“保基”原則下上海市養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)可達性評價

陳潔 吳健平 郭颯琚 姚申君

摘要：科學評價上海市養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)可達性是判斷其服務(wù)區(qū)域差異和優(yōu)化其空間配置的重要前提，考慮到上海市養(yǎng)老機構(gòu)須在“?；痹瓌t的政策影響下提供服務(wù)，本文通過引入冪函數(shù)型距離衰減函數(shù)、按機構(gòu)規(guī)模設(shè)置三級服務(wù)半徑、加入行政區(qū)匹配對傳統(tǒng)兩步移動搜索法進行改進，并基于供需點之間的實際駕車距離計算上海市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)可達性，結(jié)果表明：上海市養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)可達性遠不及2020年規(guī)劃要求，每千人擁有達35張床位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）機構(gòu)占比不到三分之一，對比分析考慮和不考慮行政區(qū)匹配兩種情景下的服務(wù)可達性，結(jié)果發(fā)現(xiàn)：為養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)設(shè)置行政區(qū)壁壘后大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)可達性有所下降：老年人口集中的中心城區(qū)可達性下降情況最為顯著：一定程度上擴大了養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)的城郊差異，加劇了區(qū)域發(fā)展不平衡現(xiàn)象。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老機構(gòu);服務(wù)可達性;兩步移動搜索法;城郊差異：老齡化

中圖分類號：TU984;D669.6文獻標志碼：A DOI：10.3969/jissn，1000-5641.201841038

0引言

隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，“老齡化”現(xiàn)象日益嚴重，已成為世界性問題之一，備受社會各界關(guān)注，我國因受到計劃生育和“二孩”政策的影響，家庭結(jié)構(gòu)發(fā)生改變，“421家庭”普遍，且已逐漸向“422家庭”發(fā)展，居家養(yǎng)老壓力增大，上海長期以來吸引各方人才，2016年年底上海市常住人口密度僅次于澳門和香港，排全國第三，1979年，上海市進入老齡化社會，是我國內(nèi)地最早踏入老齡化社會的城市，也是目前我國內(nèi)地老齡化最嚴重的城市，上海巨大的生活工作壓力，使得子女對老人的照顧愈發(fā)有心無力，目前已有許多老人主動或被動地選擇人住養(yǎng)老機構(gòu)安度晚年，同時，在加速建立完善社會養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展要求下，我國國家和地方政府已經(jīng)出臺了一系列支持養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展的政策或規(guī)劃決定等，養(yǎng)老機構(gòu)迎來了快速發(fā)展時期，但諸多調(diào)查表明，養(yǎng)老機構(gòu)資源發(fā)展存在明顯的區(qū)域不均衡現(xiàn)象，上海市尤為明顯，科學衡量區(qū)域養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)是否充足，深入了解其地區(qū)差異，從而有針對性地制定發(fā)展策略，對保證養(yǎng)老機構(gòu)資源空間公平配置和均衡發(fā)展有重大意義。

空間可達性評價方法可以識別出公共服務(wù)的缺失區(qū)域，是衡量公共服務(wù)設(shè)施空間公平性的有效途徑，常用方法包括基于統(tǒng)計、距離、機會累積和空間相互作用4類方法，兩步移動搜索法f2StepFloating Catchment Area Method，2SFCA method）是基于機會累積的可達性計算方法之一，目前使用廣泛，該方法模型較簡單，方便根據(jù)需要加入新的影響因素改進或擴充模型，適合養(yǎng)老機構(gòu)可達性研究，值得注意的是，養(yǎng)老機構(gòu)這類公共服務(wù)設(shè)施在提供服務(wù)時往往受到政策因素的約束，例如，上海市養(yǎng)老機構(gòu)按所屬轄區(qū)分為市屬和區(qū)屬，按機構(gòu)性質(zhì)可分為公辦、民辦和公建民營，在實地訪談中發(fā)現(xiàn)，不同機構(gòu)類型的養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)范圍不同：市屬和民辦性質(zhì)的養(yǎng)老機構(gòu)面向全市老年人服務(wù);而區(qū)屬公辦和公建民營性質(zhì)的養(yǎng)老機構(gòu)則遵循“優(yōu)先保證滿足本區(qū)基本養(yǎng)老需求”（以下簡稱“?；保┰瓌t，在“?；鼻疤嵯?，適度向外區(qū)老年人提供服務(wù)，由于老人人住區(qū)屬非民辦養(yǎng)老機構(gòu)時有嚴格的限制，則度量養(yǎng)老機構(gòu)的可達性時需要考慮行政區(qū)匹配問題，基于此，本文以上海市為例，考慮到養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)的政策約束條件，改進兩步移動搜索法，對上海市養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)可達性進行測算和討論，分析其可達性分布的空間差異，為其發(fā)展規(guī)劃提供參考。

1研究區(qū)與數(shù)據(jù)

上?？偯娣e約為6340km²，轄16個區(qū)，其中靜安區(qū)、楊浦區(qū)、虹口區(qū)、普陀區(qū)、長寧區(qū)、黃浦區(qū)和徐匯區(qū)為上海市中心城區(qū)，寶山區(qū)、嘉定區(qū)、浦東新區(qū)和閔行區(qū)為近郊區(qū)，崇明區(qū)、奉賢區(qū)、金山區(qū)、松江區(qū)和青浦區(qū)為遠郊區(qū)，如圖1所示。

本文所用的數(shù)據(jù)包括：養(yǎng)老機構(gòu)數(shù)據(jù)和人口數(shù)據(jù)，養(yǎng)老機構(gòu)數(shù)據(jù)來源于上海市養(yǎng)老機構(gòu)日常管理系統(tǒng)（http：//yljg，shmzj，gov，cn/）從該系統(tǒng)中可以獲取名稱、地址、核定床位數(shù)、機構(gòu)性質(zhì)、機構(gòu)類型、床位使用率、收費標準等信息，其中，機構(gòu)類型包括敬老院、養(yǎng)老院、老年公寓、福利院、養(yǎng)老社區(qū)等;機構(gòu)性質(zhì)包括公辦、民辦和公建民辦，首先利用百度地理編碼API獲得養(yǎng)老機構(gòu)的百度坐標，之后通過數(shù)學公式將百度經(jīng)緯度坐標轉(zhuǎn)換成標準的WGS84坐標，并將其定位到地圖上，圖2為養(yǎng)老機構(gòu)點密度圖，無論是公辦、民辦還是公建民營養(yǎng)老機構(gòu)，主要都分布在中心城區(qū)及近郊區(qū)，民辦與公建民營機構(gòu)尤其顯著。

人口數(shù)據(jù)來源于上海市公安局按建筑物統(tǒng)計的分年齡段詳細人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)（2016年），通過處理，得到上海市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的老年人口（60歲及以上）數(shù)據(jù)，圖3為老年人口的分布圖，從老齡化程度來說，中心城區(qū)及遠郊區(qū)的老齡化程度嚴重，尤以崇明區(qū)為最，而老年人口高密度地區(qū)依然主要分布在中心城區(qū)及中心城區(qū)與近郊區(qū)的結(jié)合地帶，與養(yǎng)老機構(gòu)的空間分布情況相似，說明養(yǎng)老機構(gòu)的設(shè)置主要以本地老年人實際需求為導向。

2研究方法

養(yǎng)老機構(gòu)的供需情況通常用“千人床位數(shù)”這一指標反映，我國民政部、國家發(fā)改委等部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加快健康與養(yǎng)老服務(wù)工程建設(shè)的通知》（以下簡稱《通知》）要求：到2020年，每千名老年人擁有養(yǎng)老床位數(shù)要達到35～40張，考慮到空間因素對床位擁有量的影響，本文通過改進傳統(tǒng)2SFCA方法，使之適用于遵循“?；痹瓌t的上海市養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)可達性計算。

2.1兩步移動搜索法

早期的一步移動搜索法是假設(shè)搜尋區(qū)域內(nèi)的服務(wù)對域內(nèi)所有居民都可以充分利用，這一假設(shè)導致一步移動搜索法存在過于理想化的缺點，例如搜索區(qū)域內(nèi)的服務(wù)與居民間的距離可能超出服務(wù)本身提供的服務(wù)半徑，為了滿足現(xiàn)實世界的真實情況，Radke、Mu以及Luo、Wang等學者修改FCA方法，并稱之為兩步移動搜索法（如圖4所示）。

兩步移動搜索法簡單易行，得到了廣泛的應(yīng)用，近年來，許多學者從不同層面改進了最初提取的兩步移動搜索法，使其更符合實際情況，例如，由于歐氏距離不能反映出現(xiàn)實中復雜的空間距離，目前許多研究以路網(wǎng)交通距離（或時間成本）代替，又如“一刀切”的二分可達與不可達僅考慮了閾值范圍內(nèi)的供給點，閾值外的一律不計，而閾值內(nèi)的各點無論位置遠近對需求點的影響相同，未考慮供需點之間的距離衰減效應(yīng)，針對該問題，有些研究在傳統(tǒng)方法中引入了距離衰減函數(shù)，包括分段函數(shù)、高斯函數(shù)、核密度函數(shù)和重力模型中的距離衰減函數(shù)等，此外，最初提取的兩步移動搜索法假設(shè)所有供給點的服務(wù)范圍相同，沒有考慮到不同類型供給點之間的服務(wù)差異，實際上，許多公共服務(wù)的服務(wù)范圍不同具有不同的有效服務(wù)半徑，例如，陶卓霖等在對北京市養(yǎng)老設(shè)施的可達性進行研究時發(fā)現(xiàn)，可變有效服務(wù)半徑結(jié)果與單一服務(wù)半徑結(jié)果相比，北京市中心城區(qū)、西北和東北部養(yǎng)老設(shè)施的可達性有所降低，換言之，多數(shù)設(shè)施集中區(qū)可達性降低，而近郊和遠郊的大部分地區(qū)可達性均有提高，經(jīng)結(jié)果對比發(fā)現(xiàn)，考慮多級服務(wù)半徑更符合居民行為規(guī)律，評價更合理。

2.2考慮“?；痹瓌t的兩步移動搜索法

基于前人的改進研究，考慮到上海市養(yǎng)老機構(gòu)的“保基”原則，本文所用的2SFCA方法相比傳統(tǒng)方法有4點改進：①引入冪函數(shù)型距離衰減函數(shù);②基于上海市養(yǎng)老機構(gòu)實地問卷調(diào)查，考慮到機構(gòu)養(yǎng)老的老年人出行多數(shù)以乘車為主，故本研究用實際駕車時間距離代替路網(wǎng)估算距離（以街道幾何中心位置和養(yǎng)老機構(gòu)位置為起止點，調(diào)用百度Web服務(wù)API中路線規(guī)劃接口獲得起止點間駕車所需的最短時間，并避開早晚高峰時段）;③參考陶卓霖等學者研究中的三級有效服務(wù)半徑，按養(yǎng)老機構(gòu)規(guī)模設(shè)置多級服務(wù)半徑，從大到小依次將有效服務(wù)半徑設(shè)定為2h可達距離、1h可達距離和0.5h可達距離;④考慮行政區(qū)匹配問題，需求點i的可達性可表示為

3結(jié)果分析

利用2SFCA方法計算養(yǎng)老機構(gòu)的可達性時，服務(wù)供給量指養(yǎng)老機構(gòu)的床位數(shù)，需求量指需求點的老年人口數(shù)，搜索半徑是指各機構(gòu)的有效服務(wù)半徑，根據(jù)公式（1）和（2）推斷可知，可達性的單位為張/人，表示該地區(qū)每名老人所擁有的養(yǎng)老機構(gòu)床位數(shù)，為統(tǒng)一計量單位，將傳統(tǒng)公式的計算結(jié)果乘以1000.令其表示“千人床位數(shù)”，稱為“服務(wù)可達性”，本文計算考慮行政區(qū)匹配和不考慮行政區(qū)匹配兩種情景下的上海市養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)可達性，并以《通知》中要求的35張/千人作為達標標準進行評價和對比分析。

結(jié)果表明，無論是否考慮行政區(qū)匹配，在街道尺度上，上海市養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)可達性均呈現(xiàn)較大的地區(qū)差異，如圖7及表1所示，未考慮行政匹配時，服務(wù)可達性在15.25～48.37之間，而考慮行政匹配后，服務(wù)可達性的差異加大，其中千名老人可及床位數(shù)小于20的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）由4個上升為23個，而變異系數(shù)從0.17上升到0.29.說明從全市范圍來說，考慮行政區(qū)匹配后，地區(qū)之間的差異更為明顯。

從空間分布來看，各市轄區(qū)差距較大，表2為未考慮行政區(qū)匹配情景（情景A）與考慮行政區(qū)匹配情景（情景B）下達標街道情況，情景A時，全市總共有65個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的養(yǎng)老機構(gòu)可達性達到了《通知》中的規(guī)劃目標，其中浦東新區(qū)、靜安區(qū)及虹口區(qū)達標街道數(shù)位列三甲;而嘉定及奉賢區(qū)未有鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）達標，情景B時，達標鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）相比情景A減少了9個，虹口區(qū)、靜安區(qū)及楊浦區(qū)下降尤其顯著，共有5個市轄區(qū)無鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）達標;而閔行區(qū)與松江區(qū)上升明顯，尤其是嘉定區(qū)從0上升到11個，位列全市之首，可見兩種情景下，市轄區(qū)尺度可達性的差異也非常顯著，表2亦列出了兩種情景下達標鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的名稱，全市共有26個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）在兩種情景下都達標，其中靜安區(qū)有5個街道，位列各區(qū)之首。

值得注意的是，從城郊差異來看，在情景B下，中心城區(qū)達標街道大幅減少，而近郊（如嘉定區(qū)）的達標街道大幅增加，表3描述了兩種情景下中心城區(qū)、近郊區(qū)及遠郊區(qū)的可達性統(tǒng)計情況，情景B時，中心城區(qū)的可達性平均值下降了近15%，而達標街道數(shù)從34個下降到10個，下降幅度明顯，近郊區(qū)的可達性均值上升了13%，達標街道數(shù)上升了68%，而遠郊地區(qū)雖然達標街道數(shù)增加了2個，但可達性平均值從30.3下降到26.0.這一結(jié)果說明在考慮了行政區(qū)匹配后，遠郊地區(qū)總體可達性下降顯著，造成更嚴重的城郊差距。

圖8為情景B及情景A下可達性的差值圖，約有57%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）在情景B時可達性降低，主要分布于中心城區(qū)及遠郊的崇明區(qū)，中心城區(qū)為老年人口和養(yǎng)老機構(gòu)集中地區(qū)，轄區(qū)面積較小，在不考慮行政區(qū)限制時，老人可選擇鄰近轄區(qū)的養(yǎng)老機構(gòu)人住養(yǎng)老，選擇對象較多;而考慮行政區(qū)限制之后，老人失去很多鄰近卻屬于其他轄區(qū)的養(yǎng)老機構(gòu)的入住機會，因此該區(qū)域的養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)可達性降低，崇明區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)的規(guī)模大多為中小型，床位總量較少，當限制行政區(qū)時老人失去很多去外區(qū)養(yǎng)老的機會，該區(qū)可達性降低得非常顯著，郊區(qū)的大部分地區(qū)的可達性有所增加，尤其以寶山區(qū)與嘉定區(qū)為最，主要是由于郊區(qū)人口密度不高，限制老年人口跨區(qū)養(yǎng)老后，本地養(yǎng)老機構(gòu)床位資源不會流向其他地區(qū)，所以該地區(qū)的養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)可達性有所增加。

4結(jié)論

考慮上海市養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)的“保基”原則，本文通過引入冪函數(shù)型距離衰減函數(shù)、按機構(gòu)規(guī)模設(shè)置三級服務(wù)半徑、加入行政區(qū)匹配環(huán)節(jié)對傳統(tǒng)兩步移動搜法進行改進，并基于供需點之間的實際駕車距離計算各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)可達性，對比考慮和不考慮行政區(qū)匹配兩種情景下的服務(wù)可達性計算結(jié)果，發(fā)現(xiàn)：為養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)設(shè)置行政區(qū)壁壘后大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)可達性有所下降;老年人口集中的中心城區(qū)可達性下降情況最為顯著;一定程度上擴大了養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)的城郊差異，加劇了區(qū)域發(fā)展不平衡現(xiàn)象，針對上海市養(yǎng)老機構(gòu)存在地區(qū)不平衡的情況，規(guī)劃需要因地制宜，有針對性地采取措施，合理分配資源，例如，在老年人口密度較大且老人床位數(shù)相對較多的中心城區(qū)，應(yīng)嘗試打破行政壁壘，滿足老年人口跨區(qū)就近人住養(yǎng)老機構(gòu)的需求，提高養(yǎng)老機構(gòu)的服務(wù)可達性;而在遠郊區(qū)，應(yīng)努力提高養(yǎng)老機構(gòu)質(zhì)量和老人床位可及數(shù)量。

由于養(yǎng)老機構(gòu)可達性評價的復雜性和客觀條件限制，本文仍存在不足之處，比如文中雖借鑒了前人研究引入距離衰減函數(shù)，但對各種距離衰減函數(shù)及其參數(shù)未作過多討論，在以后的相關(guān)研究中將嘗試對引入2sFcA方法中的各種距離衰減函數(shù)及其參數(shù)進行敏感性分析。