人口老齡化對民生公共品供給的差異化影響

黃書猛，呂寧馨

(集美大學 財經(jīng)學院，福建 廈門 361021)

近年來，政府文件多次提及改善和保障民生，加快建立公共財政體制，民生問題受到了社會各界廣泛關注。而人民日益增長的美好生活需要與民生公共品和服務供給不足之間的矛盾，不斷推動政府財政向民生領域傾斜，民生財政由此成為學術界研究的熱點問題。目前學術界對于“民生財政”一詞尚無統(tǒng)一定義，普遍接受的觀點認為，民生財政是指支出主要用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、就業(yè)、環(huán)保等方面的民生性財政。根據(jù)政府工作報告，民生工作重點在就業(yè)、教育、住房、醫(yī)療、社保等方面，這些與居民生活息息相關、受到廣泛關注的民生問題，也是目前經(jīng)濟建設的重點關注問題。與西方國家不同，我國的公共財政是由政府參與并決定財政支出范圍和公共品范圍，而民生公共品供給指僅僅覆蓋于民生領域的公共品供給及相關的民生財政支出，雖然范圍小于公共財政，但卻是在此基礎上的進一步深化。

民生公共品供給重心在于民，不同年齡階段的公民對于公共品的需求大為不同，人口年齡結構與政府公共品供給密切相關。由于之前計劃生育管控較嚴，中國的人口老齡化進程在不斷加快，盡管隨著二孩政策的出臺老齡化狀況似乎有所緩解，但相關數(shù)據(jù)卻不如表面上看起來那么樂觀。從人口年齡結構來看，2007年全國少年兒童約2.57億人，65歲以上老人約1.06億人。2011年底隨著河南省 (全國最后一個施行的省份)開始施行雙獨二孩政策，全國各省份雙獨家庭二胎政策均已放開[1]，當年全國少年兒童僅2.22億人左右，65歲以上老人約1.23億人，老年人口撫養(yǎng)比 (即65歲以上人口占勞動力人口的比重)為12.3%，提高了1.2%，此后少年兒童基本保持這個數(shù)量，少兒人口撫養(yǎng)比也基本持平，而老齡人口卻呈平穩(wěn)上漲趨勢，到2015年開始實施全面二孩政策時，老年人口已達到1.44億人，老年人口撫養(yǎng)比為14.3%[2]。一系列數(shù)據(jù)都說明人口老齡化程度在不斷加深，而以二人戶、三人戶為主的小規(guī)模家庭戶，晚婚，生育率降低，人口遷移流動加劇等都直接影響了目前社會人口結構，這勢必將影響對應的民生財政支出結構。

公共品的配置要與人口結構、政府自身財政資源相匹配，基于我國當前人口結構出現(xiàn)的顯著變化，本文通過實證研究，分析我國人口結構與民生公共品供給之間的關系，研究同時還考慮了財政分權、人口密度、家庭結構等因素的影響。本文的研究結論，提供了一個觀察我國民生公共產(chǎn)出供給與人口結構一致性的視角，能夠為公共品的供給決策提供有價值的參考。

一、文獻綜述

在公共品決策上，布坎南提出的公共選擇理論[3]及 “阿羅不可能定理”[4]說明西方國家經(jīng)過一系列政黨與選民間的相互博弈來決定公共品的最終配置，這一過程中對公共品需求偏好推動了個體選擇轉化為社會最終決策。蒂伯特模型中的“用腳投票”[5]也是基于此，轄區(qū)內(nèi)選民偏好會直接影響該地區(qū)公共品配置情況，選舉制度使得政府官員為了獲得選票對財政支出結構及公共品供給都有所傾斜。但中國一些地方政府為了經(jīng)濟高速增長與官員政績，更多地傾向于生產(chǎn)性領域，對民生公共品供給的重視不夠。公共品供給結構問題引起了中央政府的重視，黨的十九大報告和同年政府工作報告都強調(diào)要建設人民滿意的服務型社會，提高、保障與改善民生水平，把民生工作的重點放在就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、社保等方面，進一步優(yōu)化財政支出結構。另外，由于國外沒有民生這一提法，因而本文將涉及公共財政的教育、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生等公共品供給研究都歸入民生公共品研究。

日益嚴峻的人口老齡化使得居民消費及對公共品的需求不斷改變，針對民生公共品供給所受到的較大影響，國內(nèi)外學者進行了多個層面的探討。

首先，以人口轉變理論為代表，不論是Landry的三階段理論、Notestein的四階段理論，還是Blacker的五階段人口轉變模型[6]，都表明人口年齡結構變化引起人口轉型，也就是隨著社會經(jīng)濟條件不斷變化，傳統(tǒng)社會的高出生率、高死亡率將過渡為低死亡率、高生育率、高人口增長率，最終向現(xiàn)代社會的低出生率、低死亡率轉變，這將導致社會及家庭對人力資本需求發(fā)生變化，進而引起經(jīng)濟總體情況變化。老齡化現(xiàn)象加劇必然伴隨著社會勞動力的大量減少，甚至部分地區(qū)可能會出現(xiàn)勞動力短缺的情況，造成政府個稅收入減少。

其次，老年人對公共品的需求主要集中于醫(yī)療健康、養(yǎng)老、社會保障等民生公共品，相應的民生財政支出的提高勢必將增加財政支出負擔，這對于已經(jīng)出現(xiàn)養(yǎng)老金支付壓力的政府來說是一項很大的挑戰(zhàn)。Soroka等通過對英國民眾偏好調(diào)查與政府開支數(shù)據(jù)的對比，發(fā)現(xiàn)人口結構變化影響公眾需求偏好，進而影響到地方公共支出政策[7]。Draper等研究發(fā)現(xiàn)人口老齡化危及荷蘭公共財政的可持續(xù)性，人口老齡化導致退休人員數(shù)量大量增加，勞動力人口所帶來的稅收小于社會養(yǎng)老金和老年人所需的醫(yī)療及護理費用，這使得未來公共支出與稅收之間出現(xiàn)了不平衡[8]。龔鋒等從人口老齡化、老年人商品稅負擔與財政可持續(xù)性三者關系的角度進行研究，結果表明老年人口比重與財政可持續(xù)性呈現(xiàn)出 “U型”關系，建議延長退休年齡，同時促進老年人消費相關老年產(chǎn)品，利用老年人商品稅負改善財政可持續(xù)性[9]。

再次，從對民生公共品支出的代際間沖突來看，中國式家庭中的老年人對于教育、就業(yè)等公共品的重視程度并不亞于甚至于超出自身消費，當家庭的重心在于對下一代的撫養(yǎng)時，民生公共品更多的是總量性增長而不是針對青少年的民生公共品被與老年人相關的民生公共品所擠占。Sorensen發(fā)現(xiàn)人口老齡化對社會福利支出偏好的影響，受生命周期的歷程和世代效應影響，老年人想減少教育支出，需要更多的衛(wèi)生保健和養(yǎng)老金支出[10]。但顧佳峰指出儒家文化中所倡導的尊老愛幼的價值觀深刻地影響著中國的代際關系，使代際之間趨向于互利互助，而不是互相競爭與排斥，實證研究證實老年人口撫養(yǎng)比以及少兒人口撫養(yǎng)比對教育財政支出比例均具有顯著正向影響[11]。

而從人口密度、財政分權、經(jīng)濟增長等角度出發(fā)，研究者們都有了相應的發(fā)現(xiàn)。張光南等發(fā)現(xiàn)，人口密度較大的國家的政府稅收收入中的基礎設施投入比重相對較低，教育類公共服務投入相對較高[12]。鄧可斌等證實了財政分權對教科文衛(wèi)等 “軟公共品” 供給有明顯抑制作用[13]，并且賈智蓮等發(fā)現(xiàn)財政分權并沒有增進地方政府對教育和民生類公共品的有效供給水平[14]。財政支出與經(jīng)濟增長一直是經(jīng)濟學研究的熱點問題，如鄭尚植發(fā)現(xiàn)我國財政支出結構對經(jīng)濟增長的影響存在區(qū)域差異，不同區(qū)域具體財政支出對經(jīng)濟增長可能產(chǎn)生截然相反的影響，但民生財政支出對東、中、西部三大區(qū)域的經(jīng)濟增長均發(fā)揮了顯著的促進作用[15]，賀俊等[16]也支持了這一觀點。

民生問題作為具有中國特色概念的研究熱點，國外可以對照的研究成果多數(shù)是公共支出方面的，大多針對教育、社保、醫(yī)療等單項公共支出來研究其社會與經(jīng)濟效益，并對政府的支出效率進行評價。目前國內(nèi)許多學者就民生支出的概念和范圍已基本形成共識，黨的十七大報告首次全面、系統(tǒng)地提出了改善民生的基本理念、政策取向[17]，財政部也統(tǒng)一了 “與民生直接相關的支出”的統(tǒng)計口徑[18]。通過整理相關文獻及中央有關文件，本文的民生公共品包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、住房等這幾類與居民密切相關的公共品，同時納入家庭規(guī)模這一指標，對我國民生公共品供給情況在老齡化背景下受到的影響進行分析。

二、計量模型與數(shù)據(jù)說明

1.模型設定與變量說明

本文的研究主要是考察人口老齡化對我國政府民生公共品供給現(xiàn)狀的影響，而民生公共品供給現(xiàn)狀主要體現(xiàn)于供給規(guī)模和供給結構兩方面，因此構建反映出人口老齡化影響民生公共品供給的計量模型如下：

上式中i為省份，t為年份，y表示因變量，βi為系數(shù)，odr為人口老齡化指標，control表示控制變量，u表示不可觀測的固定效應，εi，t為隨機擾動項。

一般來說，衡量公共品供給水平的指標有兩種，一是反映政府投資的財政支出水平，二是反映實際使用的實物效率水平。民生公共品比一般公共品具有更強的正外部性，其社會邊際效益遠大于私人邊際效益[3]。在我國，民生公共品主要由地方政府通過投入相應財政資金進行供給，因此，本文采用民生財政支出水平來衡量民生公共品供給水平。

本文具體選取民生公共品供給中的供給規(guī)模(簡稱民生供給規(guī)模espl，單位：億元)、民生投入占比(ipl)、民生支出偏好(fpl)3個指標分別作為因變量來衡量政府民生公共品供給水平。在黨的十七大報告中，首次將民生問題單列篇章，闡述了以民生為重點的社會建設，包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)等方面。因變量中的espl，參考洪源等對民生財政支出的分類方法[19]，以教育支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出、社會保障及就業(yè)支出與住房支出之和表示。ipl指民生財政支出占GDP的比重，其值位于0和1之間，用來衡量各地政府在民生公共品供給方面的投入程度。fpl指民生財政支出占地方一般預算財政支出的比重，即政府財政支出傾向于民生公共品或者其他公共產(chǎn)品、公共服務的偏好程度。

本文核心自變量采用老年人口撫養(yǎng)比作為人口老齡化指標。人口撫養(yǎng)比是衡量人口年齡變化對社會經(jīng)濟發(fā)展影響的重要統(tǒng)計指標，老年人口撫養(yǎng)比能夠較好地體現(xiàn)出人口老齡化造成的家庭及社會影響。

控制變量選取家庭規(guī)模、人口密度、人均GDP水平及財政分權這4個變量。家庭規(guī)模(單位：人/戶)大小會造成民生公共品需求差異，目前家庭戶規(guī)模趨小，二人戶、三人戶居多，與原先的多人戶在教育、醫(yī)療、住房等方面的家庭支出和民生公共品需求都大有不同。人口密度(單位：人/km2)為地域結構指標，影響著具有規(guī)模效益的民生公共品供給水平。GDP因素影響地區(qū)經(jīng)濟水平和消費水平(單位：元/人)，直接影響民生公共品供給規(guī)模。根據(jù)陳碩等 “地方財政自主度對經(jīng)濟增長及公共品供給均有一致積極作用”的研究結論[20]，財政分權程度指標采用地方公共財政收入與地方公共財政支出的比值作為度量財政分權的指標。

2.數(shù)據(jù)來源和基本統(tǒng)計

本文選取2007—2017年度中國31個省、自治區(qū)、直轄市的面板數(shù)據(jù)(不包括香港、澳門和臺灣地區(qū))，數(shù)據(jù)來源于歷年 《中國統(tǒng)計年鑒》《中國財政年鑒》和國家統(tǒng)計局網(wǎng)站公開數(shù)據(jù)。為了各年度數(shù)據(jù)之間可比性更強，同時消除價格因素影響，本文將民生供給規(guī)模、人均GDP、地方人均財政支出的相關數(shù)據(jù)以2007年為基期進行平減處理。

此外，為了減少模型擬合異方差性，將民生供給規(guī)模、人口密度和人均GDP指標進行對數(shù)化處理。本文利用LLC和IPS兩種方法對面板數(shù)據(jù)進行平穩(wěn)性檢驗，結果顯示，所有變量的原始序列均為平穩(wěn)序列，可直接進行實證分析。各變量的描述性統(tǒng)計見表1。

表1 描述性統(tǒng)計表

三、人口老齡化影響民生公共品供給的實證分析

1.實證結果分析

由于本文使用的是面板數(shù)據(jù)，首先需對模型進行識別，以確定回歸分析使用固定效應模型還是隨機效應模型。根據(jù)表2中3個模型Hausman檢驗所對應的P值均為零，本文采用固定效應模型進行回歸分析。同時，為了消除異方差對回歸結果的影響，所有回歸方程估計均采用聚類穩(wěn)健標準誤?；貧w結果如表2所示，其中模型(1)、模型(2)、模型(3)分別以民生供給規(guī)模(espl)、民生投入占比(ipl)、民生支出偏好(fpl)為因變量進行實證分析。通過對比模型(1)～(3)的檢驗結果可以發(fā)現(xiàn)，無論采取哪種指標衡量民生公共品供給水平，人口老齡化都對民生公共品供給水平具有正向影響，并在1%的顯著性水平上顯著，表明民生公共品供給水平隨著人口老齡化程度的加深而不斷提高。目前我國人口結構已然發(fā)生了巨大變化，社會老齡化問題不斷涌現(xiàn)，政府更加重視民生經(jīng)濟，加大民生公共品供給規(guī)模，逐步將財政支出向民生領域傾斜。

表2 人口老齡化對民生公共品供給影響的實證檢驗結果

從控制變量來看，家庭規(guī)模對民生公共品供給規(guī)模有顯著的負向影響。當社會家庭結構從四世同堂型的多人戶轉變?yōu)槿谥?、夫妻二人或者單人戶時，對民生公共品需求程度反而加大，這是符合現(xiàn)實情況的。社會公共品應當滿足多數(shù)民眾的公共需要，如果以家庭為單位來看，原先一個家庭支出比例在幼兒教育、老人養(yǎng)老兩端不斷調(diào)整達到內(nèi)部平衡，而小規(guī)模家庭預算有限，更難在撫養(yǎng)子女與贍養(yǎng)老人間取舍，因此增加了對民生公共品的需求。但家庭規(guī)模這一變量的系數(shù)遠小于人口老齡化，也就是家庭規(guī)模對民生公共品供給的影響要遠遠小于人口老齡化所帶來的影響。

經(jīng)濟實力與人口是一個地區(qū)資源稟賦最重要的兩個因素，人均GDP體現(xiàn)了地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平，人口密度則體現(xiàn)地區(qū)人口集聚程度，一般認為人口集聚推動經(jīng)濟集聚，而經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)也會吸引大量的勞動者。回歸結果顯示人均GDP對民生公共品供給具有顯著正向影響，而人口密度系數(shù)為正卻不顯著，可以認為地區(qū)民生公共品供給更多地受到經(jīng)濟因素而非人力因素的影響。一些省份經(jīng)濟發(fā)展較好，民生公共品供給水平也較高，但人口眾多的省份受到自身經(jīng)濟情況限制，民生公共品供給狀況不一定優(yōu)于人口較少的省份。

財政分權指標系數(shù)為負，證實了財政分權抑制了民生公共品供給。在我國積極財政政策下，地方財政適度加大支出力度，使地方財政赤字率提高，財政自主度相應降低，即本文采用的財政分權變量減??；而各地為了實現(xiàn)自身政績與經(jīng)濟顯著性增長，更多地將財政資金用于生產(chǎn)性領域而非民生公共品供給上，使得財政分權與民生公共品供給負相關。

2.進一步回歸：東、中西部地區(qū)差異

由于不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、地方財力上存在差異，公共品供給成本也有所不同，將31個省分為東部、中西部兩組，進一步考察人口老齡化對民生公共品供給水平的影響是否存在地區(qū)差異。根據(jù)表3，分區(qū)域回歸結果中回歸系數(shù)的符號與前文保持了較好的一致性，由此可見，本文的實證結果總體上較為穩(wěn)健。

人口老齡化變量回歸系數(shù)在不同區(qū)域均為正數(shù)且顯著，且每個模型的中西部地區(qū)系數(shù)都高于東部地區(qū)系數(shù)，說明中西部省份民生公共品供給受到人口老齡化的影響要大于東部省份。東部地區(qū)普遍經(jīng)濟實力較強，作為經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)吸引著更多的年輕人及勞動人口，老齡化程度相對較輕，而中西部地區(qū)老齡化現(xiàn)象更為嚴重，需要政府將財政支出更多地從生產(chǎn)性公共品轉向民生公共品供給，使公共品供給更符合其對應的老齡化人口結構。再從家庭規(guī)模和人口密度這兩個變量來看，分區(qū)域回歸均與全國總體情況大體上一致，且全國樣本系數(shù)介于東、中西部子樣本之間，二者對民生公共品供給的影響存在的區(qū)域差異并不大。

表3 人口老齡化對民生公共品供給影響分區(qū)域實證檢驗結果

東部、中西部地區(qū)民生公共品供給在地方經(jīng)濟因素和財政分權兩方面存在較大的地區(qū)差異：模型中地方經(jīng)濟實力對中西部地區(qū)影響均大于東部地區(qū)，而財政分權的結果則較為復雜。表3結果顯示，3個模型中中西部地區(qū)的人均GDP的系數(shù)均大于東部地區(qū)的，東部地區(qū)人均GDP系數(shù)在模型(2)、模型(3)中為正但不顯著，人均GDP值反映出地區(qū)經(jīng)濟水平，東部地區(qū)經(jīng)濟較發(fā)達，其良好的經(jīng)濟環(huán)境產(chǎn)生了大量如民辦學校、民辦醫(yī)院、民辦養(yǎng)老機構等由市場供給的民生公共品，這使得東部民生公共品政府供給壓力大大減輕，GDP水平對東部地區(qū)民生公共品供給影響相對小于中西部地區(qū)。同時，當因變量為民生供給規(guī)模(ln espl)時，財政分權(fd)均顯著為負且東部系數(shù)值大于中西部，此時財政分權對民生公共品供給在東部的抑制作用要大于中西部地區(qū)；當因變量為民生投入占比(ipl)時，東、中西部地區(qū)系數(shù)均為負，但僅在東部地區(qū)顯著；當因變量為民生支出偏好(fpl)時，東部地區(qū)仍顯示出財政分權的消極影響，然而在中西部地區(qū)的系數(shù)變?yōu)檎导闯霈F(xiàn)正向作用?？偟膩砜矗斦謾鄬χ形鞑康貐^(qū)的消極影響要小于東部地區(qū)。

四、結論與建議

本文以老年人口撫養(yǎng)比為人口老齡化指標，探討了其與民生公共品供給之間的相互關系，利用2007—2017年省級面板數(shù)據(jù)進行實證研究，結果表明老年人口撫養(yǎng)比與民生公共品供給正相關，且家庭規(guī)模、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、財政分權也影響著民生公共品供給。政府民生公共品供給一直以來都受到社會各界的廣泛關注，本文驗證了我國人口老齡化現(xiàn)狀對政府民生公共品供給產(chǎn)生了正向影響，而財政分權則抑制了民生公共品供給水平，也證實了預期中地區(qū)經(jīng)濟增長與民生公共品供給或者說民生財政支出之間相互促進的關系，并且通過分東部、中西部區(qū)域回歸發(fā)現(xiàn)這三個因素都有一定的區(qū)域性差異。另外，從人口角度來看，家庭規(guī)模對民生公共品供給有一定的負作用，但人口密度對其影響卻并不顯著。因此，政府供給民生公共品時應更多地考慮老年人口的需求，對財政支出結構做出適當調(diào)整，更多地將重心放在民生領域，提高公共品供給效率與財政支出效率。

針對以上結論，本文提出如下建議：第一，把握人口轉變的新特點，讓民生公共品供給更加適應于目前的人口結構，繼續(xù)加大對教育、醫(yī)療衛(wèi)生及社會保障類民生公共品的財政投入的同時，優(yōu)化政府支出結構，針對不同年齡段的需求進一步優(yōu)化民生公共品支出結構；第二，以民生為核心加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，更加注重提高發(fā)展質量，注重保障和改善民生，提高社會福利水平和人們的幸福感；第三，調(diào)整人口政策，實行較為積極的生育政策，適當放寬生育條件，并考慮給予一定程度的獎勵及補貼，以降低人口老齡化速度；第四，適當提高民生公共品供給主體的層次，從更高的層次統(tǒng)籌公共品供給，一些重要的民生公共品的供給應當由省級甚至中央政府統(tǒng)籌。