科技規(guī)劃制定方法經(jīng)驗(yàn)借鑒

魏世紅 譚開(kāi)明 張陽(yáng)

[提要] 科技規(guī)劃的制定要體現(xiàn)前瞻性、科學(xué)性、適用性等特點(diǎn)，由于對(duì)未來(lái)技術(shù)預(yù)測(cè)的難度較大，社會(huì)需求變化性以及環(huán)境因素的復(fù)雜性給科技規(guī)劃制定帶來(lái)較大的挑戰(zhàn)。本文著重介紹俄羅斯能源科技規(guī)劃（2016-2035）制定方法“動(dòng)態(tài)-自適應(yīng)”方法，為我國(guó)制定相關(guān)的科技規(guī)劃提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

關(guān)鍵詞：科技規(guī)劃;預(yù)測(cè);政策評(píng)價(jià)

基金項(xiàng)目：大連市科技創(chuàng)新基金項(xiàng)目（編號(hào)：2018J14FZ138）

中圖分類(lèi)號(hào)：G322 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2020年4月10日

一、引言

科技規(guī)劃為該國(guó)或地區(qū)的科技活動(dòng)提供了總體發(fā)展思路、發(fā)展目標(biāo)和主要任務(wù)等?？茖W(xué)、合理的科技規(guī)劃有助于整合創(chuàng)新活動(dòng)中各相關(guān)者的利益，提升創(chuàng)新主體的創(chuàng)新能力，提高國(guó)家和區(qū)域的科技水平。然而科技規(guī)劃的制定也面臨著許多的不確定性，如經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式變化、新科技范式的出現(xiàn)，社會(huì)文化轉(zhuǎn)型、新技術(shù)和新能源產(chǎn)生等等，這些都影響著長(zhǎng)期科技規(guī)劃的科學(xué)制定。因此，如何能根據(jù)不斷變化的內(nèi)外部環(huán)境設(shè)計(jì)一種動(dòng)態(tài)調(diào)整且適應(yīng)性強(qiáng)的前瞻性科技規(guī)劃方法非常必要。我國(guó)在建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家的過(guò)程中，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不同階段有著不同發(fā)展定位和目標(biāo)，因此，科技規(guī)劃也要階段性目標(biāo)的變化而不斷動(dòng)態(tài)調(diào)整。因此，如何能根據(jù)不斷變化的內(nèi)外部環(huán)境設(shè)計(jì)一種動(dòng)態(tài)調(diào)整且適應(yīng)性強(qiáng)的前瞻性科技規(guī)劃方法非常必要。以下本文對(duì)俄羅斯能源科技規(guī)劃（2016-2035）運(yùn)用的方法“動(dòng)態(tài)-自適應(yīng)”方法進(jìn)行介紹與分析。

二、“動(dòng)態(tài)-自適應(yīng)”方法

“動(dòng)態(tài)-自適應(yīng)”方法是一種體現(xiàn)“動(dòng)態(tài)”和“自適應(yīng)”特征的新的方法論方法，該方法利用多個(gè)時(shí)間范圍匯總短期預(yù)測(cè)、長(zhǎng)期探索和遠(yuǎn)景規(guī)劃，每個(gè)時(shí)間范圍允許重新考慮并動(dòng)態(tài)調(diào)整動(dòng)力因素和假設(shè)條件，因此建立的不是單一線性關(guān)系，而是構(gòu)建通往未來(lái)的多種動(dòng)態(tài)路徑，體現(xiàn)了該方法的適應(yīng)性和靈活性。

（一）基本假設(shè)。該方法在制訂方案規(guī)劃時(shí)有兩個(gè)基本假設(shè)：

假設(shè)1：在規(guī)劃方案時(shí)，短期和長(zhǎng)期的時(shí)間范圍應(yīng)以不同的方式處理，因?yàn)闀r(shí)間長(zhǎng)短不同的情況下，不確定性水平存在相當(dāng)大的差異。從短期來(lái)看，事態(tài)的發(fā)展更容易預(yù)測(cè)，比如短期內(nèi)經(jīng)濟(jì)和技術(shù)的變化是可以預(yù)見(jiàn)的。從長(zhǎng)期來(lái)看，社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和文化變革的不確定性更高。方案開(kāi)發(fā)方法既有包括探索性方法也有規(guī)范性方法。中短期方案是在不確定性較小的情況下根據(jù)預(yù)測(cè)進(jìn)行開(kāi)發(fā)的，而長(zhǎng)期方案由于不確定性更高，因此方案更具有探索性，而規(guī)范性方法為最終政策方案的制定提供幫助。

假設(shè)2：在規(guī)劃方案時(shí)，應(yīng)考慮外部和內(nèi)部條件。外部條件由無(wú)法控制或控制范圍有限的因素所產(chǎn)生。內(nèi)部條件是相對(duì)可控的，可以主動(dòng)更改或作為對(duì)外部條件變動(dòng)的響應(yīng)，它包括流程、程序、設(shè)備和技術(shù)等構(gòu)成要素，也包括文化、政治、技能、動(dòng)力、權(quán)力和管理等行為要素。因此，在制定過(guò)程中，方案制定和政策的制定是相互融合的。

（二）規(guī)劃過(guò)程?；谶@兩個(gè)假設(shè)，該方案規(guī)劃包括兩個(gè)階段。第一階段涉及短期和長(zhǎng)期外部條件的構(gòu)建，第二階段是關(guān)于內(nèi)部條件的發(fā)展和從現(xiàn)在到未來(lái)轉(zhuǎn)變路徑的描述。其中，短期時(shí)間范圍是2016～2025年，長(zhǎng)期時(shí)間范圍是2016～2035年。在本例中，2025年被認(rèn)為是兩者的中期。因此，它將短期預(yù)測(cè)和長(zhǎng)期設(shè)想結(jié)合在一起，并通過(guò)時(shí)間回溯進(jìn)行反推。通過(guò)將短期和長(zhǎng)期方案與中期的每種方案進(jìn)行匯總來(lái)構(gòu)建事件樹(shù)，創(chuàng)造了從現(xiàn)在到未來(lái)可能出現(xiàn)的幾種發(fā)展路徑。為了提高時(shí)間范圍的敏感性，短期和長(zhǎng)期都應(yīng)分為兩個(gè)五年的子水平。

該過(guò)程的第二階段涉及各個(gè)時(shí)期的政策分析，在此階段將依據(jù)針對(duì)外部條件構(gòu)建的事件樹(shù)和內(nèi)部條件的演變確定方案路徑，進(jìn)而制定替代性政策。通過(guò)實(shí)物期權(quán)分析方法對(duì)制定的政策進(jìn)行分析和基準(zhǔn)測(cè)試。圖1說(shuō)明了該方法在每個(gè)階段的關(guān)鍵步驟，接下來(lái)介紹該方法的每個(gè)步驟。（圖1）

階段一：外部情景方案的構(gòu)建，該過(guò)程開(kāi)始于短期到中期

步驟1：確定中期方案的全球發(fā)展趨勢(shì)背景。一般選擇學(xué)術(shù)出版物、國(guó)際和其他知名人士的報(bào)告、新聞博客可作為分析趨勢(shì)的信息來(lái)源，運(yùn)用STEEPV框架（社會(huì)、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、政策和價(jià)值）分析發(fā)展趨勢(shì)，運(yùn)用定性方法如評(píng)論、訪談、研討會(huì)等以及定量方法去識(shí)別和監(jiān)控趨勢(shì)。

步驟2：描述并區(qū)分已識(shí)別的趨勢(shì)可能產(chǎn)生的不同影響。在本步驟中，趨勢(shì)的預(yù)期發(fā)展方向通過(guò)定量和定性方法進(jìn)行描述，輸入的信息已運(yùn)用STEEPV系統(tǒng)進(jìn)行預(yù)測(cè)，本階段將對(duì)影響中短期關(guān)鍵因素進(jìn)行評(píng)估。在此期間，預(yù)測(cè)社會(huì)和環(huán)境發(fā)展趨勢(shì)比經(jīng)濟(jì)和技術(shù)的發(fā)展趨勢(shì)更加準(zhǔn)確，因?yàn)橄鄬?duì)而言，經(jīng)濟(jì)和技術(shù)的發(fā)展變化的速度更快。因此，規(guī)劃方案可依據(jù)預(yù)測(cè)的趨勢(shì)去創(chuàng)建替代方案，并制定相應(yīng)的政策。

步驟3：建立中期外部預(yù)測(cè)，該步驟涉及中期方案的構(gòu)建。在此階段可以運(yùn)用傳統(tǒng)的2×2矩陣構(gòu)建階段方案，該框架描述和映射了四個(gè)替代方案的軌跡。為了識(shí)別關(guān)鍵軸，可以在流程中引入優(yōu)先級(jí)方案，也可以考慮使用預(yù)測(cè)模型、專(zhuān)家研討會(huì)或其他更具結(jié)構(gòu)化的優(yōu)先排序工具，最終選擇兩個(gè)最具多樣化的結(jié)果形成方案軸。由于時(shí)間范圍較短，現(xiàn)階段的方案預(yù)測(cè)的精確度更高，可以選擇最大可能性和最相關(guān)的方案進(jìn)行分析。

10年的中短期可進(jìn)一步分為兩個(gè)階段，即五年為一個(gè)子階段。在這種情況下，最初形成的若干方案中每一個(gè)都可以在下一個(gè)階段進(jìn)行預(yù)測(cè)，結(jié)果是形成一個(gè)從短期到中期變化越來(lái)越多的事件樹(shù)。在這些路徑中，可以選擇最合理、最相關(guān)或最獨(dú)特的路徑進(jìn)一步分析，這樣就完成方案構(gòu)建過(guò)程的預(yù)測(cè)部分。

步驟4：建立長(zhǎng)期的外部探索性方案。通過(guò)中短期預(yù)測(cè)構(gòu)建了方案路徑之后，下一步是處理中長(zhǎng)期發(fā)展，這個(gè)階段具有更高的不確定性和復(fù)雜性，做到精準(zhǔn)預(yù)測(cè)難度較大。因此，在此階段構(gòu)建方案的關(guān)鍵在于對(duì)中長(zhǎng)期的探索性分析。此階段2×2矩陣框架依然適用，在進(jìn)行趨勢(shì)分析之后，最不確定和最關(guān)鍵的趨勢(shì)可用來(lái)構(gòu)成關(guān)鍵的方案軸，并據(jù)此制訂方案。在構(gòu)建方案之后，可以通過(guò)回溯的方法描述中長(zhǎng)期的轉(zhuǎn)換路徑。

步驟5：檢驗(yàn)、調(diào)整預(yù)測(cè)以及回溯的一致性。完成中短期的預(yù)測(cè)后，從長(zhǎng)期到中期進(jìn)行回溯，此階段的目的是調(diào)整預(yù)測(cè)和反推，并建立從現(xiàn)在到未來(lái)的合理途徑，然后可以根據(jù)需要微調(diào)方案、預(yù)測(cè)和回溯以增加路徑的合理性。這個(gè)步驟結(jié)束代表著方案規(guī)劃的第一階段完成，第二階段將重點(diǎn)關(guān)注政策的反饋，在所有途徑中選擇最合理、最有可能的路徑。

階段二：構(gòu)建內(nèi)部響應(yīng)方案。階段二將開(kāi)始調(diào)查政策條件，然后相應(yīng)地生成內(nèi)部條件。按照時(shí)間順序，階段二包含以下四個(gè)基本步驟：

步驟1：制定政策工具和應(yīng)對(duì)措施。可能的政策模式包括穩(wěn)定狀態(tài)與保護(hù)主義（保守主義）、在現(xiàn)有框架內(nèi)繼續(xù)增長(zhǎng)（現(xiàn)代化）和變革性和突破性發(fā)展（突破）。在整個(gè)過(guò)程的每個(gè)子階段之后，決策者都需要重新考慮，模式的選擇取決于預(yù)測(cè)得到的外部條件和當(dāng)前的內(nèi)部條件，每個(gè)階段和子階段的政策反饋可能有所不同，接下來(lái)的兩個(gè)步驟通過(guò)政策模型來(lái)構(gòu)建內(nèi)部條件。一個(gè)子階段的內(nèi)部條件將取決于先前的內(nèi)部條件、外部條件、政策模型實(shí)施成功的反饋，而外部條件事件樹(shù)的每個(gè)節(jié)點(diǎn)上策略模型的執(zhí)行構(gòu)成下一階段的內(nèi)部條件，政策模型之間的轉(zhuǎn)換由每個(gè)周期結(jié)束時(shí)的外部和內(nèi)部條件共同確定。

步驟2：基于“假設(shè)條件”的政策反饋構(gòu)建內(nèi)部條件。由于現(xiàn)階段初始的內(nèi)部條件已經(jīng)給出，因此在給定外部條件下的第一個(gè)子階段（即2016～2020年）的政策模型形成后，在2020年用假設(shè)條件即“如果……會(huì)怎樣”方式進(jìn)行政策反饋。其次，設(shè)定2020年的內(nèi)部條件，再考慮到2025年的外部條件建立政策模型，之后產(chǎn)生2025年的內(nèi)部條件，以此類(lèi)推。

步驟3：通過(guò)“去哪兒”建立內(nèi)部條件政策模型。在這一步，過(guò)程從長(zhǎng)期開(kāi)始，再回到中期，在該過(guò)程可以引入實(shí)物期權(quán)方法。根據(jù)目標(biāo)內(nèi)部條件，可以確定最近子階段的策略選擇。比如，2035年的內(nèi)部條件的確定主要是依據(jù)同一階段外部條件，然后依據(jù)反饋的方法考量2030年的政策模型，最終形成2035年的內(nèi)部條件（政策反饋回應(yīng)）。根據(jù)外部條件和后期的政策響應(yīng)，又可以確定2030年的內(nèi)部條件，再重復(fù)類(lèi)似的過(guò)程來(lái)考量2025年的政策響應(yīng)，并了解同一時(shí)期的內(nèi)部情況。

步驟4：建立和評(píng)估方案路徑和策略。如果步驟二和步驟三的輸出在中期是相互協(xié)調(diào)，那么與兩個(gè)步驟的條件相對(duì)應(yīng)的路徑就應(yīng)被采納，通過(guò)這種方法可以構(gòu)建從中期到長(zhǎng)期的方案路徑。同樣，在所有可能的內(nèi)部條件路徑中，可以選擇具有不同結(jié)果的路徑進(jìn)行分析，對(duì)于每個(gè)方案路徑重復(fù)該過(guò)程，然后設(shè)計(jì)與這些路徑相關(guān)的內(nèi)部條件和政策模型。

三、結(jié)論及啟示

科技政策的制定是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程，它受社會(huì)文化、技術(shù)突破、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、其他非科技政策等因素的影響，尤其是長(zhǎng)期科技規(guī)劃，內(nèi)外部環(huán)境因素的影響更難以預(yù)測(cè)。我國(guó)創(chuàng)新型國(guó)家建設(shè)已有15年歷史，而全球科學(xué)技術(shù)的發(fā)展出現(xiàn)了許多新的根本性變化，國(guó)際秩序和環(huán)境正在發(fā)生深刻的轉(zhuǎn)變，中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，出現(xiàn)許多新的需求，這對(duì)我國(guó)科技規(guī)劃制定提出了更高的要求。我國(guó)未來(lái)科技規(guī)劃的研究與編制要認(rèn)真研究新的變化、新的需求和新的挑戰(zhàn)，本文介紹的方法最大特點(diǎn)正是它將長(zhǎng)期的探索分析、面向未來(lái)的方案規(guī)劃與短期預(yù)測(cè)結(jié)合在一起，構(gòu)建了可行的途徑。通過(guò)跨時(shí)間評(píng)估選項(xiàng)，為每個(gè)方案路徑提供相應(yīng)的策略和行動(dòng)。因此，我國(guó)各級(jí)政府在制定科技規(guī)劃時(shí)可以借鑒該方法的思路和規(guī)劃工具，提高我國(guó)科技規(guī)劃制定工作的科學(xué)化水平。

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