不動產(chǎn)電子證照法律效力與應(yīng)用探析

喻詠 萬孝紅 徐玨

摘要：為加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”實踐進(jìn)程，響應(yīng)落實“放管服”“不見面”改革精神，通過比較、調(diào)查兩種研究方法，借鑒其他城市先進(jìn)經(jīng)驗，實地調(diào)研銀行等服務(wù)對象及工作人員的意見建議，對無錫市不動產(chǎn)電子證照的應(yīng)用問題及解決對策以及如何推廣等進(jìn)行探索研究。旨在優(yōu)化不動產(chǎn)登記效能，促進(jìn)新型政務(wù)工作模式的建立。

關(guān)鍵詞：互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù);不動產(chǎn)電子證照;法律效力

中圖分類號：F293

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：c

文章編號：1001-9138-（2020）04-0074-78

收稿日期：2020-01-15

1研究背景與意義

1.1研究背景

2016年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔 2016〕55號，以下簡稱《意見》），要求積極推動電子證照、公文、簽章等在政務(wù)服務(wù)中的應(yīng)用，開展網(wǎng)上驗證核對，避免重復(fù)提交材料和循環(huán)證明，切實提高政務(wù)服務(wù)質(zhì)量與實效，讓企業(yè)和群眾少跑腿、辦好事、不添堵。

本文從實際出發(fā)，將不動產(chǎn)權(quán)證書（證明）電子化，緊扣“放管服”和“不見面”審批的改革精神，契合當(dāng)前的創(chuàng)新發(fā)展理念，不斷優(yōu)化服務(wù)，促進(jìn)不動產(chǎn)登記能力的現(xiàn)代化+科技化，更好地提升登記效能。

1.2研究意義

1.2.1信息共享、提供便利

企業(yè)及個人辦事需隨身攜帶一系列證照原件及復(fù)印件，但是由于各個機構(gòu)之間，如稅務(wù)部門與不動產(chǎn)登記中心所用的系統(tǒng)不一致，導(dǎo)致很多材料不能實現(xiàn)系統(tǒng)間互相直接調(diào)取，很多材料會被重復(fù)要求提供，給辦事人造成極大的麻煩。不動產(chǎn)電子證照改變了證照紙質(zhì)化的唯一形式，便于權(quán)利人保存，方便各機構(gòu)之間信息共享，促進(jìn)新型政務(wù)工作模式的確立。

1.2.2杜絕假證、降低風(fēng)險

實踐中，各用證機構(gòu)在辦理業(yè)務(wù)時往往只能對證照進(jìn)行形式審查，帶來了很大的安全漏洞。不動產(chǎn)電子證照為基于互聯(lián)網(wǎng)的環(huán)境下實行證照共享提供了必要手段，不論是不動產(chǎn)電子證照本身的防偽端口，還是不動產(chǎn)電子證照生成后實時推送的公務(wù)服務(wù)平臺，都大大增加了制造偽證、假證的難度，可有效降低各類偽證、假證的數(shù)量，維護(hù)權(quán)利人的有效權(quán)益和社會秩序。

1.2.3綠色環(huán)保、避免浪費

傳統(tǒng)紙質(zhì)證照的應(yīng)用具有兩大點缺陷：一是極易造成紙質(zhì)證照的丟失、毀損;二是對自然資源造成極大的浪費。不動產(chǎn)電子證照的應(yīng)用可以實現(xiàn)在辦理業(yè)務(wù)的過程中無需重復(fù)提交紙質(zhì)復(fù)印件，甚至無需隨身攜帶原件，極大地節(jié)約了自然資源。

2研究方法與技術(shù)路線

2.1無錫市不動產(chǎn)電子證照的研究方法

2.1.1比較研究法

比較研究法是在社會研究中的一個重要方法，通過比較研究不同省份、城市發(fā)展不動產(chǎn)電子證照過程中取得的成效，總結(jié)成功經(jīng)驗，找到最適合、最符合無錫市發(fā)展的道路。據(jù)了解，其他地區(qū)例如廣東省、南寧市、新沂市等都已經(jīng)陸續(xù)開始推行電子證照，并取得了一定的成效，表1是筆者經(jīng)過調(diào)研后分析的各個省份或城市在發(fā)展不動產(chǎn)電子證照過程中的特點及可借鑒的優(yōu)點。

2.1.2調(diào)查研究法

調(diào)查研究法是通過實地調(diào)查研究等形式，全面了解服務(wù)對象及工作人員對不動產(chǎn)電子證照的意見和需求，明確研究目標(biāo)，進(jìn)一步優(yōu)化不動產(chǎn)電子證照規(guī)范。

無錫市自2019年5月起就開始不定期舉行不動產(chǎn)電子證照需求會議，通過與銀行、擔(dān)保公司等單位研討具體方案的實施，充分分析在推行不動產(chǎn)電子證照的過程中可能遇到的問題，通過調(diào)查各個行業(yè)對于改革最關(guān)心的需求來共同商討，提出解決方案。

另外，筆者對廣州、珠海、湛江等城市進(jìn)行實地調(diào)研。通過此次具有針對性的調(diào)研考察，學(xué)習(xí)到了先進(jìn)城市的發(fā)展優(yōu)勢，總結(jié)出了以下幾點啟示：好的登記系統(tǒng)是優(yōu)質(zhì)服務(wù)的基礎(chǔ);加大數(shù)據(jù)整合力度，夯實不動產(chǎn)登記基礎(chǔ);多方聯(lián)動，數(shù)據(jù)共享是提效的主要途徑之一;依法合規(guī)，自上而下推進(jìn)不動產(chǎn)電子證照系統(tǒng)建設(shè)。

2.2無錫市不動產(chǎn)電子證照的研究技術(shù)路線

依托無錫不動產(chǎn)登記平臺、無錫不動產(chǎn)集成服務(wù)平臺、江蘇省政務(wù)網(wǎng)，實現(xiàn)不動產(chǎn)權(quán)證書及不動產(chǎn)登記證明的電子證照全生命周期管理。進(jìn)一步推進(jìn)無錫市“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，促進(jìn)新型政務(wù)工作模式的確立，進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境。

3不動產(chǎn)電子證照的內(nèi)涵與法律效力

3.1不動產(chǎn)電子證照的內(nèi)涵

根據(jù)筆者調(diào)研，無錫市目前對于不動產(chǎn)電子證照的應(yīng)用主要集中在兩種證照，一是《不動產(chǎn)權(quán)證書》，二是《不動產(chǎn)登記證明》。此兩種證書的電子證照格式，江蘇省自然資源廳制定的《江蘇省不動產(chǎn)登記電子證照規(guī)范（試行）》已進(jìn)行了統(tǒng)一。電子證照不僅包括了紙質(zhì)權(quán)證、登記證明的所有內(nèi)容，還設(shè)置了二維碼標(biāo)識。通過該標(biāo)識，可以用于真?zhèn)悟炞C、宗地圖、房屋平面圖、權(quán)利限制信息的讀取。今后，該電子證照再通過電子簽章技術(shù)來固定法律效力便可進(jìn)行應(yīng)用。

3.2不動產(chǎn)電子證照的法律效力

2018年1 1月16日，國家市場監(jiān)督管理總局、國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會、國家電子文件管理部際聯(lián)席會議辦公室（國家密碼管理局）在京聯(lián)合召開發(fā)布會，正式對外發(fā)布《電子證照總體技術(shù)架構(gòu)》《電子證照目錄信息規(guī)范》《電子證照元數(shù)據(jù)規(guī)范》《電子證照標(biāo)識規(guī)范》《電子證照文件技術(shù)要求》《電子證照共享服務(wù)接口規(guī)范》等電子證照6項國家標(biāo)準(zhǔn)，并于2019年1月1日起實施，自此從國家法律層面明確電子證照的法律效力。此外，國務(wù)院子2019年4月26日發(fā)布第716號《中華人民共和國國務(wù)院令》，公布《國務(wù)院關(guān)于在線政務(wù)服務(wù)的若干規(guī)定》，明確電子簽名、電子印章、電子證照、電子檔案的法律效力。除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，電子證照和加蓋電子印章的電子材料可作為辦理政務(wù)服務(wù)事項的依據(jù)，電子文件不再以紙質(zhì)形式歸檔和移交。2019年5月1日實施的《江蘇省不動產(chǎn)登記條例》也明確不動產(chǎn)權(quán)證書與登記證明可為電子介質(zhì)。2019年9月6日江蘇省自然資源廳頒布了《江蘇省不動產(chǎn)登記電子證照規(guī)范（試行）》，全面詳細(xì)地規(guī)定了不動產(chǎn)電子證照的操作要求。

4不動產(chǎn)電子證照的應(yīng)用研究

4.1不動產(chǎn)電子證照的應(yīng)用問題與對策建議

4.1.1紙質(zhì)證照短期不可替代的問題及對策建議

一些地方如廣東、上海、天津等省市制定的電子證照管理規(guī)定中明確電子證照與紙質(zhì)證照具有同等法律效力，甚至提出了優(yōu)先使用電子證照的基本原則。但是在實踐中，例如辦理不動產(chǎn)登記業(yè)務(wù)時，有些地區(qū)依然需要提交契稅完稅或減免契稅憑證和增值稅等完稅證明，此類證明就是由稅務(wù)部門出具的紙質(zhì)版文件，這就造成了因各地區(qū)使用標(biāo)準(zhǔn)的不同而造成電子證照并不能完全替代紙質(zhì)證照的現(xiàn)象。

基于此種特殊性，極易發(fā)生以下兩種問題，一是僅有不動產(chǎn)登記機構(gòu)極力推進(jìn)及應(yīng)用電子證照，其他需要用證的機構(gòu)可能并不能接受電子證照的應(yīng)用，還是需要提供紙質(zhì)證照，造成手續(xù)的繁雜;二是無錫市及其他推進(jìn)電子證照的城市之間可以達(dá)成對接，做到信息查詢共享，打破各城市之間的分隔，但是沒有進(jìn)行電子證照改革的城市技術(shù)上及思想上存在不認(rèn)可的現(xiàn)象，仍舊僅認(rèn)可紙質(zhì)證書。

此類現(xiàn)象在不動產(chǎn)電子證照的應(yīng)用中很有可能存在，筆者針對這兩種可能存在的問題提出了一些解決思路：首先，在短時期的過渡時期，建議電子證照與紙質(zhì)證照實行同步頒發(fā)的政策，這樣既解決了在本城市內(nèi)深化“放管服”改革推進(jìn)，又解決了各城市間發(fā)展不均衡的客觀事實;其次，因各機構(gòu)之間辦事規(guī)范不同而造成的不認(rèn)可不動產(chǎn)電子證照的客觀事實，建議通過立法來對相關(guān)問題進(jìn)行明確的確認(rèn)。

4.1.2不動產(chǎn)電子證照應(yīng)用的安全性問題及對策建議

不論何種證照，一旦涉及電子化，公民最為關(guān)心的問題便是證照的安全性問題。在無錫市不動產(chǎn)登記中心舉行的不動產(chǎn)電子證照需求會議上，房屋置換中心就曾經(jīng)明確指出過此項問題，其表示，在當(dāng)今社會，電子化信息確實能為生活帶來極大的方便，但是登錄賬號時會不會造成不安全？是否造成密碼泄露？是否其他利害關(guān)系人也可以通過某種途徑登錄權(quán)利人的賬號？又或是系統(tǒng)生成的二維碼是否存在一碼多用等一系列問題。

無錫市在借鑒了南寧市“一碼通辦”成功的經(jīng)驗后，將采取更加嚴(yán)密的方式，從而確保不動產(chǎn)電子證照系統(tǒng)的安全性。首先，南寧市建立的不動產(chǎn)電子證照核驗機制中，權(quán)利人查驗不動產(chǎn)電子證照是通過“刷臉認(rèn)證”進(jìn)行操作，而無錫市在“刷臉認(rèn)證”的基礎(chǔ)上另外加入了“實名認(rèn)證”，確實保障了“實人實名”雙重驗證。其次，從業(yè)務(wù)受理開始系統(tǒng)自動生成的二維碼具有加密的接口，不是由微信端口直接進(jìn)行掃碼登錄，公共平臺還特別注意時效性的問題，通過“實人實名”后生成的唯一二維碼的有效時間僅為15分鐘，極大地提高了安全性。

4.1.3電子證照頒發(fā)后打印的紙質(zhì)證書真實性保障問題及對策建議

不動產(chǎn)電子證照屬于新生事物，除以上所提到的在近幾年的過渡時期內(nèi)建議不動產(chǎn)電子證照與紙質(zhì)版的《不動產(chǎn)權(quán)證書》及《不動產(chǎn)登記證明》等證照實行同步頒發(fā)的政策，筆者還考慮到在實踐中可能出現(xiàn)公民不放心不動產(chǎn)電子證照的法律效力及安全性，從而單獨要求機構(gòu)另行給付紙質(zhì)證照的情況。在此種情況下，紙質(zhì)證照的打印就存在問題，公民是否可以自行打印不動產(chǎn)電子證照？若公民自行打印，是否會造成篡改證照的情況？用證機構(gòu)通過何種辦法檢驗不動產(chǎn)電子證照的真實性？此類問題均有可能在實踐中出現(xiàn)，那么提前制定相應(yīng)的對策來解決問題即顯得尤為重要了。

筆者認(rèn)為，在領(lǐng)取了不動產(chǎn)電子證照之后，若還需要紙質(zhì)證照的，建議不能放開可讓公民自行下載打印的渠道。根據(jù)筆者的調(diào)研，無錫市不動產(chǎn)登記中心解決問題初步的設(shè)想為使用統(tǒng)一的防偽紙，在發(fā)證機構(gòu)處統(tǒng)一設(shè)點，專門打印紙質(zhì)證照，用證機構(gòu)也可以直接通過查驗防偽紙來檢驗不動產(chǎn)電子證照的真實性，大大減少了工作量和提高辦事效率。

4.2不動產(chǎn)電子證照應(yīng)用的保障措施

4.2.1建立安全可信的不動產(chǎn)電子證照庫

不動產(chǎn)電子證照的推廣應(yīng)用必須要建立在安全可信的不動產(chǎn)電子證照庫環(huán)境中。安全可信的不動產(chǎn)電子證照庫環(huán)境包括：安全的庫區(qū)環(huán)境，穩(wěn)定的硬件環(huán)境，可靠的身份認(rèn)證、多生物識別、數(shù)字簽名、時間戳、電子簽章、二維碼、數(shù)據(jù)加密軟環(huán)境，對所有訪問不動產(chǎn)電子證照庫的企業(yè)和公民的安全認(rèn)證，保證不動產(chǎn)電子證照數(shù)據(jù)的真實、完整、可追溯性。

4.2.2建立方便高效的不動產(chǎn)電子證照應(yīng)用平臺

（1）建立實時推送的不動產(chǎn)電子證照對接系統(tǒng)。不動產(chǎn)電子證照應(yīng)用后，大量的紙質(zhì)證照即通過電子數(shù)據(jù)的形式生成，那么各用證機構(gòu)之間的對接就顯得尤為重要。以無錫市的試點單位—建設(shè)銀行為例，原先紙質(zhì)證照生成之后，銀行能夠在第一時間獲取證照相關(guān)信息，進(jìn)行系統(tǒng)錄入。故在改革后，若發(fā)證機構(gòu)未將不動產(chǎn)電子證照及時推送給銀行，那么銀行將不知證照生成的進(jìn)度，如果針對每個證照進(jìn)行查詢，那么勢必會大大增加銀行的工作量，故在不動產(chǎn)電子證照的應(yīng)用中，應(yīng)將生成的不動產(chǎn)電子證照及時主動進(jìn)行推送，讓銀行在第一時間獲取相關(guān)信息。

（2）建立以互聯(lián)網(wǎng)、微信端為載體的不動產(chǎn)電子證照對接方式。為確保不動產(chǎn)電子證照信息的一致性和準(zhǔn)確性，建議用證機構(gòu)原則上應(yīng)當(dāng)將本單位業(yè)務(wù)系統(tǒng)與不動產(chǎn)電子證照庫對接，通過調(diào)用不動產(chǎn)電子證照信息，依法依規(guī)應(yīng)用電子證照，保護(hù)持證主體的商業(yè)秘密和個人隱私。用證機構(gòu)如果在進(jìn)行接口對接上存在困難，也可使用不動產(chǎn)電子證照公共服務(wù)平臺進(jìn)行證照信息的使用、查閱及核驗等。

另外，除了可以通過互聯(lián)網(wǎng)直接進(jìn)行對接之外，建議在無錫市不動產(chǎn)登記中心微信公眾號開發(fā)查詢界面，權(quán)利人可以通過進(jìn)入公眾號相關(guān)界面查看自己的不動產(chǎn)電子證照。

（3）加大培訓(xùn)和宣傳力度，營造電子證照的應(yīng)用氛圍

不動產(chǎn)電子證照是適應(yīng)全國“放管服”的環(huán)境下發(fā)展的產(chǎn)物，在任何一個新生事物發(fā)展的初期，社會公眾的普遍接受度都不會很高，在此種情況下，登記機構(gòu)還需要通過加強基層工作人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升窗口業(yè)務(wù)人員工作水平;加大宣傳力度，采取現(xiàn)場宣傳等多種形式，普及不動產(chǎn)電子證照知識，引導(dǎo)用證機構(gòu)、市民積極應(yīng)用電子證照進(jìn)行網(wǎng)上辦事，讓利用方切實感受到電子證照的便利。參考文獻(xiàn)：

1.趙春黃安盛，抵押登記全程網(wǎng)辦與電子證照的法律效力——以廈門市為例.中國房地產(chǎn).2019.10

2.夏蕾.電子證照與電子證照庫建設(shè)與管理研究，辦公自動化.2017.11

作者簡介：喻詠，無錫市不動產(chǎn)登記中心副主任、副書記（主持工作）。

萬孝紅，無錫市不動產(chǎn)登記中心副主任。

徐玨，無錫市不動產(chǎn)登記中心法規(guī)部副部長。