“雙一流”建設：政策功能邏輯及其發(fā)揮

摘 要：公共政策對于政府和高校而言具有獨特的功能，這正是政策制定并得以貫徹落實的重要原因。在我國，政府與高校之間政策功能發(fā)揮是一種“刺激—管控—反應”模式，政府吸收社會和市場等外部因素的刺激制定政策，在宏觀層面進行管控，主要通過引導、要求、規(guī)范等方式發(fā)揮作用，體現的是國家權力。同時，政策給高校預留空間，充分體現高校辦學自主權，據此高校得以明確方向、符合規(guī)則，并充分行使自由裁量權。從高?！半p一流”建設政策來看，該政策由黨中央、國務院制定，體現的正是“中央統一領導”，本質上是國家教育權的施行。順利實現“雙一流”建設目標關鍵還在于高校在政策過程中制定具體方案并積極實施，這也正是高校辦學自主權的重要體現。同時，政府與高校也應注意政策實施過程中可能存在的問題，采取措施更好地推進“雙一流”建設。

關鍵詞：高等教育政策;政策功能;國家權力;高校辦學自主權;“雙一流”建設

為深入貫徹落實黨的十九大精神，扎根中國大地辦大學，建設中國特色高等教育強國，黨和政府制定實施了一系列高等教育政策。然后，各高校通過會議、文件、活動等形式宣傳學習這些政策，并針對這些政策制定符合本校實際的方案加以貫徹落實。那么，國家為什么要制定這么多政策？高校為什么要遵從這些政策？政府與高校作為兩個行動者如何互動？實質上，公共政策對于政府和高校而言具有獨特的功能，這正是政策制定并得以貫徹落實的重要原因。也即，政策在高等教育發(fā)展過程中具有重要的指導作用，其功能巨大，應把握好邏輯規(guī)律，充分發(fā)揮。

政策功能邏輯：“刺激—管控—反應”模式

一般認為，公共政策具有管制、引導、調控和分配等功能。簡單來說，政策管制功能是指政策主體制約、禁止政策對象不做什么;政策引導功能是指政策對人們的行為和事物的發(fā)展具有導向性;政策調控功能是指運用政策調節(jié)和控制各種利益矛盾;政策分配功能則是指對價值和利益進行分配。實質上，這是從“可為”的角度，即政策可以起到什么作用的角度來理解政策功能。但從“為何”的角度來看，政策為什么能具有這樣的功能呢？從這個解釋本身并不能得到答案。

從結構—功能主義視角來看，可以認為政策構成一種強大的結構，對行動者產生引導、約束、規(guī)制等功能。從多源流理論可以看出政策流是該分析框架的重要組成部分，對政策變遷產生重要影響。[1]而政策工具視角則旨在討論政策執(zhí)行的手段與方法。[2]由此可見，上述視角仍然沒有從根本上回答公共政策本身作為一種工具（而不是指推行政策的工具），為何具有如此的功能。

從權力的視角來理解公共政策及其功能，可以看出，一方面，公共政策表征著公共權力，是公共部門實行公共權力的手段，惟其如此，公共政策的上述功能才具有合法性和效力性?；跈嗔Φ囊暯莵硗敢暪舱撸芨由钊氲卣J識公共政策的重要性并發(fā)揮好公共政策的功能。另一方面，根據《中華人民共和國高等教育法》（以下簡稱《高等教育法》）規(guī)定，我國高校是具有法人地位的獨立法人，擁有一定的辦學自主權。同時，舉辦者對高校具有所有權和管理權。因此，在教育法律關系上，政府與高校之間的關系已經由內部行政關系轉變?yōu)橥獠啃姓P系。在政府與高校間存在國家教育權與高校辦學自主權兩種權力，這兩種權力耦合互動，充分彰顯高等教育政策的功能作用。那么，政府作為公權力的代表者如何行使國家教育權，并保障高校辦學自主權呢？在當前的教育法律關系下，以高等教育法治為基礎，在“管辦評”分離等改革中政府正是通過政策來起作用，變具體指導為宏觀管控。

我國高等教育政策功能運行邏輯主要在于：國家對高等教育事業(yè)的管理由傳統上的直接指導轉變?yōu)楹暧^管控，其間教育政策是重要的橋梁和通道;社會和市場等外部因素主要由政府吸收然后轉化為教育政策，高校則主要依據教育政策做出反應，同時兼顧來自社會和市場的信息自主辦學;政府制定教育政策體現的是國家教育權，高等教育如何辦、如何管，政府在宏觀層面進行管控，主要通過引導、要求、規(guī)范等方式發(fā)揮作用;同時，教育政策給高校預留空間，充分體現高校辦學自主權，據此高校得以既符合政策要求和相關規(guī)則，又明確方向，充分行使自由裁量權，切實做好校內教育教學事務。

加拿大籍世界知名教育學家本杰明·萊文提出“啟動、采納、實施、成果”四要素教育政策階段理論，從政府決策和學校實施兩個視角詳細分析了影響政策結果的多方面復雜因素。[3]該理論提供了新的視角，既從政府決策層面來看待教育改革，又強調教育政策活動具有“模糊性和偶然性”，需要根據政策過程的實際進展情況進行不斷的調整。本研究所強調的政府—政策—高校之間的互動關系突顯的正是如此的理論觀點。高?！半p一流”建設政策的實施與推進，也正是這一邏輯的體現，應高度重視，恰當把握，充分發(fā)揮好政策的功能作用。

宏觀指導：體現我國高等教育管理體制

我國當前的高等教育管理體制是“統一領導，分級管理”，即中央統一領導，中央和省級政府兩級管理、以省級政府為主的高等教育管理體制。同時，《高等教育法》賦予高校一定的辦學自主權。國家對高等教育的管理主要通過頒布和實施政策體現出來。

1.黨的十九大以來國家高教政策概況

黨的十九大報告指出，要優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)，實現高等教育內涵式發(fā)展，建設教育強國。2018年5月2日，習近平總書記在北京大學師生座談會上發(fā)表重要講話，提出四個“重大論斷”、強調四項主要內容;同年9月10日，習近平總書記在全國教育大會上發(fā)表重要講話，提出“九個堅持”“六個方面下功夫”等重要論述。為了貫徹落實黨中央重要政策和習近平總書記系列講話精神，黨和政府就高等教育出臺了一系列重要政策。這些政策大致可分為本科教育、高校建設、學科建設、科學研究、師資建設等方面，對我國高等教育發(fā)展和高校辦學起到重要的指導作用。

第一，本科教育。2018年6月21日，新時代全國高等學校本科教育工作會議在四川成都召開，強調“以本為本”、全面部署高校落實立德樹人根本任務。接下來，教育部先后出臺打造“金課”、取消清考、“六卓越一拔尖”計劃2.0、“雙萬計劃”等系列一流本科教育建設相關政策。2019年4月，教育部辦公廳印發(fā)《關于實施一流本科專業(yè)建設“雙萬計劃”的通知》，2019年—2021年，建設10，000個左右國家級一流本科專業(yè)點和10，000個左右省級一流本科專業(yè)點。

第二，高校建設。2018年8月27日，教育部、財政部、國家發(fā)改委聯合發(fā)布《關于高等學校加快“雙一流”建設的指導意見》，提出了高校“雙一流”建設的行動指南、總體方案、實施辦法。然后，通過發(fā)布《關于深化本科教育教學改革全面提高人才培養(yǎng)質量的意見》《關于一流本科課程建設的實施意見》《關于開展2019年線下、線上線下混合式、社會實踐國家級一流本科課程認定工作》等政策予以推進。

第三，學科建設。2018年1月30日，教育部發(fā)布了《普通高等學校本科專業(yè)類教學質量國家標準》，這是我國關于高等教育教學質量首個國家標準，涵蓋所有專業(yè);同年3月底，教育部辦公廳公布首批“新工科”研究與實踐項目，突出人工智能類、大數據類、智能制造類等戰(zhàn)略性新興產業(yè)相關專業(yè);同年7月，教育部學位中心公布了全國首次專業(yè)學位水平評估結果，這是我國專業(yè)學位授權點試點評估，為學生擇校和人才流動等提供參考。

第四，科學研究。2018年1月31日，國務院印發(fā)《關于全面加強基礎科學研究的若干意見》。隨后這一年，開展了高等學?；A研究珠峰計劃、關鍵領域自主創(chuàng)新能力提升五年計劃、人工智能創(chuàng)新行動計劃等系列重大戰(zhàn)略部署。同年5月30日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于進一步加強科研誠信建設的若干意見》，打擊學術不端行為、實行“一票否決”。

第五，師資建設。2018年1月31日，中共中央、國務院印發(fā)了《關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》，這是第一個專門面向教師隊伍建設的里程碑式政策文件。此外，有關師范生公費教育、長江學者獎勵計劃、清理“四唯”、高校教師職業(yè)行為準則、師德師風建設等政策陸續(xù)發(fā)布。

2.高?！半p一流”建設政策過程

近年來，中國高等教育領域最重要的政策無疑是“雙一流”建設政策，這一政策是我國高等教育管理的改革創(chuàng)新，旨在更好地推進我國由高等教育大國轉變?yōu)楦叩冉逃龔妵?/p>

“雙一流”建設是黨中央、國務院作出的重大戰(zhàn)略決策，旨在促進我國高校內涵式發(fā)展，提升我國高等教育整體發(fā)展水平，促進高等教育強國建設。“雙一流”建設政策的實施與優(yōu)化，除了政府決策的影響，大學的執(zhí)行效果對教育政策的實施結果也有重要的影響。[4]實質上，“雙一流”建設政策由黨中央、國務院制定，體現的正是“中央統一領導”，本質上是國家教育權的施行。在“雙一流”建設政策過程中，黨和國家相關機構頒布了一系列政策。2014年，習近平總書記在北京大學考察時發(fā)表重要講話，指出辦好中國的世界一流大學，必須有中國特色。2015年，中央全面深化改革領導小組第十五次會議審議通過《統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》，指出要頂層設計推動一批高水平大學和學科進入世界一流行列或前列。2016年，教育部直屬高?！笆濉币?guī)劃編制和中央部門所屬高校教育教學改革專項工作視頻會中強調將建設一流本科教育納入“雙一流”建設方案。2017年，教育部、財政部、國家發(fā)展和改革委員會（下稱三部委）共同頒布《統籌推進世界一流大學和一流學科建設實施辦法（暫行）》，明確一流大學和一流學科的遴選條件，強調公平公正、開放競爭、分級支持、績效考核、動態(tài)管理;同年，三部委還印發(fā)《關于公布世界一流大學和一流學科建設高校及建設學科名單的通知》，公布一流大學建設高校42所，一流學科建設高校95所。2018年，三部委印發(fā)《關于高等學校加快“雙一流”建設的指導意見》，提出了高?！半p一流”建設的行動指南、總體方案、實施辦法等。2019年，教育部辦公廳公布《關于實施一流本科專業(yè)建設“雙萬計劃”的通知》;同年，教育部還發(fā)布了《關于一流本科課程建設的實施意見》等相關政策，旨在推進一流本科教育建設，實現“雙一流”建設目標。

從上述系列政策頒布的總體情況可見，國家對高等教育的管理并不在具體層面的操作，而是在宏觀層面進行管控，主要通過引導、要求、規(guī)范等方式發(fā)揮作用。正如政策工具視角的研究表明，在“雙一流”建設政策過程中，政策工具選擇既是政策制定的重要內容，也是推進政策執(zhí)行和政策評估的有效手段。[5]以麥克唐納爾和艾莫爾的分類為基礎，這些政策工具可分為命令性工具、激勵性工具、能力建設工具、系統變化工具和勸告工具。[6]就“雙一流”建設政策部分而言，《統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》《統籌推進世界一流大學和一流學科建設實施辦法（暫行）》《關于高等學校加快“雙一流”建設的指導意見》等正是借助這些政策工具起到重要作用。與此同時，地方政府也是“雙一流”建設的關鍵主體。“雙一流”建設政策的本質是院校重點建設政策，繼承和發(fā)展著新中國成立以來高校重點建設政策的傳統，推進重點大學建設、重點學科建設，秉持整體建設、自主發(fā)展、績效評價、動態(tài)調整的原則，正是這樣的政策指向形成中國重點建設高校的內在發(fā)展驅動力和外部激勵約束力。[7]在這樣的政策架構下，地方政府必然高度重視，“中央和省級政府兩級管理、以省級政府為主”在此凸顯?！半p一流”建設政策實施后，各省級政府相繼出臺了“雙一流”建設專項政策或與之相關的高等教育政策文件。研究表明，不同省域的“雙一流”建設方案較為一致體現了科學定位、分類發(fā)展、延續(xù)重點的設計原則，分別探索出學科驅動、平臺建設、整體推進、高校引入四種典型推進策略。[8]

可見，在“雙一流”建設政策過程中，中央和地方切實貫徹“管辦評分離”的原則，制定宏觀政策進行管控，充分體現國家教育權。接下來，就是“充分尊重大學的辦學自主權，對大學的內部治理保持一定距離，主要通過參與大學外部治理來實現國家意志和政府利益”。[9]

細化實施：體現和保障高校辦學自主權—以C大學“雙一流”建設為例

政策制定之后，重在執(zhí)行。“雙一流”建設政策必然帶來深刻的利益調整，各高校作為政策落實的主體，如何依據新的高教政策進行細化、具體化，拿出可行的建設方案，關系到高校自身在競爭格局中的發(fā)展問題。建成世界一流、中國特色高水平研究型大學，高校要關注國家推出的各項計劃、工程，但不能局限于這些計劃和工程，還要審視學校自身辦學的節(jié)奏和規(guī)律，形成自己的優(yōu)勢和特色，提升核心競爭力，實現建設高等教育強國的總體目標。[10]依據政策“補丁”相關觀點來看，國家政策不會事無巨細都規(guī)定清楚，順利實現“雙一流”建設目標關鍵還在于高校在政策實施過程中及時發(fā)現政策“漏洞”，打好政策“補丁”。[11]實質上，這也正是高校辦學自主權的重要體現。

1. C大學“雙一流”建設推進過程

本文以某一流學科建設高校（原“211工程”高校，以下簡稱C大學）為例，收集該校在“學校公文”欄目正式公布的有關“雙一流”建設的文件（主要是該校2016年啟動“雙一流”建設以來的文件）進行分析。結果表明：C大學緊跟國家政策步伐，并充分運用高校辦學自主權逐步制定相關細化的策略與方案，推動學校建設與發(fā)展。

在政策時點上，C大學政策與國家政策保持政策過程的一致性。2015年是“雙一流”建設政策啟動之年，C大學在2016年發(fā)布相關文件4個，開始思考和動員本?！半p一流”建設問題。2017年是“雙一流”建設政策具體布局之年， C大學在2017年發(fā)布相關文件11個，全面開始實施一流學科高校建設。2018年是“雙一流”建設政策細化之年， C大學于2018年發(fā)布的相關文件有30個，通過各項具體措施進一步推進一流學科高校建設。2019年是“雙一流”建設的夯實之年， C大學于2019年發(fā)布的有關一流本科建設和學科建設的文件有12個，通過學科建設辦公室和教務處等多個部門推進一流課程、一流學科、一流專業(yè)的建設與發(fā)展。

2. C大學“雙一流”建設中充分發(fā)揮高校辦學自主權

在“雙一流”建設過程中，C大學依法辦學，將國家政策與本校實際緊密結合，從計劃規(guī)劃到具體方案和措施，層層細化與推進，主要包含如下八個方面：

一是制定總體規(guī)劃及具體實施方案。確定年度工作要點，開展全?！半p一流”建設大調研大討論，發(fā)布“雙一流”建設系列文件等。二是開展學科與專業(yè)建設。開展學科梳理工作、成立學科建設專家咨詢委員會、學科建設辦公室調整、一流學科建設項目立項等。三是切實助力科學研究。實施《縱向科研項目獎勵辦法》、開展“111基地”建設等。四是抓好人才與師資隊伍建設。制定《“XX學者”支持計劃實施辦法》《關于加強人才隊伍建設的實施意見》等系列文件，成立師德建設委員會等。五是促進國際交流。制定實施《教育對外開放戰(zhàn)略規(guī)劃》等。六是推進文化與法制建設。制定實施《文化建設“十三五”規(guī)劃（2016-2020年）》等。七是做好組織與保障工作。制定實施《內部控制評價實施辦法（試行）》、成立績效工資改革工作領導小組和“111計劃”領導小組、進一步加強學院發(fā)展規(guī)劃和規(guī)章制度體系建設、成立“雙一流”建設工作組織機構等。八是狠抓思想政治建設。發(fā)布《學習貫徹黨的十九大精神宣講活動的通知》、制定《學習宣傳貫徹黨的十九大精神工作方案》等?？傊?，C大學在“雙一流”建設中正是在國家政策的指引下，依法充分發(fā)揮辦學自主權，細化方案，狠抓落實，逐項推進。

綜上可見，政策在中國特色高等教育中具有比通常意義上更重要的地位和特殊性，扎根中國大地辦大學必須對此有高度認識。如果說這是一種約束條件，那更重要的也是導向性約束條件，而非簡單的限制性約束條件。這既有利于與我國高等教育管理體制保持一致性，施行國家教育權，又能體現和保障高校辦學自主權。

高?！半p一流”建設政策是我國當前高教政策的重中之重，中央和地方政府，各高校都非常重視。但在政策過程中也還有諸多問題值得探討與改進，如重點建設問題、政策驅動改革問題、高校內驅力問題等。因此，相關研究提出了一些針對性的措施建議，如面對重點建設政策的不穩(wěn)定性與不透明性帶來的問題，未來推進 “雙一流”建設應注意維護一流大學與一流學科建設之間的良性生態(tài)關系，引導高校分類發(fā)展，合理使用績效撥款;[12]運用好政策驅動改革的積極一面，充分認識其局限性，避免過度依賴政府的政策，[13]政策思維與法治思維的辯證統一;[14]增強高校的內生動力和辦學活力，充分激發(fā)各層次高校提升內涵發(fā)展的積極性和主動性;[15]突破體制、管理和技術三重障礙，即處理好政府與大學的關系、落實大學辦學自主權，處理好學術與行政的關系、落實基層學術組織（院、系、研究所）自治權，處理好教學與科研的關系、推進學科專業(yè)課程一體化建設[16]等。這些都非常值得借鑒與深思。

總之，扎根中國大地辦大學，推進“雙一流”建設，建設高等教育強國，政策發(fā)揮著重要作用，其代表著國家權力。高校應高度重視政策，同時充分發(fā)揮自主權，高效落實政策，改革政策傳導機制，靈活運用多種形式，提質增效。同時，國家政策制定也應充分反映社會現實和需求，注意政策的系統性、整體性和連貫性。

本文系國家社科基金“十三五”規(guī)劃2017年度教育學國家一般項目（項目編號：BIA170179）的階段性研究成果

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（作者單位：周湘林，中央財經大學政府管理學院;朱江煜，中央財經大學教師教學發(fā)展中心）

[責任編輯：于 洋]