城市數(shù)字化下的區(qū)域一體化新格局

鎖利銘

【關鍵詞】區(qū)域一體化 城市數(shù)字化 數(shù)字治理 城市格局

黨的十八大以來，我國城鎮(zhèn)化進程強調(diào)以城市群為主體形態(tài)，更加注重發(fā)展的協(xié)同性、整體性和聯(lián)動性，先后出臺《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》（2015年）、《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》（2019年）、《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》（2019年）等一系列重大區(qū)域戰(zhàn)略部署，2020年1月進一步提出成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設。可以看到，推動區(qū)域一體化融合、打破行政固化邊界，成為我國高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手，也是當前引領新型城鎮(zhèn)化建設和完善對外開放區(qū)域布局的重要戰(zhàn)略舉措。

相對于全球其他國家而言，中國的城市化進程顯示出獨特性。從全球范圍來看，不同歷史時期城市化的動力是不同的，資本主義國家早期的城市化是靠工業(yè)化驅(qū)動，我國改革開放以來主要依靠市場化驅(qū)動，當前中國的新型城鎮(zhèn)化進程的驅(qū)動力已經(jīng)發(fā)生新的變化，形成了國家頂層設計下的工業(yè)化、市場化和數(shù)字化的多重驅(qū)動，其中數(shù)字化是城鎮(zhèn)化新生的、獨特的驅(qū)動力。以5G、大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算、區(qū)塊鏈等為標志的新一代信息通信與數(shù)據(jù)技術的迅猛發(fā)展，為城市治理和發(fā)展的迭代升級帶來新的機遇，數(shù)字化與新型城鎮(zhèn)化在城市空間的耦合場景不斷豐富。當下，全國各地都建立起“互聯(lián)網(wǎng)+ 政務服務”平臺，在人機交互和數(shù)據(jù)連接中推動政務服務“一網(wǎng)通辦”“最多跑一次”，不僅降低政府運行的成本、提高公共服務供給效率，還加強了政府與社會、企業(yè)的互動，城市治理實現(xiàn)從被動回應向主動適應的轉(zhuǎn)變。比如，廣東、上海、浙江、江蘇、北京等省份已經(jīng)開啟了數(shù)字治理新進程，通過布設城市神經(jīng)元傳感器、構(gòu)建數(shù)字化治理平臺，實現(xiàn)對城市運行的敏銳洞察和智能預判?？梢哉f，以現(xiàn)代信息通信技術為支撐的數(shù)字城市建設在“人人互聯(lián)、物物互聯(lián)”中打通了原本基于群體的宏觀治理單元，將政府碎片化功能進行重新整合，同時推動了以“千人千面”的個體作為治理單元的精細化治理，建設以人為本的城市，是推動城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新趨勢和新特征。

區(qū)域一體化和城市數(shù)字化分別從治理和技術兩條發(fā)展線推動著城市的發(fā)展，這兩個趨勢正由于治理與數(shù)字間的耦合不斷加深，區(qū)域一體化開始嵌入在城市數(shù)字化之中。首先，城市數(shù)字化是區(qū)域一體化的手段，數(shù)字城市建設為一體化創(chuàng)造了更多便利和可能。如在各個城市“互聯(lián)網(wǎng)+ 政務服務”成熟運行的基礎上，2020 年9 月國務院辦公廳發(fā)布《關于加快推進政務服務“跨省通辦”的指導意見》，列出140 項全國高頻政務服務“跨省通辦”事項清單，提出“支持京津冀、粵港澳大灣區(qū)、長三角、成渝等地區(qū)，進一步拓展‘跨省通辦范圍和深度，為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供支撐保障”。數(shù)字城市是“跨省通辦”的基礎和前提，在政務服務轉(zhuǎn)變?yōu)閿?shù)字化的提供形式后，各個城市跨越地理邊界的數(shù)據(jù)連接以更為低成本、高效率的方式推動城市間相互融合。其次，城市數(shù)字化是區(qū)域一體化的目標。如《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出要“加快構(gòu)建新一代信息基礎設施，推動信息基礎設施達到世界先進水平，建設高速泛在信息網(wǎng)絡，共同打造數(shù)字長三角”。 近年來，長三角地區(qū)數(shù)字城市建設勢頭正猛，《中國城市數(shù)字治理報告（2020）》研究顯示，長三角數(shù)字治理水平已經(jīng)顯著高于全國，數(shù)字城市建設對區(qū)域一體化的帶動作用也越來越明顯。例如，防控新冠肺炎疫情期間，長三角率先建立健康碼互認通用機制，以更為便捷、高效的方式助推復工復產(chǎn)?？梢哉f，數(shù)字城市是克服政府主體間集體行動困境的一味良藥，城市數(shù)字化是區(qū)域一體化的新方向，進而重塑城市新格局。

制度與數(shù)據(jù)：“雙手”推動數(shù)字城市建設

從地方政府的動機來看，推進數(shù)字城市建設的根本目的是提升城市治理的現(xiàn)代化水平、創(chuàng)新城市治理體系，增強城市競爭力。杭州城市大腦建設起始于“數(shù)字治堵”，并向“數(shù)字治城”拓展，在“全國數(shù)字經(jīng)濟第一城”的基礎上，2020 年6 月杭州市提出奮力打造“全國數(shù)字治理第一城”的目標，可以看出，相對績效排名依然是其巨大的動力來源。然而，我們需要警醒的是，與地方政府招商引資促進經(jīng)濟增長的傳統(tǒng)模式不同，數(shù)字城市的建設需以數(shù)據(jù)為核心治理要素，而數(shù)據(jù)則是一種有別于資本、土地與技術的新的、特殊的生產(chǎn)要素。數(shù)據(jù)的獨特屬性在于其是以“人”為核心的數(shù)據(jù)源的廣泛連接下的迭代和價值涌現(xiàn)，城市是有界的，而數(shù)據(jù)則是跨界的。數(shù)據(jù)能夠跨越時空進行連接和共享，使得城市跨越自然地理邊界互融互通于一張網(wǎng)內(nèi)。因此，數(shù)據(jù)成為城市數(shù)字化建設過程中“看不見的手”，以人的行動為載體，推動城市的治理和服務邊界溢出地理邊界，卷入?yún)^(qū)域一體化進程。城市數(shù)字化和區(qū)域一體化的融合背后的推動力在于“看得見的制度之手”和“看不見的數(shù)據(jù)之手”的耦合，即地方政府的治理體系創(chuàng)新和數(shù)據(jù)連接效應間的疊加?？梢钥吹剑胤秸凇翱吹靡姷氖帧蓖苿酉?，數(shù)字城市建設更多是基于地方利益，被一只“看不見的數(shù)據(jù)之手”引導著去實現(xiàn)區(qū)域一體化這個潛在方向。但是這種耦合并不會自動且順利地發(fā)生，在現(xiàn)實中面臨著制度屬性與數(shù)據(jù)屬性沖突的困境。

在現(xiàn)行的制度設計下，城市治理是嵌套在行政管理體系之中的天然附屬品，行政管理強調(diào)縱向任務分解后的有效執(zhí)行，相應的城市管理通過行政管理體系下的公共政策執(zhí)行與公共服務供給完成，保障這一過程發(fā)生的是激勵制度，典型表現(xiàn)以“試點”“示范”等手段，塑造競爭性的利益結(jié)構(gòu)來激發(fā)地方政府的熱情與動力。如“全國文明城市”的評比便在全國各地掀起了“創(chuàng)文”熱潮，極大改善了市容環(huán)境和市民素質(zhì)。行政管理和城市治理的重疊具有歷史階段性，但是進入數(shù)據(jù)治理時代后，原有的制度體系已經(jīng)對城市數(shù)字化和區(qū)域一體化的融合產(chǎn)生阻礙作用。為了確保在競爭中勝出，地方政府的決策和管理行為往往是內(nèi)向的、封閉的、個體的，這與數(shù)字城市的本質(zhì)相悖：依靠數(shù)據(jù)驅(qū)動的城市治理要求數(shù)據(jù)是連接的、多元的和開放的。在數(shù)字城市中，只有數(shù)據(jù)來源多樣化，才能有效還原治理對象、開發(fā)數(shù)據(jù)應用場景，且數(shù)據(jù)驅(qū)動存在閾值，數(shù)據(jù)源的數(shù)據(jù)量和種類達到一定程度后，數(shù)據(jù)網(wǎng)絡才能呈現(xiàn)出類似零邊際成本和遞增的邊際效應。同時，數(shù)字城市能夠識別不同個體的偏好，治理個體異質(zhì)性特征會逐漸取代群體的同質(zhì)性特征，推動城市治理像繡花一樣精細。因此，數(shù)字城市在結(jié)構(gòu)上是扁平的，是直接連接到“人”的全向網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)，使用的“人”越多越好，數(shù)據(jù)只有在交互、連接中才能產(chǎn)生治理價值，成為真正的驅(qū)動力，否則城市數(shù)字化還是僅僅停留在電子政務、信息化建設階段，無法迭代為數(shù)字城市，更不是智能的和智慧城市。由此可見，以激勵為核心的制度強調(diào)競爭、封閉、個體的，而數(shù)據(jù)的本質(zhì)要求是開放、連接、多元異構(gòu)的，固有的制度屬性與數(shù)據(jù)屬性間存在的這種張力，會削弱或抑制數(shù)字城市建設的溢出效應，無法有效推進區(qū)域一體化。這就需要將制度體系中行政管理與城市治理相分離，以真正發(fā)揮數(shù)據(jù)的“看不見的手”的作用。

實踐路徑：數(shù)據(jù)何以跨越治理邊界

跨行政區(qū)數(shù)據(jù)共享是區(qū)域一體化和城市數(shù)字化耦合在現(xiàn)實中的直接表現(xiàn)，按照數(shù)據(jù)共享后服務對象劃分，數(shù)字城市一體化在內(nèi)容上存在城市管理、社會服務和企業(yè)服務三類。首先，政府主體間數(shù)據(jù)共享是為緩解管理過程中的信息不對稱，通過擴大數(shù)據(jù)源進行遠距離、跨時空的治理場景還原，實現(xiàn)精準、有效的城市管理目標。其次，政府主體間數(shù)據(jù)共享是為了優(yōu)化、再造政務服務流程，提升政府辦事效率。政務服務涉及社會和企業(yè)兩大項，社會服務面向個人的生活領域，如醫(yī)保異地結(jié)算、地鐵一碼通行等;企業(yè)服務則事關企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營，如異地開辦企業(yè)、繳納稅收等。區(qū)域一體化和城市數(shù)字化的融合趨勢在理論上面臨著制度屬性和數(shù)據(jù)屬性的沖突，受到兩股力量的影響，區(qū)域一體化和城市數(shù)字化融合表現(xiàn)出多重路徑，不同路徑背后的力量格局和融合的方向、過程、結(jié)果呈現(xiàn)出多樣化的特征?；诂F(xiàn)實的觀察，目前的融合在平臺、共享和擴散三條路徑上展開。

平臺路徑是在技術力量驅(qū)動下，多個城市主體在上級政府、數(shù)據(jù)企業(yè)或數(shù)據(jù)管理部門等第三方搭建的共享平臺上進行數(shù)據(jù)開發(fā)、交換和使用等。因此，平臺路徑一方面受到制度力量的驅(qū)動，表現(xiàn)為上級權威影響下的城市群數(shù)字一體化過程。例如，國務院辦公廳在2019年3 月印發(fā)《長三角地區(qū)政務服務“一網(wǎng)通辦”試點工作方案》，指導滬蘇浙皖一市三省依托國家政務服務平臺的支撐，開啟跨地區(qū)政務服務的“一網(wǎng)通辦”。另一方面，受到數(shù)據(jù)治理邏輯驅(qū)動，政府機構(gòu)也會主動尋求第三方專業(yè)組織的技術支持，協(xié)助進行數(shù)據(jù)資源交換。例如，《長三角區(qū)域信息化合作“十三五”規(guī)劃（2016-2020 年）》中明確提出“鼓勵電信運營企業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)等發(fā)揮信息服務渠道優(yōu)勢，搭建公共信息資源開發(fā)平臺和數(shù)據(jù)資源交易云平臺”。在平臺路徑中，每個政府主體將數(shù)據(jù)共享于平臺，而不是共享給特定的政府主體，所以數(shù)據(jù)是無向共享，數(shù)據(jù)網(wǎng)絡中可能的連接關系也更為豐富。

共享路徑指充分利用數(shù)字治理平臺和數(shù)據(jù)的規(guī)模效應，多個城市自主協(xié)商使用某個城市的技術平臺或數(shù)據(jù)，從而減少重復建設。以杭州市為例，杭州市的城市大腦的應用場景已經(jīng)開始向長三角地區(qū)其他城市延伸，初步形成了多個城市共用一個“大腦”的治理結(jié)構(gòu)。例如：在智慧旅游領域，上海市民的數(shù)據(jù)到達杭州城市大腦后，杭州城市大腦所提供的“10 秒找空房”“20 秒景點入園”“30 秒酒店入住”等智慧旅游服務即能夠面向上海戶籍的游客提供。這一過程中，杭州旅游服務的網(wǎng)絡邊界越過行政邊界，也就是說在旅游層面，對個人而言，戶籍的概念被淡化甚至消除。所以，盡管杭州和上海進行數(shù)據(jù)和平臺共享是出于本地利益的考量，卻在數(shù)據(jù)屬性的推動下促進了一體化。

擴散路徑是基于制度的力量，政府主體間學習、模仿數(shù)字城市建設的過程。地方政府基于競爭動機建設數(shù)字城市，存在自上而下和自下而上兩種路徑。自上而下擴散的動力來源于上級行政權威，例如，《浙江省“城市大腦”建設應用行動方案》（2019）提出推進“城市大腦”示范點建設，目標是到2022 年，全省各設區(qū)市“城市大腦”基本建成?！笆痉饵c”能夠獲得上級政府的關注、信任和支持，激勵地方政府按照要求采取行動。自下而上擴散則是政府主體自發(fā)性的學習、模仿形成的，如在借鑒杭州經(jīng)驗的基礎上，蘇州市于2017 年和阿里巴巴簽訂建設城市大腦的協(xié)議，選擇從交通治理和工業(yè)園區(qū)管理兩個維度進行數(shù)據(jù)治理的探索，推動城市治理變革。在擴散路徑下，地方政府的初衷是要在“一畝三分地”上建數(shù)字城市，但是城市行政邊界下的“一畝三分地”卻養(yǎng)不下數(shù)字城市，為了實現(xiàn)數(shù)據(jù)連接下的資源整合，城市間數(shù)據(jù)共享的需求不斷凸顯。例如，《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》在提出“支持有條件的城市建設基于人工智能和5G 物聯(lián)的城市大腦集群”后，又強調(diào)要“加快長三角政務數(shù)據(jù)資源共享共用，提高政府公共服務水平”?？梢灶A見的是，隨著各個城市數(shù)字化建設向縱深發(fā)展，數(shù)字城市的擴散和城市間一體化趨勢也將不斷加強。

發(fā)展建議：重塑數(shù)字城市下的治理格局

城市數(shù)字化既是區(qū)域一體化的目標也是手段，二者融合發(fā)展是建設服務型政府、打造良好營商環(huán)境的必由之路?！吨泄仓醒腙P于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中提出要“提高中心城市和城市群綜合承載和資源優(yōu)化配置能力”，數(shù)字城市能夠通過數(shù)字的力量更大程度地實現(xiàn)扁平化的治理結(jié)構(gòu)變遷，擴大管理幅度并提升綜合承載能力。然而，在現(xiàn)階段，二者還未能實現(xiàn)良好的適配，地方動力與數(shù)據(jù)屬性的有序協(xié)調(diào)有賴于城市治理格局的重塑。

一是地方治理體系的適應性變革。競爭、封閉、個體的治理體系與連接、開放、多元異構(gòu)的數(shù)字城市建設間存在固有沖突，適時對原有的治理體系進行變革和升級。一方面，要引入差異化評價、凸顯城市以人為本。因為每個城市中人的特征與需求都是千差萬別的，難以用一把尺子衡量，發(fā)生在同等級別同一省界內(nèi)的城市間的“錦標賽”也需作出適應性調(diào)整，避免出現(xiàn)千城一面、違背數(shù)字治理具有的個性化、精細化和多樣化的優(yōu)勢，將治理回歸人的價值。另一方面，通過建立數(shù)字聯(lián)盟來調(diào)整治理單元。區(qū)域數(shù)字一體化趨勢勢不可擋，2020 年9 月印發(fā)的《國務院辦公廳關于加快推進政務服務“跨省通辦”的指導意見》明確提出要推進政務服務“跨省通辦”，“跨省通辦”就是要打破原有的行政邊界，打造新的城市“數(shù)字聯(lián)盟”，形成新的治理邊界——數(shù)字邊界，進而將治理的單元從行政區(qū)轉(zhuǎn)向“數(shù)字單元”。根據(jù)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化需求和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新要求，適應“數(shù)字聯(lián)盟”的地方治理存在三種可能的方向：首先，通過基礎設施與數(shù)據(jù)的連接與共享，將不同行政區(qū)高度融合，形成在各個城市治理領域中深度嵌入、彼此依賴的格局，建立面向全功能的城市數(shù)字治理模式;其次，將不同城市碎片化的功能進行整合，在個別治理領域形成較為完全的連接與共享，針對不同領域建立若干個的平行的數(shù)字治理功能的組織模式;最后，由不同城市承擔面向多個城市數(shù)字治理需求的模式，即在若干城市組成的數(shù)字聯(lián)盟中，單個城市負責某一個數(shù)字城市領域的平臺和數(shù)據(jù)建設，其他城市進行共享，從而建立一個分工治理、彼此相互依賴的模式。

二是有序推進政府間數(shù)據(jù)共享。數(shù)據(jù)的豐富性是數(shù)字城市建設的基礎，城市間關系結(jié)構(gòu)重塑既是數(shù)據(jù)豐富的動力也是結(jié)果，如何掃除數(shù)據(jù)共享障礙、提高數(shù)據(jù)豐富性已成為當務之急。為此，既要考慮地方政府的合作行為機理，也要考慮數(shù)據(jù)特征，注重地方政府在現(xiàn)有治理體系下的合作行為與數(shù)據(jù)共享的規(guī)律。首先，應當賦予城市地方政府在數(shù)據(jù)共享上的自主權，并采取一定的激勵措施，以培養(yǎng)城市數(shù)據(jù)共享需求，調(diào)動積極性和創(chuàng)造性。其次，打造多樣化的共享機制，要根據(jù)不同的情境匹配相應的共享機制，在某些領域選擇兩個還是多個城市進行數(shù)據(jù)共享，或是依托公共平臺還是交由第三方組織進行數(shù)據(jù)交換等。最后，城市間的數(shù)據(jù)交換、共享是嵌套在府際合作中的，要綜合考慮數(shù)據(jù)共享的城市范圍、治理領域、數(shù)據(jù)內(nèi)容、數(shù)據(jù)規(guī)模等，由易到難逐步推進，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享有序推進。

三是要防止數(shù)據(jù)失靈帶來新鴻溝。數(shù)據(jù)屬性不僅產(chǎn)生區(qū)域一體化推動力，也可能會加深人群間、區(qū)域間在公共服務上的“數(shù)字鴻溝”?！吨袊ヂ?lián)網(wǎng)發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》顯示，截至2020 年6 月，我國非網(wǎng)民規(guī)模為4.63 億，其中城鎮(zhèn)地區(qū)非網(wǎng)民占比為43.8%，教育程度、年齡、技能仍然是阻礙非網(wǎng)民上網(wǎng)的重要因素。在數(shù)字城市的建設推進過程中過度強調(diào)數(shù)字化公共服務和社會治理則會帶來新的不平等，使得數(shù)據(jù)不再具有驅(qū)動治理改善的能力。同樣，區(qū)域一體化如果過于依賴數(shù)據(jù)驅(qū)動，那么只有達到驅(qū)動閾值的城市才能進入一體化的網(wǎng)絡，并在數(shù)據(jù)源拓展中增強數(shù)字治理水平，不斷拉大與非網(wǎng)絡成員的差距，網(wǎng)絡的準入門檻逐漸提高，出現(xiàn)數(shù)字治理上的兩極分化。所以在數(shù)字城市和區(qū)域一體化融合中，上級政府主體要注意到一些城市在接入數(shù)字化網(wǎng)絡中的角色不對等帶來的差距不斷放大的趨勢，數(shù)字治理應當強調(diào)尊重人的價值，實現(xiàn)人、機、網(wǎng)絡的有機統(tǒng)一，而非簡單的用數(shù)據(jù)代替人。在推進城市治理新格局中，數(shù)字治理與非數(shù)字治理都要緊緊圍繞“人”這一核心，將“看得見的制度之手”和“看不見的數(shù)據(jù)之手”充分地結(jié)合。