宅基地“三權(quán)分置”的制度延展與法律構(gòu)建

喬劍峰

摘要：中央一號文件提出了宅基地“三權(quán)分置”的改革構(gòu)想，意在緩解城市用地緊張與農(nóng)村資源閑置之間的沖突。但是政策術(shù)語不能直接轉(zhuǎn)換為法律語言予以使用。以宅基地制度為分析對象，綜合利用了文獻(xiàn)分析法、實(shí)證分析法、比較分析法、價值分析法等多種方法，探求宅基地“三權(quán)分置”政策術(shù)語法律構(gòu)建的合理化轉(zhuǎn)換的路徑，構(gòu)建“宅基地所有權(quán)”“宅基地使用權(quán)”“法定租賃權(quán)”三權(quán)模式，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體、農(nóng)民與社會主體的三方共享。

關(guān)鍵詞：宅基地 三權(quán)分置 法定租賃權(quán)

中圖分類號：D922? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? 文章編號：1009-5349（2020）09-0066-02

2018年中央一號文件提出了探索宅基地“三權(quán)分置”模式，要想落實(shí)好政策性文件的核心要旨，必須結(jié)合我國宅基地制度的理論沿革與制度內(nèi)涵，深入剖析宅基地制度相關(guān)制度理論構(gòu)建的特定的歷史背景、制度初衷，以及各方利益主體的博弈與均衡，以價值導(dǎo)向的均衡、協(xié)調(diào)、最優(yōu)為衡量，促進(jìn)法律體系整體的邏輯性與融洽性，結(jié)合試點(diǎn)，以及各地方關(guān)于宅基地制度改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建“宅基地所有權(quán)”+“宅基地使用權(quán)”+“法定租賃權(quán)”的三權(quán)構(gòu)造模式，助力于推進(jìn)宅基地制度的改革與創(chuàng)新，突破現(xiàn)行法宅基地制度對外流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的禁錮，探索穩(wěn)定、均衡、融貫、協(xié)調(diào)的流轉(zhuǎn)運(yùn)作機(jī)制。

一、宅基地“三權(quán)分置”的改革背景

三權(quán)分置起初不是法律體系的分析模式與術(shù)語表達(dá)，其最初起源可以追溯到經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，繼承包地“三權(quán)分置”之后，有關(guān)機(jī)關(guān)基于宅基地制度對外流轉(zhuǎn)的限制性提出了宅基地“三權(quán)分置”，由此引發(fā)了法學(xué)界對于宅基地“三權(quán)分置”的廣泛關(guān)注。十八屆四中全會就指出：“要實(shí)現(xiàn)立法與改革決策相銜接”，政策構(gòu)建初衷的落實(shí)有賴于政策與法律之間的銜接與轉(zhuǎn)換過渡。不能將政策表達(dá)直接原封不動地引入到法律體系當(dāng)中，因?yàn)檎吲c法律無論是構(gòu)建邏輯、構(gòu)建程序、內(nèi)在表達(dá)、語言體系，還是貫徹的范圍、執(zhí)行強(qiáng)度都是不同的。明確的內(nèi)涵詮釋、清晰的權(quán)利鑒定、合理的資源配給都是實(shí)現(xiàn)政策語言到法律術(shù)語轉(zhuǎn)變不可或缺的環(huán)節(jié)，宅基地“三權(quán)分置”法律層面上的構(gòu)建是落實(shí)政策意愿、確保宅基地制度改革落實(shí)的必要前提。

二、宅基地“三權(quán)分置”法律構(gòu)建的必要性評述

我國是實(shí)行土地公有制的國家，宅基地的制度被賦予了農(nóng)村社會的保障功能。宅基地制度承載著農(nóng)民生存資源的保障與農(nóng)村社會秩序的穩(wěn)定功能，歷來宅基地制度的改革都是最為敏感的話題，在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，在城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)中，城鄉(xiāng)各種要素的交換頻率并不頻繁，加上嚴(yán)格的計劃與調(diào)控，城鄉(xiāng)人口流動量較小，此種情形下宅基地制度構(gòu)建的局限性并沒有完全地體現(xiàn)出來。在特定的歷史條件下，現(xiàn)有宅基地制度發(fā)揮著不可替代的功效，不僅為農(nóng)村居民提供了穩(wěn)定的生存處所，而且有利于農(nóng)業(yè)剩余的提取以支援社會主義工業(yè)化的發(fā)展與改造。隨著我國經(jīng)濟(jì)的繁榮、社會的發(fā)展與科技的改革，我國迎來了社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的熱潮。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)視域中，城鄉(xiāng)之間的技術(shù)、資源、人口流動越來越頻繁，宅基地制度的流轉(zhuǎn)機(jī)制嚴(yán)格受限，僅局限于集體領(lǐng)域，在不同的社會主體之間的流通與交換渠道受阻。

1.宅基地與農(nóng)村住房閑置現(xiàn)象嚴(yán)重

我國的宅基地制度帶有身份色彩與保障功能，限禁宅基地使用權(quán)的政策性文件和司法裁判的認(rèn)定導(dǎo)致了流轉(zhuǎn)利用實(shí)現(xiàn)的困難性。由于城市化進(jìn)程的加快，大量農(nóng)村人口向城市集聚已成為常態(tài)乃至于未來繼續(xù)發(fā)展的趨勢。但基于很多農(nóng)民在進(jìn)程之后放棄返鄉(xiāng)的意愿，戶主絕戶和死后無繼承，以及繼承導(dǎo)致一戶多宅的等現(xiàn)象較為普遍，但是受到對外流轉(zhuǎn)機(jī)制限制的制約，資源閑置現(xiàn)象普遍存在。據(jù)統(tǒng)計，部分地區(qū)宅基地的閑置率高達(dá)30%[1]。造成農(nóng)村宅基地資源閑置的最主要因素是現(xiàn)行的宅基地制度缺乏宅基地的退出機(jī)制與宅基地上農(nóng)村住房對外的流轉(zhuǎn)機(jī)制。

2.侵害農(nóng)民宅基地權(quán)利的現(xiàn)象時有發(fā)生

由于現(xiàn)行宅基地制度集體土地所有權(quán)主體虛位，導(dǎo)致宅基地使用權(quán)的分配往往由部分村干部決定，現(xiàn)實(shí)生活中存在著多占、超占，超額的現(xiàn)象普遍存在。部分村干部私自占用大量的宅基地面積建造住宅，通過鄉(xiāng)村改造整治活動動用村集體成員的宅基地[2]。部分村落的村民也存在著未批先建超額占領(lǐng)的現(xiàn)象。宅基地的超標(biāo)多占最終都會侵害到農(nóng)民集體整體的利益，因?yàn)榧w土地的所有權(quán)人最后的劃分也將落實(shí)到每個集體成員，換言之，農(nóng)民集體才是集體土地的真正主人。這種不公平、不合理的現(xiàn)象究其根源，是流轉(zhuǎn)監(jiān)督制度不完善導(dǎo)致，這對宅基地制度改革提出要求。

3.村民流通融資與交換渠道受阻

由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?、機(jī)械化的發(fā)展，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式與生產(chǎn)方式已經(jīng)不能完全勝任產(chǎn)業(yè)化、機(jī)械化的發(fā)展步伐，農(nóng)民想要投資致富必須有原始的資本積累與啟動資本，在農(nóng)民擁有閑置住宅且有擴(kuò)大生產(chǎn)意愿的情形下，適當(dāng)放活宅基地使用權(quán)制度，有助于促進(jìn)城鄉(xiāng)全面、協(xié)調(diào)、均衡的發(fā)展模式的形成。在物質(zhì)資源與健康、發(fā)展、教育方面發(fā)生沖撞時，顯然應(yīng)當(dāng)給予更多的人文關(guān)懷，在保障基本生存條件的前提之下，允許閑置的農(nóng)村住房進(jìn)行融資以解決資金短缺的狀況也是值得肯定的。

4.農(nóng)房的隱形交易市場普遍存在

宅基地制度在構(gòu)建的過程中基于保障功能的考慮導(dǎo)致其流轉(zhuǎn)受到極大的限制。但隨著社會的發(fā)展，城鄉(xiāng)要素交換的普遍，尤其是城市化發(fā)展到一定程度時，城市中心會出現(xiàn)負(fù)載超重的發(fā)展困境，破解渠道就是由中心向四周擴(kuò)散。城市周邊的農(nóng)村地區(qū)逐步被開發(fā)利用起來，農(nóng)村住房的買賣現(xiàn)象也較為普遍，給法律實(shí)務(wù)界與審判界造成了極大的困擾。法律上對外流轉(zhuǎn)的限制并不能影響與杜絕實(shí)際交易的開展與進(jìn)行，在房價飆升的情況下，部分主體利用法律規(guī)定謀求自己的私利，嚴(yán)重違背了誠實(shí)信用的基本原則，在本身就違反規(guī)定的前提下私自進(jìn)行農(nóng)房流轉(zhuǎn)活動，在房價增長時又利用法律來謀求自己的私利，顯然有操縱利用法律的嫌疑。

三、宅基地“三權(quán)分置”的改革動因

改革就是對現(xiàn)有利益調(diào)配關(guān)系的配置與重整，是對發(fā)展過程中的問題與癥結(jié)進(jìn)行的修正。宅基地制度的改革應(yīng)當(dāng)均衡與兼顧社會保障功能與經(jīng)濟(jì)價值功能，要平衡穩(wěn)定與效率兩項價值目標(biāo)與取向。制度的價值導(dǎo)向不是一成不變的[3]。在相對封閉的農(nóng)業(yè)化時代，穩(wěn)定的價值占據(jù)了宅基地制度的主導(dǎo)，穩(wěn)定的土地資源配給有利于調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)活動的積極性。但隨著工業(yè)化的推進(jìn)，機(jī)械化提升了工作效率，減少了勞動者數(shù)量，大量的農(nóng)村剩余人口向城市轉(zhuǎn)移已成為不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。物權(quán)法的發(fā)展理念也從靜態(tài)的“歸屬”向動態(tài)的“利用”方向發(fā)展，過分固守物的歸屬穩(wěn)定屬性，無疑會禁錮經(jīng)濟(jì)效益的實(shí)現(xiàn)，對資源的閑置顯然不符合經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)的趨勢與導(dǎo)向，促進(jìn)物之利用的功能得以體現(xiàn)也是物權(quán)法的立法指導(dǎo)理念[4]。

四、宅基地“三權(quán)分置”法定租賃權(quán)體系下的構(gòu)建

宅基地所有權(quán)屬于集體所有，嚴(yán)格禁止流轉(zhuǎn)買賣，在現(xiàn)行法律體制下宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍也僅限于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部。宅基地使用權(quán)人的農(nóng)村住房屬于宅基地使用權(quán)人的私產(chǎn)，沒有必要限制其流通性。有學(xué)者主張用地上權(quán)制度解決宅基地制度流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的困境，但引進(jìn)地上權(quán)制度又會面臨著整個體系制度的融洽與銜接困難，我國物權(quán)法的立法過程中就予以了舍棄。此外采用法定地上權(quán)，等同于承認(rèn)所謂房屋所有人取得新宅基地使用權(quán)，承認(rèn)宅基地處分的現(xiàn)實(shí)效果，此種邏輯構(gòu)造與我國現(xiàn)行法的構(gòu)建邏輯相悖[5]。在“房地一致”原則中，房屋進(jìn)行流轉(zhuǎn)，構(gòu)建物權(quán)性質(zhì)的“地”的承載面臨著理論與制度上的障礙，可以試圖通過債權(quán)的手段來實(shí)現(xiàn)，法定租賃權(quán)就能達(dá)到破解“房地一致”承載困境的途徑，構(gòu)建農(nóng)房流轉(zhuǎn)土地債權(quán)承載的流轉(zhuǎn)利用模式。

法定租賃權(quán)制度的立法例可以參照與我國臺灣地區(qū)相關(guān)文件第四百二十五條第一項的規(guī)定，宅基地“三權(quán)分置”運(yùn)用法定租賃權(quán)的構(gòu)建意旨是在于農(nóng)民在有其他固定的居住場所并提供相應(yīng)的證明之后，可以將閑置的農(nóng)房進(jìn)行流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)的范圍可以突破現(xiàn)行法律規(guī)定的集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的限制，農(nóng)村集體也就是宅基地所有權(quán)人，作為宅基地的出租人，默許農(nóng)房買受人可以繼續(xù)基于法定租賃權(quán)繼續(xù)使用農(nóng)房依附的土地。法定租賃權(quán)模式形成“宅基地所有權(quán)+ 宅基地使用權(quán)+法定租賃權(quán)”三權(quán)構(gòu)建模式[6]，能夠在最大限度上保障農(nóng)民在不失地的前提之下，實(shí)現(xiàn)閑置資源財產(chǎn)變現(xiàn)，緩解中心城市土地負(fù)載的現(xiàn)實(shí)困境。涉及的三方權(quán)利主體—農(nóng)村集體、農(nóng)民、社會主體三方權(quán)利共享的模式，不僅能維護(hù)農(nóng)房買受人的權(quán)益，而且有利于農(nóng)村閑置資源融資途徑的實(shí)現(xiàn)，符合宅基地改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

宅基地“三權(quán)分置”法定租賃權(quán)實(shí)現(xiàn)的主要優(yōu)勢在于以下幾個方面：第一，法定租賃權(quán)屬于債權(quán)的范疇，順應(yīng)了現(xiàn)行法律體系的基本邏輯，不涉及對“物權(quán)法定”原則的抵觸與突破，以實(shí)現(xiàn)最優(yōu)模式。第二，法定租賃權(quán)的構(gòu)建使得流轉(zhuǎn)的房屋有其土地的承載，能夠合理貫徹“房地一體”原則。第三，法定租賃權(quán)可以突破《中華人民共和國合同法》第二百一十四條關(guān)于租賃期限的限制，有利于維護(hù)社會主體穩(wěn)定性的利用。第四，法定租賃權(quán)有對外的對抗效力，在法律關(guān)系存續(xù)期間，社會主體取得了農(nóng)房的所有權(quán)，并且可以根據(jù)租賃權(quán)主張對農(nóng)村房屋的利用與收益權(quán)能。

參考文獻(xiàn)：

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責(zé)任編輯：張蕊