公立高等學?！皽势浮L聘”制度的合法性研究

蔡金花 邱小艷

摘要：“準聘—長聘”制度改革是當前高校人事改革的重要內(nèi)容，核心是“非升即走”和終身教職，目的在于建立與國際接軌的人才遴選和流動制度，激發(fā)高校教師隊伍的活力，吸引真正具有學術潛力和學術熱情的優(yōu)秀人才從事教科研工作。當前，高等學校實施“準聘—長聘”制度與現(xiàn)有的法律法規(guī)存在一定的沖突，建議從法律上對該制度進行優(yōu)化。一是從法律上賦予高等學校用人自主權，二是明確準聘期和長聘期合同的法律性質(zhì)，三是建立支持性的系統(tǒng)配套制度，四是完善聘用爭議的解決機制。

關鍵詞：準聘—長聘;非升即走;終身教職;合法性

近年來，公立高等學校人事制度改革備受關注。2014年，教育部發(fā)布《深化教育領域綜合改革實施方案》，在清華大學、北京大學試點全面實施教研系列教師崗位“準聘—長聘”制度。2018年，中共中央、國務院出臺《關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》，首次提出“準聘與長聘相結合”的高校人事改革方向。目前，已有多所高水平大學實施了“準聘—長聘”制度改革。但是，部分教師在準聘期結束時因不能按期晉升職稱而被解除合同或者不被續(xù)聘，引發(fā)了廣泛爭議，“準聘—長聘”制度的合法性成為急需探討的問題?！皽势浮L聘”制度在我國現(xiàn)行法律框架下是否可行？如何保障高校與教師在此制度下的權益？本文擬從法理上進行探究。

一、“準聘—長聘”制度產(chǎn)生的背景

自新中國成立以來，我國高等學校人事制度強調(diào)身份管理，高校教師被任命為國家干部，實行終身任職制。1993年，《教師法》頒布實施，教師在法律上成為履行教育教學職責的專業(yè)人員，按照雙方地位平等、自愿原則與學校簽訂聘任合同，教師法律身份的確立和聘任制度的設計，目的在于打破教師的干部身份和任職終身制。1998年，《高等教育法》頒布實施，要求高等學校實施教師聘任制。1999年，教育部發(fā)布《關于當前深化高等學校人事分配制度改革的若干意見》，提出以轉換機制為核心，通過改革人事分配制度和理順管理制度，強化崗位聘任，打破“鐵飯碗”和平均主義“大鍋飯”，破除職務“終身制”和人才“單位所有制”，形成“能進能出、能上能下、能高能低”的激勵競爭機制。[1]2000年，《關于深化高等學校人事制度改革的實施意見》提出破除職務終身制和人才單位所有制，按照“按需設崗、公開招聘、平等競爭、擇優(yōu)聘用、嚴格考核、合同管理”的原則，在高校學校工作人員中全面推行聘用（聘任）制度。[2]然而，高等學校與教師之間的法律關系和教師聘用合同的屬性均不明晰，教師任職終身制未從根本上破除。

在教育全球化背景下，高等學校在與國際接軌過程中，面臨越來越大的競爭壓力，教師任職終身制成為制約高校發(fā)展的制度性障礙。為破解高等學校教師任職終身制，部分研究型大學率先將目光投向國際通行的“準聘—長聘”制度?！皽势浮L聘”制度基于“良幣驅(qū)逐劣幣”原理，通過較長的準聘期并配套“非升即走”機制，對新入職教師進行甄別、篩選、激勵，對具有學術研究潛力和才能的教師給予長聘資格以保障其學術自由和職業(yè)穩(wěn)定，從而實現(xiàn)優(yōu)化師資的目的。早在21世紀初，清華大學、北京大學等國內(nèi)一流研究型大學仿照美國哈佛大學，試點實施教師“準聘—長聘”制度，隨后，包括武漢大學、湖南大學、深圳大學等高校，陸續(xù)進行教師人事改革的探索，為“準聘—長聘”制度的推廣提供了實踐經(jīng)驗。2011年，中共中央、國務院發(fā)布《關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》，將高等學校定為二類公益法人，鼓勵高校引入競爭機制，打破現(xiàn)有人員錄用、管理模式，為“準聘—長聘”制度的實施提供了政策支持。2014年，國務院發(fā)布《事業(yè)單位人事管理條例》，以立法形式明確了事業(yè)單位人事管理制度改革的基本原則和基本制度，改變了事業(yè)單位人員聘用無法可依的局面，為公立高等學校規(guī)范人事管理，實施“準聘—長聘”制度提供了法律基礎。2018年，中共中央、國務院出臺《關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》，首次提出“準聘與長聘相結合”的高校人事改革方向，建立與國際接軌的新模式。

·教育管理·公立高等學?！皽势浮L聘”制度的合法性研究

“準聘—長聘”制度的核心是“非升即走”機制和終身教職機制。如果新入職教師在準聘期能夠按期晉升職稱并表現(xiàn)良好，期滿后將給予終身教職的待遇;如果教師不能按期晉升職稱，高校在教師期滿后將解除合同或者不予續(xù)聘，通常被稱為“非升即走”。引入“準聘—長聘”制度，初衷在于建立與國際接軌的人才遴選和流動制度，通過引入競爭機制激發(fā)高校教師隊伍的活力，通過終身教職給予教師職業(yè)穩(wěn)定預期與學術自由，鼓勵真正具有學術潛力和學術熱情的優(yōu)秀人才從事高校教科研工作。

二、“準聘—長聘”制度與現(xiàn)行法律法規(guī)的內(nèi)在沖突

教師聘用制度是在我國事業(yè)單位聘用制度改革的背景下產(chǎn)生的，其目的是為了引入市場競爭機制，打破“鐵飯碗”思維和“大鍋飯”分配方式，形成能上能下、能進能出的人事制度。因而，教師聘用合同的目的一方面在于促使教師依據(jù)合同約定完成教育教學任務，另一方面在于通過市場機制而非行政手段最大限度地促進教師的流動。[3]《事業(yè)單位人事管理條例》在法律位階是屬于事業(yè)單位人事管理的行政法規(guī)，教師與學校簽訂的聘用合同均在此行政法規(guī)的調(diào)整范圍。公立高等學校作為事業(yè)單位，其聘用制度需要在《事業(yè)單位人事管理條例》的法律框架下實施。

根據(jù)《事業(yè)單位人事管理條例》，聘用制的核心是任期制，即教師與學校之間簽訂的是含有一定期限的合同，而非終身聘用合同?！皽势浮L聘”制度是基于高校教科研工作的特殊性而建立的保護機制，在準聘期通過競爭機制遴選具有學術潛力的教師，通過長聘機制為教師提供長期穩(wěn)定的職業(yè)保障和工作條件。因而，高校的“準聘—長聘”制與現(xiàn)行的任期制之間似乎存在難以回避的內(nèi)部矛盾。

由于高等學校教師編制的存在以及傳統(tǒng)人事管理的制度慣性，高等學校雖然實行聘用制，但并未從實質(zhì)上改變教師職位的終身制，教師的職位安全能夠得到保障。高等學校能夠滿足教師職位穩(wěn)定的需求，為何仍然要參照國外高校實施“準聘—長聘”制度呢？由此可見，“準聘—長聘”制度的引進，并非為了保障教師職位的穩(wěn)定性，而是指向傳統(tǒng)人事制度下形成的教師職位終身制。設立準聘期的目的是在信息不對稱情況下規(guī)避風險，為考核新入職教師的教科研能力留足時間，避免招收不符合高等學校要求的教師。剛性的“非升即走”機制，雖然未能從根本上改變教師職業(yè)終身制，但能夠通過較長時間的準聘期淘汰不合適人員，確保最適合、最優(yōu)秀的人才留在高等學校工作。因而，公立高等學校引進“準聘—長聘”制度符合建設高水平大學的發(fā)展需要。

但是，任何制度都是一定法制環(huán)境的產(chǎn)物，由于本國的社會環(huán)境同外國的情況不同，在外國形成并且經(jīng)過考驗的解決辦法是不能夠在我們的法律上轉抄的。[4]“準聘—長聘”制與事業(yè)單位聘用制之間存在內(nèi)在沖突，因而，“準聘—長聘”制在高等學校的實施，應該屬于法律法規(guī)調(diào)整的范疇，在法律未授權前不能簡單歸為公立高等學校的辦學自主權。《高等教育法》《事業(yè)單位人事管理條例》等法律法規(guī)均未對“準聘—長聘”制度作出相應規(guī)定，“準聘—長聘”制度已經(jīng)超出現(xiàn)行教育、人事立法的調(diào)整范圍，難以依據(jù)現(xiàn)有的法律法規(guī)對其進行合法性判斷。美國公立高等學校只有在州憲法或者法律授權后才能通過章程及契約實施“準聘—長聘”制度。[5]

實施“準聘—長聘”制度需要明確，準聘期合同和長聘期合同的法律性質(zhì)是什么？準聘期合同和長聘期合同之間是什么關系？準聘期合同和長聘期合同如何解除？準聘期、長聘期產(chǎn)生的聘用爭議如何解決？如果將“準聘—長聘”制度中的準聘期視為試用期，則超過了勞動法律和人事法規(guī)規(guī)定的試用期?！秳趧雍贤ā穼趧雍贤譃楣潭ㄆ谙迍趧雍贤o固定期限勞動合同和以完成一定工作任務為期限的勞動合同，固定期限勞動合同可以設定不超過六個月的試用期;《事業(yè)單位人事管理條例》規(guī)定初次就業(yè)的工作人員與事業(yè)單位訂立3年以上聘用合同的，試用期為12個月。如果將“準聘—長聘”制度中的“非升即走”作為約定的合同解除條件，也與勞動法律和人事法規(guī)的規(guī)定不相符。《勞動合同法》規(guī)定勞動采用法定解除制度，用人單位不得與勞動者在合同中約定解除條件，嚴格限制用人單位單方解除勞動合同的實體和程序條件;《事業(yè)單位人事管理條例》規(guī)定事業(yè)單位解除聘用合同的三種法定情形是受聘人考核不合格、被開除和主動提出解除合同。因此，不論是依據(jù)《事業(yè)單位人事管理條例》，還是參照《勞動合同法》，當前高等學校實施“準聘—長聘”制度仍然存在一定的法律障礙。

三、“準聘—長聘”制度的合理性與必要性

高等學校專業(yè)化的教學、科研和學術發(fā)展要求高等學校具有高度的自主性，不受政府隨意限制和干預，為學校教師創(chuàng)造寬松的教育教學和學術研究環(huán)境，為教師學術水平提升和科研質(zhì)量提升創(chuàng)造良好的條件，保障學生學習自由權的實現(xiàn)。[6]高等教育作為準公共產(chǎn)品，其公益性決定高等學校在引入市場機制的同時，也要接受政府對其辦學有限度的干預與規(guī)范，將市場化程度控制在合理的范圍。如果高等學?；谵k學自主性對抗政府的規(guī)范與干預，將會偏離高等教育公益性的方向，直接損害教師的工作權和學生的學習權，并間接造成社會公共利益受損。因而，2011年，中共中央、國務院《關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》將高等學校劃歸為可部分由市場配置資源的公益二類，要求強化公立高等學校的公益屬性。作為公益二類事業(yè)單位，公立高等學校能夠由市場配置資源的部分按市場機制運行，不能由市場配置資源的部分由政府行政管控。

教育作為一種公益性事業(yè)，必須在政府與學校之間建立合理的權利配置、能夠有效規(guī)范高等學校市場化公益行為的法律調(diào)控機制。[7]高等學校實施教師聘用制，引入市場競爭機制，打破了傳統(tǒng)的教師人事管理制度，但高等學校公益性需要能夠規(guī)范高等學校市場化公益行為的法律調(diào)控機制來保障。高等學校知識產(chǎn)生和知識創(chuàng)新的特殊性，決定了難以用市場化指標予以全面評價教師工作量，難以保障教師個人利益最大化的實現(xiàn)，充分體現(xiàn)了教師教科研工作的公益性特征。為保障教師職業(yè)的公益性，實現(xiàn)國家對于高等教育加強公益屬性的要求，國家財政應對教師工資待遇予以支持，保障其職業(yè)安全、必要的生活和工作條件。立法是國家干預高等教育方向的重要手段。[8]通過法律法規(guī)明確高等學校教師的法律地位及其行為方式，明確教師的權利和義務，規(guī)范教師權利救濟途徑和法律責任，才能真正實現(xiàn)教師個人權利和社會公共利益。

1993年《中華人民共和國教師法》規(guī)定實行教師聘任制，但對于保護教師勞動權利的相關規(guī)定缺乏，無法發(fā)揮與同期出臺的《勞動法》《公務員法》一樣的勞動權利保護作用。教師與學校之間的聘用關系，也未有專門的事業(yè)單位人事法律進行規(guī)范。有的研究者建議將教師定位為公務員，納入到《公務員法》的適用范圍;有的研究者則建議將教師作為普通勞動者，納入到《勞動法》的適用范圍。2003年，《最高人民法院關于人民法院審理事業(yè)單位人事爭議案件若干問題的規(guī)定》第1條規(guī)定“事業(yè)單位與其工作人員之間因辭職、辭退及履行聘用合同所發(fā)生的爭議，適用《中華人民共和國勞動法》的規(guī)定處理”，但這并不意味著教師與高等學校之間的聘用關系由《勞動法》來調(diào)整。2014年，《事業(yè)單位人事管理條例》出臺，打破傳統(tǒng)的行政人事管理，將事業(yè)單位工作人員的管理與普通勞動者和公務員的管理區(qū)別開來，教師與高等學校之間的聘用關系應當適用《事業(yè)單位人事管理條例》。

《事業(yè)單位人事管理條例》從行政法規(guī)的層面規(guī)范了事業(yè)單位人員聘用合同的訂立、履行、解除和終止，強化了事業(yè)單位的公益屬性，不同于市場機制下的勞動法律法規(guī)。對于高等學校與教師之間的聘用關系，《事業(yè)單位人事管理條例》在四個方面強化了高等教育的公益屬性。一是高等學校必須通過公開招聘和競爭上崗的程序招聘教師，聘用合同期限一般不低于三年，限制高等學校聘用教師和解聘教師權力的行使。二是國家建立激勵與約束相結合的工資制度，堅持精神獎勵與物質(zhì)獎勵相結合、以精神獎勵為主的獎勵制度，建立工資正常增長機制確保工資水平與經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)，教師不能完全依據(jù)市場規(guī)則獲取與付出對等的收入，但可以獲得精神獎勵。三是教師人事爭議的解決，依據(jù)《中華人民共和國勞動爭議調(diào)解仲裁法》有關規(guī)定處理，但對于單位的考核結果、處分決定等不服的，可以按照國家有關規(guī)定申請復核、提出申訴，而不進入勞動合同調(diào)解仲裁程序，體現(xiàn)了公益優(yōu)先、行政優(yōu)越和行政主導的思路[9]。四是在社保和養(yǎng)老制度設計上，與普通勞動者有所區(qū)別，國家為教師提供相對穩(wěn)定與優(yōu)厚的退休待遇。高等學校準公共產(chǎn)品的屬性決定了教師隊伍具有有限競爭、適度開放、有序流動和相對穩(wěn)定的特點，要求在競爭、嚴格考核評價和有期限聘任的同時，要有終身教職制度。[10]

《事業(yè)單位人事管理條例》對于高等學校公益屬性的強化，不同于普通勞動者的制度設計，為高等學校實施“準聘—長聘”制提供了法理基礎。同時，《事業(yè)單位人事管理條例》作為行政法規(guī)，在法律位階和法律效力上低于《勞動法》《公務員法》《教師法》《高等教育法》等法律，如果《教師法》《高等教育法》修訂之時將“準聘—長聘”制納入，將會確保其順利實施。

四、優(yōu)化“準聘—長聘”制度的立法建議

“準聘—長聘”制作為我國高等學校人事制度改革的方向，是為高等學校保障教師基礎性教學和學術工作的重要選擇，但從目前來看，“準聘—長聘”制的實施，尚具有一定的法律障礙，建議從以下幾個方面進行優(yōu)化。

（一）從法律上賦予高等學校用人自主權

公立高等學校作為事業(yè)單位擁有政府配備的編制，非經(jīng)特定事由和特定程序，不得與在編的教師解除合同，因而在編教師實際上擁有“鐵飯碗”。高等學校能夠行使招聘教師的權力，但難以行使解除教師合同的權力，用人自主權受到限制。當前，公立高等學校去編化改革正在進行，高等學校需要具有更完整的用人自主權。建議在修訂《教師法》《高等教育法》等教育法律時，更加明確高等學校的用人自主權，從法律上賦予高等學校通過固定期限合同和無固定期限合同的形式，建立靈活的用人機制。高等學校應充分研究法律法規(guī)授權意圖，并在法律法規(guī)授權范圍內(nèi)推出改革措施予以制度化，例如，“準聘—長聘”制可以成為改革措施之一。

（二）明確準聘期和長聘期合同的法律性質(zhì)

參照《勞動合同法》，用人單位不得與員工在勞動合同中事先約定解除條件，《事業(yè)單位人事管理辦法》也規(guī)定了只有三種情況可以解除聘用合同，可以理解為聘用合同同樣不得在合同中事先約定解除條件。“非升即走”的約定作為準聘期合同終止的條件不符合勞動和人事立法精神，在法理上難以獲得支持。對于從事教學和科研工作的教師，高等學?？梢园凑杖隇橐恢芷诤炗喥赣煤贤?，聘用合同為在期限內(nèi)完成特定任務的固定期限合同，無法完成特定任務的，期滿后自動不再續(xù)聘合同，能夠在兩個周期內(nèi)完成合同約定任務的，可以簽訂無固定期限合同，獲得終身教職。通過這樣的設計，可以減少高校人事改革制度與現(xiàn)行法律之間的沖突，推進“準聘—長聘”制度作用的發(fā)揮。

（三）建立支持性的系統(tǒng)配套制度

“準聘—長聘”制度是高校人事制度改革的主要方向，改變事業(yè)單位聘用制的任期制，必然牽一發(fā)而動全身，需要相應的配套制度改革。事業(yè)單位的人事管理、評價、保障制度等經(jīng)過多年發(fā)展已經(jīng)相對穩(wěn)定，在法律未對“準聘—長聘”制進行頂層設計突破，在配套政策尚未建立的情況下，單一地實施“準聘—長聘”制度容易流于形式，無法達到改革的目的。推進“準聘—長聘”制度的同時，需要管理、流動、職稱、工資待遇、社會保障、退出制度相配套。教師收入分配是“準聘—長聘”制度的核心，是保障教師職業(yè)穩(wěn)定的基礎，因而，強化教師教科研工作的公益性，需要探索建立配套的新型收入分配制度，并建立與之配套的養(yǎng)老保障制度。以深圳大學為例，深圳大學探索建立職業(yè)年金制度，淡化教師編制，不論教師屬于體制內(nèi)還是體制外，都可以享受養(yǎng)老保險加職業(yè)年金，從而為教師退出提供制度環(huán)境。

（四）完善聘用爭議的解決機制

目前，適用何種法律解決公立高等學校與教師之間的人事爭議尚未完全明確，“準聘—長聘”制度作為公立高等學校特殊的人事制度，教師與學校在準聘期和長聘期產(chǎn)生的聘用爭議，同樣因為缺乏法律依據(jù)而陷入難以解決的境地。教師與高等學校之間的聘用爭議中，還包含了“評”職稱的爭議，評職稱屬于高等學校內(nèi)部管理事項，只能通過校內(nèi)的學術申訴機構來受理。公立高等學校教師的勞動性質(zhì)、勞動條件、福利待遇等，表明教師與適用《勞動法》的普通勞動者不同，建議在處理教師與公立高等學校之間的聘用爭議時，更多地尊重和保護雙方的合意性。為切實保障教師的合法權益，建議在即將修訂的《教師法》中建立包括申訴、調(diào)解、仲裁和訴訟等多種手段在內(nèi)的法律救濟制度。[11]

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[11]蔡金花.優(yōu)秀人才從教的法律保障——基于《教師法》的修訂[J].教師發(fā)展研究，2019（3）：29-34.

（責任編輯陳志萍）

收稿日期：2020-04-07

作者簡介：蔡金花，湖南科技學院教師教育學院兼職副教授，深圳市教育科學研究院副研究員;邱小艷，通訊作者，湖南科技學院教師教育學院副教授。（湖南永州/425199）

本文系湖南科技學院應用特色學科教育學學科建設項目資助成果。