城市精細化治理中基層公共服務(wù)供給重構(gòu)與轉(zhuǎn)變創(chuàng)新

何繼新 郁琭

摘要：在城市分工復(fù)雜化和利益訴求多樣化的今天，基層公共服務(wù)供給從粗放到精細的轉(zhuǎn)變，是推動城市治理轉(zhuǎn)型的重要策略。面對基層公共服務(wù)供給過程中存在的諸多現(xiàn)實問題，重塑基層公共服務(wù)供給定位、推進基層公共服務(wù)供給轉(zhuǎn)向必將成為城市精細化治理進程中的核心要義。需要在基層公共服務(wù)供給理念轉(zhuǎn)變和多元治理機制的完善方面下功夫，建構(gòu)多元參與的基層公共服務(wù)精細化供給監(jiān)督約束機制，完善基層公共服務(wù)精細化供給體系及供給方式優(yōu)化，使城市精細化治理政策法律制度更加完整，供給能力獲得提升，供給文化得到認同。

關(guān)鍵詞：城市精細化治理;基層公共服務(wù)供給;轉(zhuǎn)變重構(gòu)

隨著我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的持續(xù)深入，加之城市基層治理體系轉(zhuǎn)型，城市結(jié)構(gòu)及利益格局調(diào)整，各種現(xiàn)代信息技術(shù)快速涌現(xiàn)，尤其是民眾對基層公共服務(wù)個性差異化訴求及獲得感持續(xù)增長，城市精細化治理應(yīng)運而生。在世界范圍內(nèi)，精細化治理正逐步成為城市治理的重要組成部分，是國家治理現(xiàn)代化的重要導(dǎo)向，是治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。在城市精細化治理中不僅需要深入推進基層公共服務(wù)供給側(cè)改革，提升政府公共服務(wù)能力，注重管理“減法”和服務(wù)“加法”，還要以基層民眾公共服務(wù)訴求和期望為核心，強化政府和民眾需求的良性互動和快速響應(yīng)，提供適用、簡便、精準、精細、高效的基層公共服務(wù)，實現(xiàn)服務(wù)方式和服務(wù)內(nèi)容的針對性、精細性、差異性、規(guī)范性、標準化、定制化公共服務(wù)。可見，基層公共服務(wù)供給的重構(gòu)與轉(zhuǎn)變已經(jīng)成為基層公共服務(wù)供給側(cè)改革和政府職能轉(zhuǎn)變交互嵌入的問題，需要在當前中國城市治理實踐中，進一步探索精細化治理的問題，明確供給定位和探索重構(gòu)之策，建構(gòu)和推進中國特色的基層公共服務(wù)供給創(chuàng)新模式。

一、粗放與精細：城市精細化治理模式中的基層公共服務(wù)供給定位

（一）城市治理與城市精細化治理

城市治理是城市政府與其他利益相關(guān)者根據(jù)城市引導(dǎo)和規(guī)范的要求，通過調(diào)研、監(jiān)督、排查和市民反映發(fā)現(xiàn)的經(jīng)濟、社會、環(huán)境方面的無序現(xiàn)象和各種矛盾，采取經(jīng)濟的、行政的、法律的手段和方法，對城市運營管理進行以有序化為目標的整治、矯正、調(diào)適的綜合性動態(tài)性管理[1]。在這個相對復(fù)雜化和差異化的管理過程中，城市多元主體通過橫向、縱向之間的良性互動，堅持以人為本和城市可持續(xù)發(fā)展為目標，不斷促進城市發(fā)展迭代轉(zhuǎn)型，提升發(fā)展質(zhì)量及水平。然而，隨著城鄉(xiāng)融合及城市化的快速推進，城市發(fā)展開始進入變革轉(zhuǎn)型的重要時期，傳統(tǒng)粗放式的城市治理已經(jīng)不能滿足民眾多元化、差異化、個性化、智能化、精細化和長效化的公共服務(wù)需求，城市精細化治理作為一種創(chuàng)新、探索的治理模式，將有效化解城市治理過程中存在的諸多難題。城市精細化治理就是將精細化理念嵌入到城市治理中，運用現(xiàn)代管理理論、現(xiàn)代信息技術(shù)，對城市治理各個工作環(huán)節(jié)實施平臺化整合、信息化管控、精量化定責(zé)和精準化操作，要求多元參與者在日常城市管理中對每一個治理步驟和環(huán)節(jié)精益求精，從細節(jié)和整體上不斷改善和提高城市管理水平，有效解決城市發(fā)展過程中出現(xiàn)的“粗、亂、濫、松、虛”問題，按照城市管理“精、準、細、嚴、實”治理標準，真正使民眾公共服務(wù)消費的幸福感、獲得感和安全感更充實和更持續(xù)[2]。

（二）城市傳統(tǒng)治理模式中的基層公共服務(wù)供給定位

在城市傳統(tǒng)治理模式中，政府直接參與具體公共事務(wù)，對城市系統(tǒng)的組成部分和城市生活的諸多領(lǐng)域進行調(diào)節(jié)與控制，由政府制定城市發(fā)展規(guī)劃方案，給予財政資金、政策、法律法規(guī)等方面的支持。社會、公眾等其他治理主體盡管也參與治理，但大體上仍以政府為主，治理主體偏向單一化，社會組織、公眾的參與受到限制，活力得不到釋放，積極性普遍不高。城市治理目標趨于整體化，政府尋求權(quán)力持續(xù)滲透、縱向延展，將基層社會歸入國家整體，追求對基層社會的掌控、保證國家一體化，忽視公眾真實訴求。城市治理過程傾向結(jié)構(gòu)化，沿用科層制體系，下達任務(wù)層層分解，從表面上看權(quán)利、責(zé)任細化，實則過程單一，方式簡單粗糙。反映在基層公共服務(wù)供給治理上，城市傳統(tǒng)治理模式中的基層公共服務(wù)供給主要以政府部門利益最大化為目標，強調(diào)通過橫向或縱向的路徑對決策任務(wù)進行分解，根據(jù)差序時間的邏輯關(guān)聯(lián)關(guān)系集聚整合目標，以此完成基層服務(wù)供給。從供給方式來看，基層政府占據(jù)主導(dǎo)地位，行政觸角延伸到供給過程中的每一個細節(jié)，社會主體常常被動地響應(yīng)基層政府的組織、動員，積極性和主動性不高;從職責(zé)內(nèi)容來看，基層政府扮演著生產(chǎn)者、服務(wù)者、監(jiān)督者以及資金提供者角色，不僅負責(zé)基層公共服務(wù)的生產(chǎn)、供給，而且更加注重基層公共服務(wù)的管理與控制，而社會主體在基層公共服務(wù)供給過程中更多充當旁觀者，且常常由于行政干預(yù)的影響，供給過程中難以充分參與和主動對接公共服務(wù)供給，政府與社會治理主體之間界限模糊、權(quán)責(zé)不清、供給效率低下。

（三）城市精細化治理模式中的基層公共服務(wù)供給定位

在深入推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，傳統(tǒng)粗放型、經(jīng)驗化和碎片式的治理模式已經(jīng)不能滿足新時代城市現(xiàn)代化發(fā)展要求，城市治理逐步從“粗放型”向“精細型”轉(zhuǎn)型升級。在基層公共服務(wù)供給治理體系中，城市精細化治理目標、性質(zhì)、方式、內(nèi)容和模式?jīng)Q定了基層公共服務(wù)從傳統(tǒng)粗放到精準精細供給管理創(chuàng)新轉(zhuǎn)型趨向，對基層公共服務(wù)供給治理創(chuàng)新發(fā)展起到重要推動作用。在城市精細化治理模式中，基層公共服務(wù)是城市精細化治理的底層邏輯和末梢神經(jīng)，為實現(xiàn)城市精細化治理效能最大化、方式手段最優(yōu)化以及治理過程科學(xué)化，基層公共服務(wù)供給準確定位和主體職能的有效發(fā)揮尤顯重要。因此，城市精細化治理模式中的基層公共服務(wù)供給需要以人為本，以滿足社會需求，增進人民福祉，加強服務(wù)精細度和滿意度為出發(fā)點，及時和精準捕捉基層社會公共服務(wù)需求，把握短板問題，形成有效精細服務(wù)供給。其中，從不同服務(wù)供給主體來看，首先，基層政府需要扮演好精細化服務(wù)的“掌舵者”，既要做到立足基層、下放權(quán)力、重心下移，還要明確權(quán)責(zé)、科學(xué)配置職權(quán)、規(guī)范權(quán)力運行、優(yōu)化治理流程、強化依法行政，建立以公共價值最大化為導(dǎo)向的服務(wù)型政府，保證管理不越位，服務(wù)不缺位[3];其次，社會組織作為基層公共服務(wù)精細化供給過程中不可或缺的重要組成部分，需要充分發(fā)揮好自身優(yōu)勢，明晰權(quán)利和責(zé)任，積極主動協(xié)同政府增進服務(wù)供需雙向互動，為基層公共服務(wù)提供必要有益的補充和補位;最后，民眾作為公共服務(wù)的受體和對象，其體驗感和滿意度直接反映基層公共服務(wù)精細化效能，這就需要民眾發(fā)揮主人翁的精神，積極主動地投身到基層公共服務(wù)精細化供給建設(shè)中，及時反饋服務(wù)訴求，同時，應(yīng)當利用智聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)和“兩微一端”現(xiàn)代通訊技術(shù)，加強民眾需求的精準挖掘和捕捉。唯有如此，“政府、社會組織、民眾”主體職權(quán)和資源才能在基層公共服務(wù)精細化供給過程中，實現(xiàn)權(quán)責(zé)清晰高效、行為集成聯(lián)動、資源合理配置、流程連貫可溯、考評嚴謹精密，進而形成政府、社會、民眾協(xié)同治理的基層公共服務(wù)供給精細化治理格局。

二、困境與反思：城市精細化治理中基層公共服務(wù)供給失范和低效

（一）政府部門公共服務(wù)意愿與精細化治理力度失衡

在城市精細化治理模式中推進基層公共服務(wù)供給體系建設(shè)，需要政府部門轉(zhuǎn)變職能、簡政放權(quán)、放管結(jié)合、重心下移和精細供給。就政府部門與民眾公共服務(wù)供需關(guān)系維度而言，政府部門就是將基層公共服務(wù)供給部分權(quán)力和職能“精簡”，“精心”專注民眾公共服務(wù)需求，“精準”下放權(quán)力給市場、社會和民眾等多元主體積極參與基層公共服務(wù)供給中，提升基層公共服務(wù)供給“精效”。值得注意的是，一方面，由于簡政放權(quán)、精細供給的相關(guān)法律依據(jù)和規(guī)范標準的匱乏，基層政府部門往往畏首畏尾、瞻前顧后，對全力下放后的多元精細化治理制度和機制建設(shè)、基層公共服務(wù)精細供給能力缺乏思路、勇氣和信心，想細不知如何細，想放卻不敢放，想做卻不能做、不敢做。另一方面，由于精細化治理理念的引入，不僅政府部門在基層公共服務(wù)供給過程中投放的精力、管理成本均會不同程度的增加，而且也會給服務(wù)績效考核帶來一定的風(fēng)險，基層服務(wù)管理者對公共服務(wù)精細化供給的認識有較大反差，要么持觀望態(tài)度，在“觀、等、靠”中參照先行經(jīng)驗推進精細化改革措施，要么出現(xiàn)“形式大于內(nèi)容”形同虛設(shè)的所謂服務(wù)精細化改革，基層公共服務(wù)精細化治理難以落實。因此，雖然政府部門愿意通過精細化來滿足公眾差異化、個性化、精微化的服務(wù)訴求，但是當面對部門利益考量時，政府部門公共服務(wù)意愿與精細化治理力度的匹配和契合上往往趨于形式化，精細化治理意愿依舊滯后、不完善。

（二）府際公共服務(wù)供給關(guān)系與精細化治理進程阻隔

城市基層治理的核心主體是政府，為了高效地治理城市基層社會，需要在政府內(nèi)設(shè)立相應(yīng)的職能部門來履行基層社會治理職能，政府內(nèi)部的府際關(guān)系由此應(yīng)運而生，這種府際關(guān)系不僅包含不同層級政府負責(zé)相同行政職能、溝通銜接的縱向府際關(guān)系，而且也包含同級政府不同部門之間存在的橫向府際關(guān)系[4]。街鎮(zhèn)政府作為政府供給基層公共服務(wù)的行政部門，是基層公共服務(wù)供給事業(yè)發(fā)展的首要責(zé)任部門，但政府內(nèi)承擔(dān)基層公共服務(wù)供給的部門遠不止這些，例如人事、財政、衛(wèi)生、民政、防疫、社會保障、食品安全、工商、公安、綜合執(zhí)法等相關(guān)政府部門，都承擔(dān)著不同的基層公共服務(wù)供給責(zé)任。府際關(guān)系實際是政府之間的權(quán)力分布和利益分配關(guān)系。在基層公共服務(wù)供給的職能范圍內(nèi)，不同政府職能部門之間、上級與下級政府部門之間往往存在公共服務(wù)供給邊界模糊，職責(zé)界定不清晰、不精細，溝通流程不細致、不順暢，人情和經(jīng)驗超越法律和科學(xué)等問題，加之沒有精細化技術(shù)手段提供真實需求和約束監(jiān)督服務(wù)效能，基層公共服務(wù)供給要么過于呆板和僵化，缺乏靈活性，要么難以應(yīng)對民眾公共服務(wù)需求多樣性、差異性的精準調(diào)適，過于靈活和暗箱操作，損害公眾的公共服務(wù)利益。

（三）基層公共服務(wù)需求期待與精細化治理現(xiàn)實落差

當前，隨著我國服務(wù)型政府建設(shè)的大力推進和公眾對多元化、差異化公共服務(wù)訴求的不斷提升，提升民眾基層公共服務(wù)體驗感、滿意度已經(jīng)成為整個社會基層治理的重要目標。然而，基層公共服務(wù)精細化供給治理仍處于探索階段，基層公共服務(wù)需求與精細化治理現(xiàn)實之間仍存在一定程度的差距，主要表現(xiàn)在：一是城市精細化治理中部分基層政府對基層公共服務(wù)精細供給的認知尚存偏差，大多強調(diào)從“要權(quán)”“有權(quán)”和“放權(quán)”的角度來理解基層公共服務(wù)供給，相對忽略“用權(quán)”與“限權(quán)”，忽略基層公共服務(wù)供給的“責(zé)任”與“效能”。在實施精細化治理模式的嵌入過程中，基層政府往往本能習(xí)慣地適應(yīng)傳統(tǒng)的基層公共服務(wù)供給，通過對基層公共服務(wù)精細化供給成本和風(fēng)險的權(quán)衡比較，認為服務(wù)精細化反而會增加服務(wù)壓力和責(zé)任;二是隨著人們生活水平的不斷提高，公眾公共服務(wù)需求的演進呈現(xiàn)階梯式動態(tài)上升特征，即從生存型向安全型、享受型、發(fā)展型轉(zhuǎn)變[5]，更具多樣性和擴張性，但政府對基層公共服務(wù)需求溝通不暢、識別不準、引導(dǎo)不足，加之民眾參與治理的渠道受限，大多是“走形式”“走過場”，基層公共服務(wù)供給往往供需失配、效率低下;三是民眾抑或政府對基層公共服務(wù)精細化供給“是什么、做什么、怎么做”缺乏系統(tǒng)清晰的認識，且與服務(wù)精細化治理相關(guān)的一系列法律法規(guī)、標準規(guī)范尚不夠齊全細致，一定程度上影響著基層公共服務(wù)精細化供給效率。

（四）基層公共服務(wù)監(jiān)督評價與精細化治理考評乏力

從基層公共服務(wù)監(jiān)督評價與精細化治理關(guān)系來看，在城市精細化治理中，基層公共服務(wù)供給績效最能直接反應(yīng)和折射出城市精細化治理的效能。監(jiān)督和評測基層公共服務(wù)的績效被視為城市精細化治理的感應(yīng)器和晴雨表，也是考核城市精細化治理能力和水平的重要舉措。隨著城市精細化治理模式在社會基層治理領(lǐng)域不斷推進，基層公共服務(wù)評價內(nèi)容仍更多涉及財政投入、服務(wù)產(chǎn)出和民眾抽象化滿意度等方面，在基層公共服務(wù)組織運作過程、手段、方式、流程等組織化內(nèi)容上存在欠缺，尤其是立足精細化理念視角，運用精細化管理理論重新審視和評估基層公共服務(wù)供給績效則更為缺失，基于精細化治理下的基層公共服務(wù)監(jiān)督評價乏力，無法發(fā)揮基層公共服務(wù)精細化供給作用。其可能的結(jié)果是，基層公共服務(wù)監(jiān)督評價與精細化治理內(nèi)容存在“兩層皮”阻隔，不僅基層公共服務(wù)缺少精細化考核內(nèi)容，而且基于精細化治理理念和內(nèi)容兼融的基層公共服務(wù)監(jiān)督評價體系難以建立和落實;基層公共服務(wù)精細化供給監(jiān)督評價囿于府際體系內(nèi)政府部門和上級政府的督導(dǎo)評價，加之多元主體參與的社會化評價匱乏，基層公共服務(wù)監(jiān)督評價仍附庸在政府“自說自話”評價范疇內(nèi)，精細化中的“多元主體多樣化監(jiān)督評價”內(nèi)涵難以體現(xiàn);基層公共服務(wù)評價結(jié)構(gòu)和內(nèi)容更多趨向于一致，缺乏針對不同條件基礎(chǔ)地域、不同宗旨和發(fā)展愿景、不同服務(wù)受眾群體對象的公共服務(wù)個性化評價，基層政府仍然感覺傳統(tǒng)服務(wù)供給和精細化供給績效差別不大，這也是政府、社會及民眾對基層公共服務(wù)精細化供給治理的迷茫，完善基層公共服務(wù)供給精細化監(jiān)督評價機制任重道遠。

三、重構(gòu)與創(chuàng)新：推進城市精細化治理進程中基層公共服務(wù)供給轉(zhuǎn)向?qū)Σ?/p>

（一）轉(zhuǎn)變基層公共服務(wù)供給理念及重塑精細化定位

1.人本需求為核心的基層公共服務(wù)良性互動合作

面對城市治理的轉(zhuǎn)型期，城鄉(xiāng)融合進程加快，人口流動激增，人口老齡化加速，社會階層分化，民眾民主、權(quán)利和參與意識增強，服務(wù)對象利益訴求多元、復(fù)雜和模糊，服務(wù)技術(shù)化、信息化和網(wǎng)絡(luò)化風(fēng)險凸顯等諸多新問題和新挑戰(zhàn)，基層公共服務(wù)矛盾日益增多且復(fù)雜，強度烈度不斷提高。隨著公眾對基層公共服務(wù)需求多樣化，公共服務(wù)需求的“同質(zhì)性”逐步減少，“異質(zhì)性”逐步增加，民眾體驗感更強，單純依靠政府以想當然的方式和經(jīng)驗提供基層公共服務(wù)，已經(jīng)難以滿足基層社會公共服務(wù)治理需要。因此，在城市精細化治理加速推進中迫切需要轉(zhuǎn)變基層公共服務(wù)供給理念，將“人”的需求作為城市精細化治理的出發(fā)點、落腳點，對基層公共服務(wù)供給主體的角色重新合理界定。政府在基層公共服務(wù)供給中從單中心的“獨舞”到多中心的“群舞”，做到權(quán)力下放、力量下沉、重心下移、保障下傾，將更多的公共事務(wù)歸還社會，讓民眾擁有并享受充分的參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，社會組織、企業(yè)組織獲得更多決定權(quán)、話語權(quán)，提升基層公共服務(wù)精細化供給質(zhì)量。此外，按照庫馬爾和拉馬尼（Ramani）提出的互動導(dǎo)向概念，政府還要在基層公共服務(wù)精細化供給中形成政府與社會之間良性互動的供給格局轉(zhuǎn)變。因為目前許多國家在具體的公共服務(wù)供給精細化實踐方面已經(jīng)注入了互動導(dǎo)向，比如英國，為滿足民眾對公共服務(wù)多樣化和個性化的需求，通過公民評論小組廣泛收集民眾對公共服務(wù)所發(fā)表的看法及建議，運用“無縫隙服務(wù)”模式促進政府與民眾之間良性互動，特別是社區(qū)居民可以根據(jù)個性化需求設(shè)計各項公共服務(wù)內(nèi)容。可見，基層公共服務(wù)精細化供給的互動導(dǎo)向理念有助于增強政府與社會、民眾互動反應(yīng)能力，提高基層公共服務(wù)供給績效，更是基層公共服務(wù)精細化供給發(fā)展新動向。

2.基層公共服務(wù)主體功能角色及分工

一方面，基層公共服務(wù)精細化供給要充分賦予市場及社會主體相應(yīng)的權(quán)力，強調(diào)市場及社會主體在基層公共服務(wù)供給中的主體地位。轉(zhuǎn)變政府“行政性的單邊主義”行動，將職能定位在基層公共服務(wù)精細化供給治理的法律、制度和相關(guān)行為準則的制定、執(zhí)行和監(jiān)督，基層公共服務(wù)精細化供給良好環(huán)境優(yōu)化營造等宏觀層面。如果要做到充分賦予社會供給權(quán)力，那么就要求政府在基層公共服務(wù)供給過程中充分考慮公眾的根本利益和真實訴求。例如在進行社區(qū)基層公共服務(wù)規(guī)劃時，需要政府協(xié)同社區(qū)居委會、社會組織、物業(yè)企業(yè)業(yè)委會和居民等多元社會主體，搜集大量社區(qū)的背景資料，并對社區(qū)進行實地考察，深入了解社區(qū)的整體基礎(chǔ)條件，再通過座談會的形式與社區(qū)居民充分研討，聽取居民意見、建議，最終制訂規(guī)劃方案。另一方面，基層公共服務(wù)精細化供給要提高供給質(zhì)量，需要政府轉(zhuǎn)變以往壟斷式生產(chǎn)和大包大攬現(xiàn)象，扮演好“服務(wù)者”和“負責(zé)的參與者”的角色，激活多元社會主體力量，通過與社會“雙向互動”，對基層公共服務(wù)供給相關(guān)問題持續(xù)深耕細作，為城市精細化治理提供可持續(xù)發(fā)展動力;需要發(fā)揮社會組織動員、引導(dǎo)和參與民眾生產(chǎn)生活的功能作用，及時、快捷、準確地掌握不同民眾群體的訴求，充分調(diào)動民眾積極投身基層公共服務(wù)事業(yè)的積極性，協(xié)同政府助力基層公共服務(wù)供給精細化;需要激發(fā)公眾積極主動參與規(guī)劃決策和效能評價，重視信息互通共享，從而實現(xiàn)基層公共服務(wù)供需更精準對接，促進基層公共服務(wù)精細化供給水平。

（二）完善基于精細化理念的基層公共服務(wù)治理機制

1.基于精細化理念的基層公共服務(wù)制度體系建設(shè)

精細化理念是建設(shè)基層公共服務(wù)精細化供給制度體系、促進基層公共服務(wù)精細化供給、切實保證公眾差異個性化服務(wù)訴求的重要支撐。建設(shè)與完善基于精細化理念的基層公共服務(wù)供給機制，首要環(huán)節(jié)是要使精細化理念本身體現(xiàn)標準化、細微化、協(xié)同化、智能化、互動化供給的價值導(dǎo)向，這要求從基層社會治理短板來審視基層公共服務(wù)精細化理念的性質(zhì);從基層公共服務(wù)具體現(xiàn)狀和特征出發(fā)，制定、修訂和完善基層公共服務(wù)制度內(nèi)容，充分展現(xiàn)基層公共服務(wù)精細化供給理念、目標、內(nèi)容、流程和評價。在此基礎(chǔ)上，基層公共服務(wù)要以精細化理念為基礎(chǔ)，健全激勵和約束監(jiān)督的制度體系，制定或修訂基層公共服務(wù)供給權(quán)責(zé)制度、民主溝通協(xié)商制度、績效評估制度和相關(guān)常規(guī)供給管理制度，完善協(xié)同供給主體職責(zé)分工、議事規(guī)則、工作流程、考核辦法與責(zé)任追罰等，形成專業(yè)化、科學(xué)化、公正化、規(guī)范化、精細化的制度體系，從而使制度供給更加全面、制度間功能更加耦合、制度結(jié)構(gòu)更加嚴密，保障基層公共服務(wù)精細化供給科學(xué)高效地運行，公眾真實需求及時貼心地回應(yīng)。

2.基于精細化理念的基層公共服務(wù)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化

基于多主體協(xié)同供給的基層公共服務(wù)精細化治理理念，客觀上需要政府向基層下放權(quán)力，重心下移，健全基層公共服務(wù)政府部門負責(zé)制，鼓勵基層政府向市場、社會和公眾讓渡權(quán)力，賦予市場、社會和公眾參與基層公共服務(wù)供給的應(yīng)有權(quán)能，推進市場、社會、公眾多主體參與治理機制建構(gòu)，逐步建立起基層政府引導(dǎo)、市場融入、社會協(xié)同、公眾參與的基層公共服務(wù)精細化協(xié)同供給機制。在基層公共服務(wù)精細化供給重要事務(wù)決議上，探索實施在基層街鎮(zhèn)政府及相關(guān)部門引導(dǎo)監(jiān)督下，由企業(yè)、社會組織、公眾代表組成議事機構(gòu)，健全基層公共服務(wù)重要決議例行集體商議決定等程序，構(gòu)建基層公共服務(wù)重要決議、重要文件和合同的合法性稽查機制，確?；鶎庸卜?wù)依法依規(guī)供給。在基層公共服務(wù)精細化供給的過程中，借助政務(wù)公開、權(quán)力與責(zé)任清單等多種形式，明確多元主體在不同供給事務(wù)、供給環(huán)節(jié)上具有的職責(zé)、權(quán)力和義務(wù)，建構(gòu)由不同主體、不同部門組成的權(quán)力矩陣，加大相關(guān)利益主體在基層公共服務(wù)精細化供給中的參與度，加強多主體互相監(jiān)督、共同審查，使基層公共服務(wù)精細化供給轉(zhuǎn)變成“縱向到底、橫向到邊”的多元主體、多維對象、多重活動的互動活動。顯然，基層公共服務(wù)精細化供給正是通過制定和完善相關(guān)的法律法規(guī)來剛性界定多方權(quán)責(zé)[6]，通過不斷地嘗試、調(diào)搓，逐步“縫合”基層公共服務(wù)精細化供給結(jié)構(gòu)漏洞，最終形成政府協(xié)調(diào)為主導(dǎo)、基層自治為基礎(chǔ)、法律法規(guī)為保障、社會組織為媒介、公眾積極參與的基層公共服務(wù)精細化供給新格局。

（三）建構(gòu)基層公共服務(wù)精細化供給監(jiān)督約束機制

1.基層公共服務(wù)精細化供給社會公開與社會報告制度

從基層公共服務(wù)精細化供給的社會意義來講，推進城市社會基層治理體系現(xiàn)代化，客觀上需要確立并完善基層公共服務(wù)供給社會公開與社會報告制度，不定期向社會展示基層公共服務(wù)精細化供給過程前后的相關(guān)內(nèi)容和實施情況，增強基層公共服務(wù)精細化供給的透明度、公正性，使政府、企業(yè)、社會組織、民眾等基層公共服務(wù)供給的利益相關(guān)者都能夠認知、明晰、監(jiān)督和評價基層公共服務(wù)精細化供給水平與質(zhì)量;主觀上需要基層政府借助大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代化技術(shù)手段，精準分析和形象展示基層公共服務(wù)施展過程、內(nèi)容和成效，切實保障民眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，提高民眾參與的積極性，更加快捷、高效地對基層公共服務(wù)供給實施監(jiān)督?；鶎诱胸?zé)任、有義務(wù)向社會報告基層公共服務(wù)供給過程和結(jié)果。適時發(fā)布基層公共服務(wù)供給過程中信息和總結(jié)性報告，讓社會更快更細更多了解基層公共服務(wù)供給實施目標、組織過程、任務(wù)內(nèi)容、工作標準、取得成效等相關(guān)具體細節(jié)。

2.基層公共服務(wù)精細化供給評價及問責(zé)制度

建立健全以政府自主評價為基礎(chǔ)、以公眾監(jiān)督評價為導(dǎo)向、以社會第三方專業(yè)機構(gòu)客觀專業(yè)評價為依據(jù)的多元評價制度，觸發(fā)政府自我發(fā)展、自我監(jiān)督的內(nèi)驅(qū)力，由注重基層公共服務(wù)供給水平轉(zhuǎn)向關(guān)注質(zhì)量，主動適應(yīng)和吸納外力驅(qū)動供給模式，形成內(nèi)外動力協(xié)同驅(qū)動的基層公共服務(wù)精細化供給模式。政府自主評價是指以政府內(nèi)部專門的職能部門為主體，同時吸取企業(yè)、社會組織、公眾等基層公共服務(wù)相關(guān)供給主體參與的、持續(xù)的基層公共服務(wù)事務(wù)監(jiān)管與測定過程。對于專業(yè)性較強的基層公共服務(wù)評價事務(wù)，政府可以借助購買服務(wù)的方式，委托專業(yè)社會組織進行評價。針對目前基層公共服務(wù)評價組織數(shù)量不足、資質(zhì)尚淺、參與評價機制匱乏等問題，需要加強專業(yè)化基層公共服務(wù)評價組織的培育力度，提高社會組織評價技術(shù)、評價方法等專業(yè)資質(zhì)，優(yōu)化社會組織參與多元評價的準入制度。與此同時，為了實現(xiàn)透明、客觀、公正、公開的多元評價，也需要積極發(fā)揮公眾監(jiān)督評價的反饋、導(dǎo)向、促進和監(jiān)督功能，拓寬公眾監(jiān)督評價的有效渠道，增強公眾監(jiān)督評價的獨立民主性。此外，基層公共服務(wù)精細化供給主張監(jiān)督評價法制化，一方面，規(guī)范問責(zé)程序，出臺規(guī)范標準;另一方面，拓寬問責(zé)渠道，實現(xiàn)科學(xué)高效、公平公正利益訴求渠道。

（四）完善基層公共服務(wù)精細化供給制度及能力提升

1.完善城市精細化治理政策法律制度

通過政策法規(guī)、法律制度的建設(shè)，保障和推進城市在精細化治理過程中有章可循、有法可依。完善城市精細化治理的政策法律制度，提供良好的制度環(huán)境是將城市精細化治理理念納入基層公共服務(wù)供給改革體系中，追尋制度化、公正化、規(guī)范化、精細化的關(guān)鍵要義。首先，相關(guān)法律制度的制定應(yīng)當堅持以人為本，廣泛征求公眾的意見建議，充分體現(xiàn)公眾的切身利益，經(jīng)由多方治理主體分析討論后施行，切實保證法律的有效性。其次，加強行政工作依法推進，依法梳理各級政府的治理關(guān)系，明確各級政府的職責(zé)任務(wù)，保障行政權(quán)力高效運行，同時還要完善基層政府的行政合同、規(guī)范性文件、重大決策的合法性稽查機制，健全專家評議和公眾參與機制。最后，加大社會領(lǐng)域的立法力度，明確社會組織法律地位、權(quán)利義務(wù)、組織原則等，規(guī)范社會組織行為，確保社會組織合法權(quán)益，保護社會組織的獨立性和參與性，從而為社會組織順利參與城市精細化治理創(chuàng)造空間。

2.提升基層公共服務(wù)精細化供給能力

現(xiàn)代化的基層公共服務(wù)精細化供給不能再局限于傳統(tǒng)粗放籠統(tǒng)的手段，否則不僅達不到既定的供給效果，而且也會由于公眾的抵觸間接增加供給成本。除了通過整合基層各種資源之外，還可以通過現(xiàn)代信息技術(shù)運用和治理手段創(chuàng)新，最大限度地提升基層公共服務(wù)精細化供給能力。在基層資源整合方面，需要打破部門界限、消弭條塊分割、沖破體制壁壘，優(yōu)化現(xiàn)有資源結(jié)構(gòu)體系統(tǒng)籌各類基層公共服務(wù)精細化供給資源系統(tǒng)化整合，推進基層公共服務(wù)精細化供給網(wǎng)絡(luò)的兼容與合并，建立多部門協(xié)作、多主體協(xié)同、多方位一體的資源共享、快捷高效的基層公共服務(wù)精細化供給[7]。在信息技術(shù)和治理手段方面，需要利用互聯(lián)網(wǎng)、智聯(lián)網(wǎng)技術(shù)將基層公共服務(wù)供給有關(guān)的門戶網(wǎng)站、移動端口、熱線電話與公眾服務(wù)中心連接起來，精確掌握公眾需求，精準辦理服務(wù)事項;需要利用大數(shù)據(jù)、新媒體和平臺技術(shù)，借助政府權(quán)責(zé)數(shù)據(jù)庫、公眾訴求數(shù)據(jù)庫、服務(wù)供給數(shù)據(jù)庫等諸多路徑，精細剖析公眾服務(wù)訴求，精益把握需求動向;需要利用服務(wù)清單管理模式，梳理基層政府精細化供給行為，規(guī)范基層政府精細化供給方式，力求規(guī)范化、標準化，優(yōu)化政府基層公共服務(wù)精細化供給水平和行政效能，為基層公共服務(wù)精細化供給提供重要的治理手段。

3.打造基層公共服務(wù)精細化供給文化認同

塑造不同主體精細化供給理念意識，打造基層公共服務(wù)精細化供給文化認同，是提高供給主體參與精細化供給的主動性與積極性，確?；鶎庸卜?wù)精細化供給的心理和文化保障支撐。一方面，政府應(yīng)主動通過培訓(xùn)教育、社區(qū)學(xué)習(xí)、制度宣傳等形式，引導(dǎo)民眾清清楚楚了解基層公共服務(wù)精細化供給的供給主體、供給內(nèi)容、供給標準、供給流程、供給方式等，以此激發(fā)公眾參與基層公共服務(wù)精細化供給事務(wù)的熱情，提升參與意識。另一方面，增加公眾參與基層公共服務(wù)精細化供給實踐。公眾通過參與日常的基層公共服務(wù)精細化供給活動，切身感受基層公共服務(wù)精細化供給的價值成效，進而形成公共服務(wù)精細化供給認知、理念和情懷，持續(xù)積淀和打造以人本為核心的基層公共服務(wù)精細化供給文化。

綜上，在國家治理現(xiàn)代化和城市社會基層治理轉(zhuǎn)型的大背景下，以往粗放化、模糊化、行政化的城市治理模式已經(jīng)難以滿足公眾多樣化、個性化、差異化的公共訴求，同時，伴隨著城市精細化治理不斷向基層深入推動，使得基層公共服務(wù)的供給質(zhì)量、供給效率、供給能力逐步成為公眾向往美好生活的關(guān)注點、聚焦點、敏感點，也是基層政府提升基層公共服務(wù)質(zhì)量的難點、痛點和堵點。因此，城市精細化治理中基層公共服務(wù)供給需要通過反思傳統(tǒng)供給模式困厄，轉(zhuǎn)變基層公共服務(wù)理念，完善基層公共服務(wù)精細化供給體系，優(yōu)化基層公共服務(wù)精細化供給方式，從而建構(gòu)多元參與、精品供給、協(xié)同監(jiān)督的基層公共服務(wù)精細化創(chuàng)新供給模式。這不僅提供了延伸和創(chuàng)新公共服務(wù)供給管理的重要空間，也是破解基層社會矛盾及問題，提升基層公眾公共服務(wù)滿意度和體驗獲得感的重要內(nèi)容，更是基層社會治理精細化的關(guān)鍵?？傊鶎庸卜?wù)精細化供給任重道遠，絕不可一蹴而就，從某種意義上來講，推進城市精細化治理中基層公共服務(wù)供給，不僅是解決當前城市本質(zhì)問題的需要，而且是落實基層民主的實踐探索，關(guān)系到基層民主理論的創(chuàng)建，也關(guān)系到中國城市精細化治理的長遠發(fā)展。

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