自由貿(mào)易試驗區(qū)政府職能轉(zhuǎn)變的對策建議

【摘 ?要】三年來，河南自貿(mào)試驗區(qū)按照黨中央、國務(wù)院的決策和河南省委、省政府的部署，把制度創(chuàng)新作為核心任務(wù)，把防范風險作為重要底線，把企業(yè)作為市場主體，在建立與國際通行規(guī)則相銜接的“一次辦妥”為核心的政務(wù)服務(wù)體系上取得了重要成果。但也存在諸多問題，突出表現(xiàn)在協(xié)調(diào)協(xié)同機制有待進一步完善，配套政策體系不完善等。這些問題直接關(guān)系到制度創(chuàng)新的紅利，亟待解決和完善。

【Abstract】Over the past three years， Henan pilot free trade zone， in accordance with the decision-making of the Party Central Committee and the State Council and the deployment of the Henan provincial Party committee and the provincial government， taken the system innovation as the core task， the risk prevention as the important bottom line， the enterprise as the market main body， and has made important achievements in the establishment of the "one-time success" as the core government service system， which is connected with the international general rules. However， there are still many problems， such as the coordination mechanism needs to be further improved， and the supporting policy system is not perfect. These problems are directly related to the dividend of system innovation， and need to be solved and improved.

【關(guān)鍵詞】自由貿(mào)易試驗區(qū);政府職能轉(zhuǎn)變;河南自貿(mào)區(qū)

【Keywords】pilot free trade zone; transformation of government functions; Henan pilot free trade zone

【中圖分類號】F752.8 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標志碼】A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文章編號】1673-1069（2020）04-0114-03

1 引言

縱觀我國“1+3+7+1+6”五批共18個自貿(mào)試驗區(qū)的總體方案，不難發(fā)現(xiàn)，轉(zhuǎn)變政府職能為各自貿(mào)實驗區(qū)眾任務(wù)之首。如果沒有政府職能的轉(zhuǎn)變，就很難有自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)投資、金融等領(lǐng)域的進一步開放創(chuàng)新。在現(xiàn)有的政府監(jiān)管和治理框架下，市場領(lǐng)域的開放、重要資源的分配，甚至創(chuàng)新運用等幾乎全部需要政府審批或者許可，如果政府行政審批體制不改變，投融資體制不改變，金融領(lǐng)域的創(chuàng)新就不可能實現(xiàn)，人民幣匯率市場化和資本項目的可兌換也都無法落地，甚至法治領(lǐng)域的制度保障和相應(yīng)的監(jiān)管和稅收制度環(huán)境也不可能改善，自貿(mào)試驗區(qū)所承載的改革意義就會受到制約。從這個意義上看，自貿(mào)試驗區(qū)的建立核心任務(wù)是制度創(chuàng)新，關(guān)鍵就是政府職能轉(zhuǎn)變。

2 河南自貿(mào)區(qū)政務(wù)服務(wù)體系建設(shè)取得的成果

2017年3月15日，國務(wù)院印發(fā)的《中國（河南）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》（以下簡稱《總方案》），其中明確提出河南自貿(mào)試驗區(qū)深化行政管理體制改革的多項任務(wù)。成立3年以來，河南自貿(mào)試驗區(qū)按照黨中央、國務(wù)院的決策和河南省委、省政府的部署，把制度創(chuàng)新作為核心任務(wù)，把防范風險作為重要底線，把企業(yè)作為市場主體，在建立與國際通行規(guī)則相銜接的“一次辦妥”為核心的政務(wù)服務(wù)體系上，取得了重要成果。

2.1 基本建成以“一次辦妥”為核心的政務(wù)服務(wù)體系

一是“一次辦妥”的目標要求基本實現(xiàn)。開辦企業(yè)最快可60min內(nèi)完成，一個服務(wù)窗口即可辦理工商登記、公章刻制、發(fā)票申領(lǐng)等多個手續(xù)，即實現(xiàn)企業(yè)注冊“四個一”：一個窗口、一套表格、一個環(huán)節(jié)、一次辦妥，為開辦企業(yè)提供更加便捷高效的服務(wù)。調(diào)查問卷顯示，89%的企業(yè)認為在自貿(mào)區(qū)享受到“一窗受理、一次辦妥”服務(wù)。二是推進政務(wù)服務(wù)精準化。早在2017年12月底，為方便企業(yè)“就近辦”“一體辦”“快速辦”，河南自貿(mào)試驗區(qū)鄭州片區(qū)管委會、鄭州市工商局、中國建設(shè)銀行河南省分行三方合作，率先推出“政銀合作”代辦工商登記“直通車”業(yè)務(wù)，將工商登記注冊服務(wù)窗口延伸到銀行，通過全省工商網(wǎng)上登記系統(tǒng)“政銀合作直通車”，一次辦妥企業(yè)登記注冊的全部手續(xù)。三是高標準建設(shè)自貿(mào)試驗區(qū)網(wǎng)上辦事系統(tǒng)。三大片區(qū)已建成自貿(mào)區(qū)服務(wù)中心政務(wù)服務(wù)運行管理平臺，各部門通過系統(tǒng)能夠正常進行業(yè)務(wù)辦理，大部分政務(wù)服務(wù)已實現(xiàn)“一網(wǎng)通辦”。91%的企業(yè)表示在河南政府服務(wù)網(wǎng)戒自貿(mào)區(qū)網(wǎng)上辦事大廳辦理過業(yè)務(wù)。四是加快電子證照的應(yīng)用。2017年10月底全省可辦理電子營業(yè)執(zhí)照，3個工作日辦結(jié)。91%的企業(yè)表示已經(jīng)辦理了電子營業(yè)執(zhí)照。

2.2 大力推進行政審批制度改革，行政效率明顯提高

一是“證照分離”改革實現(xiàn)全覆蓋。自2019年12月1日起，河南自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)涉企經(jīng)營的全部526個事項試點開展“證照分離”改革全覆蓋，河南省政府印發(fā)的《中國（河南）自由貿(mào)易試驗區(qū)“證照分離”改革全覆蓋試點實施方案》顯示，此次改革取消了對外貿(mào)易經(jīng)營者備案登記等13項審批，其余審批事項均針對服務(wù)內(nèi)容進行了相應(yīng)優(yōu)化。二是簡化審批事項和流程。三大片區(qū)建立了綜合統(tǒng)一的行政審批機構(gòu)，規(guī)范審批標準，實現(xiàn)申請材料、審批環(huán)節(jié)、承諾期限、排隊次數(shù)、蓋章數(shù)量“五減少”。調(diào)查問卷結(jié)果顯示，89%的企業(yè)認為審批事項大幅減少，評審時間大幅縮短。三是大幅壓縮企業(yè)開辦時間。在全國率先上線企業(yè)登記身份管理實名驗證系統(tǒng)。推出企業(yè)開辦“照章稅保”聯(lián)辦套餐，將企業(yè)開辦時間壓縮至3個工作日以內(nèi)，洛陽片區(qū)最快可實現(xiàn)60min即可完成。簡化整合投資項目報建手續(xù)，實行區(qū)域整體評勘，打造土地登記“零等待”和規(guī)劃方案“極速審查”，重點破解“項目簽約容易落地難”問題。四是實行企業(yè)投資項目承諾制。實施企業(yè)投資項目承諾制后，審批事項由原來的17項縮減至2項，申請材料精減幅度超過80%，承諾時限最低縮減到13個工作日，壓縮幅度超過90%。

2.3 商事制度改革持續(xù)深化，創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新制度性成本不斷降低

一是多證合一改革持續(xù)深化。2017年8月1日，河南省“三十五證合一”改革啟動儀式在鄭州自貿(mào)區(qū)舉行，向自貿(mào)區(qū)6家代表企業(yè)頒發(fā)全省首批“三十五證合一”營業(yè)執(zhí)照。在“三十五證合一”改革的基礎(chǔ)上，進一步承接推進“多證合一”改革。實施企業(yè)登記全程電子化，打破了以往企業(yè)登記的時間、空間限制，實現(xiàn)從面對面線下辦理到鍵對鍵線上辦理模式的轉(zhuǎn)變，企業(yè)辦理工商登記的各個環(huán)節(jié)，均不需要到工商部門提交任何紙質(zhì)材料，為企業(yè)提供最前沿、最便利、最現(xiàn)代化的工商登記服務(wù)?！岸嘧C合一”改革整合了19個部門32項涉企證照事項，辦結(jié)時限由改革前的50個工作日，壓縮至3個工作日，材料從100多頁減少到十幾頁，真正實現(xiàn)了“讓信息多跑路，讓企業(yè)少跑腿”。二是企業(yè)名稱網(wǎng)上登記、企業(yè)集群注冊等創(chuàng)新便利措施不斷推進。通過“河南省企業(yè)登記全程電子化服務(wù)平臺”等平臺的各項功能，為企業(yè)提供了名稱篩查提示服務(wù)，提高了企業(yè)名稱登記效率。在自貿(mào)試驗區(qū)實行了企業(yè)集群注冊模式，對其他無需特定經(jīng)營場所從事經(jīng)營以及創(chuàng)業(yè)初期暫不具備經(jīng)營場所條件的小微企業(yè)，允許一個地址作為多個企業(yè)的住所登記，進一步釋放了場地資源[1]。推進線上線下全流程電子化登記，探索建立了適應(yīng)電子商務(wù)秘書公司集群注冊模式的G2B全程電子化登記平臺，實現(xiàn)電子商務(wù)企業(yè)認定備案信息、跨境電商信息與網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營主體“亮照亮標”信息共享。

2.4 創(chuàng)新市場監(jiān)管機制，構(gòu)建良好市場信用環(huán)境

一是綜合執(zhí)法改革穩(wěn)步推進。自貿(mào)試驗區(qū)行政執(zhí)法職能得到整合，“一支隊伍管執(zhí)法”模式可有效避免權(quán)責交叉、多頭執(zhí)法的問題，大幅提升了綜合監(jiān)管能力。實行“綜合檢查+專業(yè)執(zhí)法”，洛陽片區(qū)綜合監(jiān)管局與區(qū)域內(nèi)工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)分局聯(lián)合辦公，成立市場綜合監(jiān)管辦公室，作為執(zhí)行機構(gòu)，按照“雙隨機、一公開”聯(lián)合抽查、采用“1+N”執(zhí)法模式（辦公室+工商或辦公室+工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)等），凝聚綜合監(jiān)管合力，形成一張“橫向到邊、縱向到底”全覆蓋的綜合監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。二是監(jiān)管機制持續(xù)優(yōu)化。實現(xiàn)“雙隨機一公開”常態(tài)化，建成以“雙隨機”為核心的綜合監(jiān)管平臺，河南省成為第一個在國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)公示抽查計劃的省份。推進綜合監(jiān)管執(zhí)法機制改革，按照“精簡、統(tǒng)一、效能”原則整合現(xiàn)有各部門監(jiān)管執(zhí)法力量，組建了一支綜合素質(zhì)高的專業(yè)執(zhí)法隊伍。建立健全信用監(jiān)管體系，67個省直單位實現(xiàn)涉企信息歸集共享和聯(lián)合運用，參與單位數(shù)量和歸集信息數(shù)量均居全國前列。

3 河南自貿(mào)區(qū)政務(wù)服務(wù)建設(shè)仍存在亟待解決的問題

經(jīng)濟進入新常態(tài)，深化改革和擴大開放進入新階段，自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)進入試點探索新航程，正處于新舊動能的轉(zhuǎn)換交替期和大有作為的重要機遇期。自貿(mào)區(qū)要積極應(yīng)對國內(nèi)外經(jīng)濟環(huán)境的新變化，主動順應(yīng)全球投資貿(mào)易規(guī)則的新趨勢，有效回應(yīng)我國改革開放的新要求，聚焦制度創(chuàng)新，強化功能拓展，為構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制做出新的探索[2]。3年來，河南自貿(mào)試驗區(qū)政務(wù)服務(wù)建設(shè)取得了明顯成效，但也存在諸多問題，突出表現(xiàn)在協(xié)調(diào)協(xié)同機制有待進一步完善，配套政策體系不完善等。這些問題直接關(guān)系到制度創(chuàng)新的紅利，亟待解決和完善。

3.1 政務(wù)服務(wù)能力仍需加強

一是行政關(guān)系復雜，協(xié)調(diào)難度大。自貿(mào)試驗區(qū)的管理體制較為復雜，中央部委、省、市、區(qū)多個層級的管理部門均有涉及，各部門交叉管理，協(xié)調(diào)難度大，任務(wù)落實的協(xié)調(diào)性、同步性有待進一步加強。二是政務(wù)服務(wù)體系仍需完善。審批服務(wù)事項網(wǎng)上辦理的便民化程度不高，流程設(shè)計缺乏人性化，部分環(huán)節(jié)仍需紙質(zhì)版材料報送。審批辦理的標準化、規(guī)范化還有待改進。證照雖然已經(jīng)電子化，但社會認可度不高，在辦理業(yè)務(wù)或企業(yè)經(jīng)營中仍需要提供紙質(zhì)營業(yè)執(zhí)照。

3.2 網(wǎng)上服務(wù)平臺有待進一步完善

一是電子化平臺部門間信息共享數(shù)據(jù)質(zhì)量需進一步提升?！耙淮无k妥”系統(tǒng)依托省市場監(jiān)管局的企業(yè)登記全程電子化平臺，按照商務(wù)部對外資企業(yè)備案信息的要求對平臺進行改造，但商務(wù)部門和市場監(jiān)管部門對上傳附件大小的限制不同、系統(tǒng)設(shè)置差異、數(shù)據(jù)標準待完善、企業(yè)錄入數(shù)據(jù)本身不規(guī)范等。二是技術(shù)還需要進一步改進和完善，出現(xiàn)的問題較多，包括：速度慢，易掉線;跳轉(zhuǎn)鏈接不順暢，需要反復登錄;修改填寫錯誤信息不方便;系統(tǒng)業(yè)務(wù)培訓需要加強，基層工作人員業(yè)務(wù)不熟練;技術(shù)支撐位咨詢和業(yè)務(wù)咨詢電話難打進;網(wǎng)站上服務(wù)辦理時引導提示不夠明確;服務(wù)模塊數(shù)量偏少等。

3.3 新型監(jiān)管體系有待健全

一是協(xié)同監(jiān)管、綜合執(zhí)法效率低。監(jiān)管主體人員與監(jiān)管對象數(shù)量不匹配，監(jiān)管負擔重。3個片區(qū)的綜合執(zhí)法工作發(fā)展不平衡，統(tǒng)一執(zhí)法隊伍建設(shè)有待加強。網(wǎng)絡(luò)市場監(jiān)管方面，聯(lián)席成員單位尚待建立，相關(guān)監(jiān)管機制相關(guān)措施尚待完善。行業(yè)商會和協(xié)會的作用沒有得到充分發(fā)揮，無法與政府職能部門形成有效互補、協(xié)同監(jiān)管[3]。二是信用監(jiān)管體系亟需完善。守信激勵和失信懲戒的聯(lián)合獎懲措施落實推進緩慢，企業(yè)信用聯(lián)合獎懲系統(tǒng)還沒有嵌入一些部門的業(yè)務(wù)審批系統(tǒng)，信用聯(lián)合獎懲發(fā)起、響應(yīng)和反饋的自動化、常態(tài)化機制還沒有完全形成，信用監(jiān)管體系手段不完善，如以信用報告查詢?yōu)槭侄蔚氖虑靶庞帽O(jiān)管，以大數(shù)據(jù)分析預(yù)警為基礎(chǔ)的事中信用監(jiān)管等目前尚未實施。

4 推進河南自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)的政策建議

4.1 理順管理體制機制，提升政務(wù)服務(wù)水平

一是推進部門協(xié)同創(chuàng)新。打破部門藩籬，推進部門協(xié)同創(chuàng)新，促使政府部門從各自為政轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)同作戰(zhàn)，變“部門化政府”為“整體性政府”。二是明確界定職責權(quán)限。明確自貿(mào)試驗區(qū)管委會和各政府部門的職責劃分，糾正部分政府部門對自貿(mào)試驗區(qū)的錯誤認識。三是建立科學的考核機制。把任務(wù)落實涉及相關(guān)部門納入考核范圍，啟動追責機制，扭轉(zhuǎn)部門協(xié)同的被動性。四是以人為本，進一步完善網(wǎng)上服務(wù)功能，優(yōu)化網(wǎng)上運行流程，實現(xiàn)全流程電子化。五是優(yōu)化受理標準和工作流程，強化工作人員業(yè)務(wù)培訓，提高服務(wù)質(zhì)量，進一步完善審批事項目錄，規(guī)范審批標準，縮減審批自由裁量空間。六是建立常態(tài)化溝通機制，加強與銀行及其他政府部門的溝通，進一步擴大電子證照的適用范圍。

4.2 強化部門溝通，完善網(wǎng)上服務(wù)平臺

一是繼續(xù)加強與市場監(jiān)管部門的協(xié)作配合。利用現(xiàn)代信息技術(shù)，搭建大數(shù)據(jù)信息溝通平臺，加快各個省市部門之間的信息流通速度，增強時效性，提高協(xié)作效率。繼續(xù)深化商事制度改革有關(guān)部署，更新理念，打破部門本位主義，始終堅持提升業(yè)務(wù)協(xié)同能力，以積極姿態(tài)推動協(xié)同合作。二是進一步優(yōu)化網(wǎng)上服務(wù)平臺。進一步完善“河南省企業(yè)登記全程電子化服務(wù)平臺”的各項功能。組織專業(yè)的隊伍對電子化服務(wù)系統(tǒng)進行改善和優(yōu)化，提升網(wǎng)絡(luò)服務(wù)體驗;組織現(xiàn)場會議和視頻培訓，著力提升基層工作人員的能力和水平;在系統(tǒng)流程中設(shè)置更多操作提示，開設(shè)智能咨詢功能，提高企業(yè)辦事線上自助服務(wù)能力。

4.3 提升監(jiān)管效率，健全新型監(jiān)管體系

一是進一步提升協(xié)同監(jiān)管效率。堅持“權(quán)責法定、依法行政，誰審批、誰監(jiān)管，誰主管、誰監(jiān)管”的原則。明確細化監(jiān)管責任，形成有約束力的跨部門協(xié)調(diào)機制。制定監(jiān)管清單，明確各行業(yè)、領(lǐng)域、市場的監(jiān)管重點內(nèi)容，研究制定新業(yè)態(tài)、新技術(shù)、新模式包容審慎監(jiān)管模式和標準規(guī)范。探索綜合執(zhí)法“四個統(tǒng)一”。進一步梳理省、市、區(qū)執(zhí)法權(quán)限、依據(jù)、流程，探索建立統(tǒng)一執(zhí)法標準、統(tǒng)一執(zhí)法程序、統(tǒng)一執(zhí)法文書、統(tǒng)一投訴熱線。二是完善信用監(jiān)管體系。完善公共信用信息平臺建設(shè)，深入推進涉企信息歸集共享，在自貿(mào)試驗區(qū)設(shè)立征信機構(gòu)，支持征信機構(gòu)對企業(yè)、個人信用數(shù)據(jù)的匯集。發(fā)揮行業(yè)商會協(xié)會、社會公益組織、媒體、社會輿論的監(jiān)督作用，鼓勵第三方社會機構(gòu)對相關(guān)市場主體定期進行信用狀況評估，監(jiān)測失信行為信息。

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