(tǒng)內(nèi)部各子系統(tǒng)或其組合的協(xié)同程度，若各子系統(tǒng)中的人、組織、環(huán)境等要素都能有效配合，就能向良性的協(xié)同狀態(tài)持續(xù)演化;若系統(tǒng)內(nèi)部各要素相互掣肘與摩擦，那么各子系統(tǒng)就會陷入內(nèi)耗而無法發(fā)揮正常功效，最終使整個系統(tǒng)走向混亂與無序。

推進黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督相結(jié)合一直是黨中央關(guān)注的重點。黨的十八大以來，通過深化國家監(jiān)察體制改革，黨中央進一步強化了黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督，通過紀委和監(jiān)委的合署辦公整合反腐敗力量，擴大監(jiān)察范圍，實現(xiàn)了對行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督全覆蓋，做到黨內(nèi)監(jiān)督與外部監(jiān)督同向發(fā)力。黨的十九屆四中全會將協(xié)同性作為健全黨和國家監(jiān)督體系的一個重要目標。監(jiān)督主體和監(jiān)督種類繁多，協(xié)同難度較大。要保證不同監(jiān)督子系統(tǒng)能夠有效協(xié)同，必須堅持以黨內(nèi)監(jiān)督為主導，加強黨的領導，與健全黨的領導能力制度緊密配合，推動各類監(jiān)督有機貫通、相互協(xié)調(diào)。不同監(jiān)督主體有各自的特點，表現(xiàn)為監(jiān)督對象與范圍、監(jiān)督權(quán)限與處理方式、監(jiān)督階段、監(jiān)督依據(jù)上的差異性[16]。首先，在實際的監(jiān)督工作中，常存在互有交叉、管轄不明確的領域，黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督缺乏健全的互通銜接機制，黨外監(jiān)督也缺乏規(guī)范的制度機制來支撐配合黨內(nèi)監(jiān)督的推進。例如如何在紀委和監(jiān)委合署辦公下推動紀法銜接、法法銜接，厘清兩者在實際運行中的權(quán)力邊界還是一個亟待解決的問題。其次，黨內(nèi)監(jiān)督信息公開的力度不高也使得黨外監(jiān)督主體很難對其開展有效監(jiān)督。最后，黨外監(jiān)督相對于黨內(nèi)監(jiān)督，在監(jiān)督主體的制度保障上比較欠缺，監(jiān)督較為隨意，部門或者個體色彩濃厚[20]，缺乏開展主動監(jiān)督的積極性。對此，要在不同監(jiān)督方式之間搭建起互通互聯(lián)的機制，在工作協(xié)調(diào)機制、力量聯(lián)動機制、信息共享等機制上進行有效探索。不同監(jiān)督在制度層面不能相互掣肘與抵消，要在紀法銜接、法法銜接問題上充分發(fā)揮反腐敗協(xié)調(diào)小組的作用，進一步發(fā)揮其在紀檢、司法、執(zhí)法機關(guān)協(xié)調(diào)上的統(tǒng)籌作用[21]。在外部監(jiān)督上，要充分重視輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督等。要加強群眾監(jiān)督，健全完善舉報平臺，通過立法規(guī)范公民合法行使監(jiān)督權(quán)的方式、程序與范圍，推進群眾監(jiān)督的法治進程。為了應對網(wǎng)絡監(jiān)督的高傳播性和高不確定性，有必要建立起一套高效運轉(zhuǎn)的輿情收集、研判、引導、反饋和處置機制。此外，要主動拓展社會監(jiān)督的方式和手段，加大紀檢監(jiān)察信息的公開力度，開通網(wǎng)絡建議渠道，強化社會監(jiān)督的效力。

四、提高黨內(nèi)監(jiān)督的有效性

提高系統(tǒng)性是針對健全黨內(nèi)監(jiān)督體系本身而言的，增強協(xié)同性的目的在于進一步理順黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督的關(guān)系，二者都具有過程性。有效性則是結(jié)果性導向，要求黨內(nèi)監(jiān)督實現(xiàn)已設定的目標，產(chǎn)生良好的政治和社會效果。理順各監(jiān)督主體的職責與權(quán)限是健全和完善黨內(nèi)監(jiān)督體系的基礎，強化各監(jiān)督主體間的協(xié)同合作是完善黨內(nèi)監(jiān)督體系的重點任務，但兩者最終的目標是真正形成監(jiān)督合力，最大程度發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督的效能。提高黨內(nèi)監(jiān)督體系的有效性，可以從以下幾方面努力。

（一）充分運用大數(shù)據(jù)等新技術(shù)手段開展監(jiān)督

信息不對稱是各類監(jiān)督工作面臨的共同困境。借助互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)手段開展監(jiān)督是近些年來出現(xiàn)的明顯趨勢。互聯(lián)網(wǎng)傳播速度快、大數(shù)據(jù)分析較為全面且具有可預測性的特點，這可以很好地提升黨內(nèi)監(jiān)督的針對性和有效性，主要表現(xiàn)在：一是借助互聯(lián)網(wǎng)可優(yōu)化監(jiān)督流程，通過大數(shù)據(jù)可構(gòu)筑起嚴密的監(jiān)督網(wǎng)。在防控黨員領導干部個人廉潔風險方面，紀委可以利用各類數(shù)據(jù)之間的關(guān)聯(lián)性進行管理，通過提煉關(guān)聯(lián)規(guī)律對不同級別風險進行預警并形成相對應的響應機制。在借助互聯(lián)網(wǎng)優(yōu)化工作流程方面，通過辦案全過程留痕、審批實時追蹤、限時自動預警督辦等手段，實現(xiàn)辦案全程可視化，大大提高了辦案效率[22]。在扶貧和惠農(nóng)等民生領域的腐敗監(jiān)督方面，紀委監(jiān)委可以將各類民生數(shù)據(jù)錄入系統(tǒng)并通過比對的方法排查腐敗風險，民眾也可以通過公開的大數(shù)據(jù)平臺開展精準監(jiān)督。但如何確保大數(shù)據(jù)監(jiān)督產(chǎn)生的各類數(shù)據(jù)不會發(fā)生增加、修改、丟失和泄露等情況是監(jiān)管部門要高度重視的事情，需要明確規(guī)范在什么范圍和界限內(nèi)掌握數(shù)據(jù)、在何種程度內(nèi)使用數(shù)據(jù)。二是借助互聯(lián)網(wǎng)的信息公開便捷性打通社會監(jiān)督渠道。社會監(jiān)督以往主要通過信訪、電話、面訪等方式開展，具有一定的滯后性和單一性，監(jiān)督效果并不理想?；ヂ?lián)網(wǎng)拓寬社會監(jiān)督的渠道，有很強的時效性，群眾可以通過網(wǎng)站、電子郵箱、網(wǎng)絡公眾號等方式進行實時舉報。這對干部具有一定的震懾力，對改善干部作風具有非常積極的作用。

（二）強化制度執(zhí)行和效果評估

制度是否具有生命力，關(guān)鍵看執(zhí)行是否到位。當前黨內(nèi)監(jiān)督已經(jīng)有一套比較完善的制度，對于各類型的監(jiān)督從工作程序到工作方式都有明確且詳細的規(guī)定，這些制度一環(huán)扣一環(huán)，形成了一張嚴密的監(jiān)督網(wǎng)。但在實際工作中，制度規(guī)定也還存在落實不到位、打折扣的現(xiàn)象，制度執(zhí)行出現(xiàn)“空轉(zhuǎn)”“懸空”狀態(tài)，執(zhí)行效果不佳，使得看似嚴密的制度成為了擺設。潘春玲對制度執(zhí)行力度不夠大的原因進行了分析，認為主要包括以下幾大因素：一些監(jiān)督主體對制度內(nèi)容缺乏正確理解和把握;制度規(guī)定缺乏具體性和針對性的實施細則;制度間的銜接度不高且存在重疊的情況;監(jiān)督主體的制度意識不強，多憑主觀意愿或經(jīng)驗開展工作[17]。因此，必須狠抓制度執(zhí)行，對制度執(zhí)行效果開展多維度評估。對于制度執(zhí)行不到位的監(jiān)督主體要加大、加重問責力度，不僅要對“亂作為”現(xiàn)象進行處置，對“不作為”“慢作為”現(xiàn)象也要嚴肅處理。黨的十九屆四中全會《決定》提出要形成決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運行機制，需要建立相關(guān)的配套機制。要將制度執(zhí)行情況作為重要指標納入“兩個責任”考評中，對制度執(zhí)行的領導責任、主體責任與監(jiān)督責任進行明確劃分，并將責任層層分解、壓實到個人。對各項制度執(zhí)行責任制定出可量化、可考核、可追責的細則，圍繞制度執(zhí)行情況建立健全考核獎懲機制，并將其納入績效考核，把日常督查和專項檢查作為監(jiān)督部門的重點工作，把制度執(zhí)行情況作為黨風廉政建設責任制與領導干部述廉述職的檢查考核內(nèi)容。加大黨務公開、政務公開、司法公開力度，充分發(fā)揮群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督的作用。制度執(zhí)行不到位在一定程度上是因為一些制度本身存在不科學性與不合理性，因此要加大制度評估力度，廢止大而空、內(nèi)容空泛、時過境遷的制度，調(diào)整相互沖突和矛盾的制度，修改長期沒有執(zhí)行案例的制度，補充完善制定執(zhí)行的保障機制和措施。各地各部門需結(jié)合實際情況將制度規(guī)定細化，便于指導當?shù)攸h內(nèi)監(jiān)督工作。

（三）提高問責精準度

權(quán)責對等意味著權(quán)責是相輔相成的。黨的十八大以來，加大黨內(nèi)問責力度，不少黨組織和黨員領導干部被問責。問責力度加大一方面促使黨員干部增強自我監(jiān)督意識，但另一方面“問責異化”的現(xiàn)象也相伴而生，突出表現(xiàn)就是問責機械簡單化、隨意化、精準度差，使用不均衡，操作不規(guī)范、質(zhì)量不高和問責乏力[23]。2019年《中國共產(chǎn)黨問責條例》的修訂、黨的十九屆四中全會《決定》中完善精準問責有效機制的提出，一個重要目的就是解決“問責異化”的問題。要實現(xiàn)精準問責，首先得落實好問責的主體責任，問責不僅僅是紀委的事情，黨委及其部門都有問責的權(quán)力，各監(jiān)督主體要各司其職、各負其責，真正實現(xiàn)權(quán)責對等;其次，要完善問責程序，避免隨意性，維護問責的嚴肅性，注重事實和證據(jù)，加強分析研判，保證問責程序公正、合理，保護被問責對象的合理訴求和利益。碰到復雜情況，可建立分工協(xié)作、集體把關(guān)的問責會商機制，對相關(guān)情況進行全面分析、綜合考量。要正確運用好從輕、減輕、從重、加重、不予問責和免于問責情形，結(jié)合事件后果影響以及被問責干部的認錯態(tài)度和悔改表現(xiàn)進行分類處理。針對涉及扶貧、環(huán)保等社會關(guān)注度高且較為敏感的重點領域，以及涉及重要崗位領導干部的問責案件處理，可以建立提級審核機制，報送上一級紀委進行綜合審核把關(guān)[24]。通過建立容錯糾錯核查機制，并將程序前置，可以有效地解決問責泛化問題，促使追責問責更加規(guī)范精準[25]，針對影響期過后表現(xiàn)優(yōu)秀的干部，符合條件的該提拔提拔、該任用任用，這樣才能更好地激發(fā)干部干事的積極性和熱情。要及時澄清錯誤問責，糾正不到位問責，注重問責后的監(jiān)督。強化運用問責結(jié)果，做好被問責干部個人廉政檔案和人事檔案的記錄。針對典型案件，要發(fā)揮其警示作用，在相應平臺上進行通報曝光。對于問責后的整改問題，要予以高度關(guān)注，確保問題整改到位[26]。精準問責只有貫穿全過程，才能既“打得準”又“打得有效果”，達到“問責一個、警醒一片”的效果，營造人人敬畏制度、嚴守制度的良好氛圍。

（四）強化對監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督

監(jiān)督權(quán)應該受到監(jiān)督已經(jīng)成為社會共識并已引起廣泛關(guān)注。監(jiān)督權(quán)同樣存在被濫用的風險。如何對監(jiān)督權(quán)開展監(jiān)督一直是各國各地區(qū)在構(gòu)建監(jiān)督體系過程中面臨的一大難題[27]。黨的十八大以來中央紀委加強了信息公開的力度，在工作報告中公開了全國被查處的違紀違法的紀檢監(jiān)察干部人數(shù)。紀檢監(jiān)察體制和國家監(jiān)察體制改革后，紀委監(jiān)委擁有更大權(quán)力， 紀檢監(jiān)察干部被“圍獵”的風險隨之增加[28]。黨的十八大以來，隨著全面從嚴治黨的深入推進，習近平總書記每次在中央紀委全會上的講話，都會語重心長地告誡全國紀檢監(jiān)察干部，要求他們做到忠誠干凈擔當，防止出現(xiàn)“燈下黑”等問題?！稐l例》對“誰來監(jiān)督執(zhí)紀者”的問題進行了回答，提出要健全紀委內(nèi)控機制。紀檢監(jiān)察機構(gòu)內(nèi)部專門設立干部監(jiān)督部門對紀檢監(jiān)察干部進行監(jiān)督調(diào)查，防止“燈下黑”。2017年出臺的《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則（試行）》對監(jiān)督權(quán)的行使進行規(guī)范。但我們同時要看到，當前監(jiān)督權(quán)行使存在兩個“相向”的矛盾與問題：一是一些紀委監(jiān)委不敢動真碰硬，對“關(guān)鍵少數(shù)”監(jiān)督聚焦不足，監(jiān)督權(quán)運用不充分;二是監(jiān)督權(quán)被濫用，個別紀檢監(jiān)察干部存在違紀違法行為。因此，需要從兩個不同方向?qū)ΡO(jiān)督權(quán)進行監(jiān)督。一方面，要充分保障監(jiān)督權(quán)的有效實施。進一步強化監(jiān)督機構(gòu)的權(quán)威，增強基層紀委監(jiān)督權(quán)限，強化紀委監(jiān)委調(diào)查處置違紀違法行為的專責性，防止和排除不正當干擾和阻礙。要合理設置不同部門、崗位的權(quán)力結(jié)構(gòu)，實行權(quán)責對等匹配，形成權(quán)力的相互制約和監(jiān)督。另一方面，要防止監(jiān)督權(quán)濫用。在內(nèi)部監(jiān)督上，探索建立監(jiān)察、檢察、審計等部門間的相互制約與協(xié)調(diào)機制，通過部門間的互相監(jiān)督降低監(jiān)督權(quán)主體自身權(quán)力濫用的風險;在外部監(jiān)督上，賦予特約監(jiān)察員更多權(quán)限以進一步發(fā)揮其對監(jiān)察機關(guān)及其工作人員的監(jiān)督作用，帶動社會監(jiān)督。從世界監(jiān)督和反腐敗的規(guī)律來看，廉潔程度較高的國家和地區(qū)往往有著較高的監(jiān)督執(zhí)法透明度。要防止監(jiān)督權(quán)的懈怠和濫用，一個非常重要的措施就是加大監(jiān)督執(zhí)紀機構(gòu)的信息公開力度。要加強《中國共產(chǎn)黨黨務公開條例（試行）》和《中華人民共和國監(jiān)察法》關(guān)于紀委監(jiān)委信息公開規(guī)定的執(zhí)行監(jiān)督檢查，鼓勵和支持科研機構(gòu)、高校等對紀委監(jiān)委網(wǎng)站信息公開進行第三方評估。

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Improve and perfect the System， Effectiveness and Coordination of

Inner-party Supervision System

Jiang Laiyong? Wang Yang

（Chinese Academy of Social Sciences， Beijing，100020; Shanghai Academy， Shanghai University， Shanghai，201900）

Abstract： The inner-party supervision system plays a key role in the whole national supervision system. To improve the system can improve the inner-party supervision system itself， enhancing the coordination helps to straighten out the relationship between the inner-party supervision and the non-party supervision， and to enhance the effectiveness can make the inner-party supervision produce good political and social effects. This paper considersto perfect the inner-party supervision systemfrom three aspects. It considers that the inner-party supervision system is a complex system formed by the relationship between different subjects within the party. It is important to deal with the relationship between the Party committee and the Commission for Discipline Inspection， the relationship between the Party committee and other subjects within the party， andto improve the level of systematization. The inner-party supervision system needs to be placed in the organizational field of the party and the state supervision system. It is necessary to strengthen the coordination between inner-party supervision and non party supervision. It is beneficial to improve the effectiveness of inner-party supervision by making full use of big data and other technologies，increasing system implementation and effect evaluation，improving accountability accuracy，and strengthening the supervision of supervision power。

Key Words： Inner-partysupervision，systematization;Cooperativity;Effectiveness; State governance

（責任編輯：許志敏）