我國PPP項目社會資本參與意愿分析

楊婷婷

[提要] PPP是公共部門和私人部門共同參與生產(chǎn)和提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的重要模式。目前，我國政府和社會資本合作的PPP模式，主要是政府和公有資本合作，民營企業(yè)參與PPP項目的意愿并不強烈。本文從社會資本參與現(xiàn)狀出發(fā)，結(jié)合PPP相關(guān)數(shù)據(jù)資料，分析我國民營企業(yè)參與意愿低的原因，并提出針對性的建議，以期推進我國PPP實踐回歸公私合作的本質(zhì)，推動民營企業(yè)煥發(fā)生機與活力。

關(guān)鍵詞：PPP;公有資本;民營企業(yè)

基金項目：國家級大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計劃項目（項目編號：201910285014）

中圖分類號：F83 文獻標識碼：A

收錄日期：2020年4月13日

一、問題的提出

PPP（Public-Private-Partnership）是指公共部門和私人部門共同參與生產(chǎn)和提供社會公共產(chǎn)品和服務(wù)的一種模式。PPP模式最早產(chǎn)生于英國，旨在為提供社會公共產(chǎn)品的困境提供解決出路。目前，該模式已經(jīng)成為西方各國普遍采用的一種為提高公共產(chǎn)品供給質(zhì)量和數(shù)量的有效措施。在我國，根據(jù)具體實踐的發(fā)展，PPP被譯為“政府和社會資本合作”，其中社會資本包括國有資本、民營資本、外國資本等各種形式。可見，我國目前PPP的實踐中，“公”與“私”并沒有明顯的界限，并非西方國家真正意義上的“公私合作伙伴關(guān)系”。

自2014年開始，國內(nèi)開始了PPP項目的大規(guī)模實踐。國務(wù)院、發(fā)改委和財政部先后出臺了一系列的指導(dǎo)文件，支持和推廣PPP在國內(nèi)的應(yīng)用。國家的大力支持為PPP項目的發(fā)展提供了幫助，推進了政府和社會資本的合作，有利于緩解政府財政負擔(dān)、激發(fā)私人資本的活力。事實上，從財政部公布的PPP數(shù)據(jù)顯示，民營企業(yè)的參與度并不高，甚至一度出現(xiàn)了“國進民退”的現(xiàn)象。截至2019年12月31日，全口徑PPP項目的累計成交11，093項，累計成交規(guī)模達到16.35萬億元。但是從不同所有制資本成交規(guī)模和數(shù)量來看，民企成交規(guī)模占21.35%，成交數(shù)量占41.9%;央企及地方國企的成交規(guī)模占75.66%，成交數(shù)量占54%?？梢?，不論是成交規(guī)模還是成交數(shù)量來看，民營企業(yè)都不具備明顯優(yōu)勢，“公公合作”遠遠地超出了“公私合作”。此外，民企參與了將近40%的項目，但是成交金額卻只有1/5左右，這從另一個角度說明了民企在大項目的獲取上不具有優(yōu)勢。然而，充分發(fā)揮PPP項目的優(yōu)勢，展現(xiàn)社會資本的活力主要體現(xiàn)在民營資本的參與中。雖然我國相關(guān)政策中表示PPP項目的社會資本方并不排斥公有資本，但是這并不能算是真正意義上的PPP項目。為什么PPP項目中民營企業(yè)的參與意愿不高？民企參與PPP項目存在著哪些現(xiàn)實困境呢？本文將根據(jù)明樹數(shù)據(jù)的相關(guān)數(shù)據(jù)，分析我國PPP實踐中社會資本的參與現(xiàn)狀，以及民營企業(yè)參與PPP實踐中的現(xiàn)實困境，并提出相應(yīng)的應(yīng)對策略。

二、我國PPP實踐中社會資本參與現(xiàn)狀

（一）PPP實踐中社會資本的構(gòu)成范圍。在政策制定層面，國務(wù)院、財政部和發(fā)改委都已發(fā)布了一系列的相關(guān)政策和指令，但關(guān)于PPP實踐中社會資本的范圍，不同的主體卻有著不一樣的劃分。2014年財政部在《政府和社會資本合作模式》中表明：本指南所稱社會資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)。可見，財政部已經(jīng)明確表示社會資本不包括公有資本。國家發(fā)改委在同年12月發(fā)布的相關(guān)指南中則表示：簽訂項目公司的社會資本主體，應(yīng)是符合條件的國有企業(yè)、民營企業(yè)、外商投資企業(yè)、混合所有制企業(yè)，或其他投資、經(jīng)營主體。而國務(wù)院辦公廳于2015年5月發(fā)布的指導(dǎo)意見（國發(fā)辦[2015]42號）卻表示：在政府和社會資本合作領(lǐng)域，鼓勵國有控股企業(yè)、民營企業(yè)、混合所有制企業(yè)等各類型企業(yè)積極參與提供公共服務(wù)。由此可見，政府關(guān)于社會資本的范圍得到了擴大，由先前明確意義上的“公私合作”，擴展為“公私合作”和“公公合作”并存的局面。目前，我國關(guān)于社會資本的構(gòu)成范圍，按照不同所有制的劃分，主要為民企、地方國企、其他國企、央企、央企下屬公司和外企。央企、地方國企代表的公有制資本和以民營企業(yè)、外資企業(yè)為代表的非公有制資本之間的競爭逐漸展開?？傮w來看，我國國家層面自2014年起就接連不斷地發(fā)布了一系列指導(dǎo)意見，推進民營企業(yè)參與到PPP項目中來。但是在實踐過程中，由于各種因素的限制，民營資本面臨著很大的障礙，公有資本仍然主導(dǎo)著我國PPP實踐的發(fā)展。

（二）社會資本參與PPP項目的現(xiàn)實境況。就不同所有制社會資本的參與情況來看，在項目數(shù)量上，2019年全年中標的社會資本方共計1，735個，其中，數(shù)量最多的是地方國企，占比38.62%;其次是民企，占比38.15%，以及央企及其下屬公司，占比14.47%;其他國企和外企的數(shù)量較少，尤其是其他國企，只占1.5%?？傮w而言，公有資本數(shù)量在社會資本中占據(jù)優(yōu)勢地位，占比54.59%，而非公有資本占比45.41%。由此可見，就項目數(shù)量而言，公有資本和民營資本相比，具有相對優(yōu)勢。此外，在項目規(guī)模上，2019年累計項目規(guī)模達到2.6451萬億元。其中，地方國企成交規(guī)模最大，占比接近一半;其次是央企及下屬公司，占比36%，緊接著是民企，占比10.34%，其他國企和外企的占比仍然較少。共有資本的成交規(guī)模占據(jù)絕對的優(yōu)勢地位，達到87.5%，而非國有資本僅僅占據(jù)12.5%。顯然，非公有資本不論是從項目數(shù)量和項目規(guī)模來看，都處于明顯的弱勢。與此同時，我們也可以看出，民營企業(yè)成交個數(shù)占比38.15%，但是其資金規(guī)模卻僅有10.34%，這也進一步說明民營企業(yè)雖然中標的數(shù)量較多，但是其資金規(guī)模卻較小，在大的PPP項目上不占據(jù)優(yōu)勢。（表1）

從近5年民企成交數(shù)量和規(guī)模占比趨勢來看，民企在PPP成交市場上的占有率呈現(xiàn)逐年下降的趨勢。尤其是項目規(guī)模比例，在2019年僅僅只占據(jù)了約10%。由此可見，民營企業(yè)在PPP項目中的地位逐年降低，民營資本的擴展受到了極大的阻礙。以上的數(shù)據(jù)和分析表明，在我國目前PPP的實踐中，民營企業(yè)呈現(xiàn)出參與程度較低，投資項目規(guī)模較小的特征。（圖1）

總之，在實踐過程中，民營資本與公有資本相比，在市場份額、項目獲取能力方面都處于明顯的劣勢地位。雖然國家放開社會資本的范圍，允許公有資本參與到PPP實踐中，但是以“公公合作”為主的政社合作并不符合當(dāng)前社會公共產(chǎn)品和服務(wù)供給側(cè)改革的初衷。大量的公有資本參與到公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給當(dāng)中，一方面可能會帶來經(jīng)濟社會的整體運行效率低下，降低公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量;另一方面國有資本的大量參與會擠出私人資本，不利于激發(fā)民營企業(yè)的活力，阻礙了市場經(jīng)濟的有序發(fā)展。

三、社會資本參與PPP項目意愿分析

（一）PPP項目收益率較低。社會資本方參與PPP項目的主要目的在于獲取經(jīng)濟利潤。PPP項目建設(shè)周期長，投資規(guī)模大，對于以盈利為最終目標的民營企業(yè)而言，如若沒有可觀的利潤率，很難調(diào)動民營資本參與到PPP項目中來。2018～2019年，我國已成交PPP項目的平均投資回報率為6.6%，回報率最低為5.89%，最高為7.25%。而我國民營企業(yè)參與PPP項目的商業(yè)利潤底線為8%～10%。毫無疑問，不論是平均回報率還是最高回報率，都無法達到民營企業(yè)參與PPP項目的最低盈利要求，由此可見，我國PPP項目的利潤率對民營企業(yè)而言，確實缺少吸引力。不同于民營企業(yè)，國有企業(yè)在國家的支持下兼具營利性和公益性的特點。對于國有企業(yè)而言，不僅僅需要考慮到項目的潛在收益，還要關(guān)注項目外在的社會效益和戰(zhàn)略性質(zhì)，即能夠承擔(dān)項目風(fēng)險來獲取經(jīng)濟利潤的同時，也愿意承擔(dān)一些戰(zhàn)略風(fēng)險來實現(xiàn)企業(yè)的公益價值。因此，國有企業(yè)往往能夠接受低于8%的項目收益率，甚至能夠接受一些負利潤率的項目。由于PPP項目屬于公共產(chǎn)品，收益率較低，確實會限制民營企業(yè)的參與熱情，導(dǎo)致民營企業(yè)的參與度較低。

（二）民營企業(yè)自身能力有限。我國PPP項目在合作模式上的一個顯著特征是社會資本方一般需要具備投資、建設(shè)、運營的綜合能力，社會資本需要成立項目公司來與政府制定的實施機構(gòu)簽訂項目合同，履行相關(guān)職責(zé)義務(wù)。在PPP項目中，政府推出的多是市政工程、交通運輸?shù)然A(chǔ)設(shè)施建設(shè)大型工程，其資金需求往往是達到幾十億元甚至上百億元。民營企業(yè)由于自身資金有限、融資能力較弱，其自身經(jīng)濟實力難以滿足項目的需求，項目對投資能力的高要求阻礙了整體經(jīng)濟實力偏弱的民營企業(yè)的參與。

（三）政府部門失信行為的影響。PPP模式在中國的實踐中表明，PPP項目最大的風(fēng)險就是政治風(fēng)險。政府既作為PPP項目的合作方，同時又是項目的監(jiān)督者，政府的某些不當(dāng)行為將會對項目帶來巨大的負面影響。例如，由于PPP項目的周期較長、時間跨度大，項目存續(xù)期間政府領(lǐng)導(dǎo)部門變更的現(xiàn)象時有發(fā)生，現(xiàn)任的政府領(lǐng)導(dǎo)人很有可能違反早已簽訂的合作條款，在這種情況之下，很難維系民間資本和政府部門的長期合作關(guān)系，最終會影響到項目的實質(zhì)性進展。且我國目前PPP項目合同在簽訂的過程中，手續(xù)較為繁瑣，政府在簽訂項目合同時往往不夠規(guī)范，許多合作條款的內(nèi)容模糊不清，導(dǎo)致項目后期運行階段若出現(xiàn)特殊因素?zé)o法可依，嚴重損害了社會資本方的利益。鑒于項目運行過程中政府可能發(fā)生的失信行為，民營企業(yè)對政府的誠信度心存擔(dān)憂，進而阻礙了民營企業(yè)參與PPP項目的積極性。

四、我國PPP實踐未來改進方向

（一）設(shè)立PPP激勵制度，保證項目的合理收益。合理的投資收益是民營資本進入PPP領(lǐng)域的主要動力。PPP作為一種制度安排要促進經(jīng)濟增長，關(guān)鍵在于是否存在激勵性和交易成本的節(jié)約。對于使用者付費類型的經(jīng)營類PPP項目，政府應(yīng)當(dāng)從長遠利益出發(fā)，適度讓利，提升項目的附帶商業(yè)化收益。政府需要保證PPP項目的合理收益，加快財稅體制改革，給予民營企業(yè)適當(dāng)?shù)恼邇A斜。目前，10%的PPP財政承受壓力對于一些經(jīng)濟實力相對薄弱的地區(qū)而言，難以滿足PPP的實際投資需求，因此應(yīng)當(dāng)根據(jù)各個地區(qū)實際經(jīng)濟狀況，適當(dāng)調(diào)整PPP的財政承受紅線。通過健全財政補貼機制、稅收優(yōu)惠或減免，降低運行成本，提升民營資本的內(nèi)在盈利能力。

（二）組建專業(yè)運營團隊，提升民營企業(yè)參與能力。鑒于PPP項目的特點，單個民營企業(yè)很難承受項目運行期間所需的人力、物力和財力，因此可以積極引導(dǎo)各個民營企業(yè)根據(jù)不同項目的類別和層次，組建專業(yè)的社會資本團隊。積極推動創(chuàng)新實力強、技術(shù)水平高、管理能力佳的民企通過聯(lián)合體的形式參與到PPP項目的建設(shè)中來，不斷提升社會資本方的融資、管理和服務(wù)的水平。此外，政府要大力扶持本土民營企業(yè)的成長，引導(dǎo)民營企業(yè)進行生產(chǎn)技術(shù)變革，創(chuàng)新企業(yè)經(jīng)營管理體制，積極挖掘民營企業(yè)的潛力，將其培育成市場經(jīng)濟體制下的中堅力量。由此，民營企業(yè)總體實力的增強為其進入PPP領(lǐng)域奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。

（三）明確政府角色定位，規(guī)范政府行為。首先，政府應(yīng)當(dāng)明確自身在市場經(jīng)濟中的定位，規(guī)范自身行為，在裁判員和運動員的雙重角色中進行合理調(diào)整，為民營企業(yè)參與PPP項目營造良好的政治制度環(huán)境，同時也要加強對項目的事前、事中和事后的監(jiān)督。其次，要強化政府的契約意識，保證政策的持續(xù)性和穩(wěn)定性。政府需要加強信用保障機制，嚴格遵守項目存續(xù)期間與合作方簽訂的有關(guān)契約，克服新人不理舊賬的問題，降低民營企業(yè)參與PPP項目的顧慮。最后，政府應(yīng)當(dāng)依托全國PPP綜合信息平臺加強項目信息披露，盡可能向社會展示項目的最新動態(tài)和信息。在選擇社會資本的過程中，政府應(yīng)當(dāng)從公平出發(fā)，營造公平透明的市場競爭環(huán)境，選擇最優(yōu)的社會資本，向社會展示政府強烈的合作意愿與誠意，吸引民營企業(yè)的參與。

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