公共安全視頻系統(tǒng)建設(shè)與公民信息保護(hù)法律規(guī)制研究

蔡貝貝

摘要：在我國，公共安全視頻系統(tǒng)已經(jīng)得到了大范圍應(yīng)用，因而其建設(shè)與信息安全等方面受到社會(huì)廣泛關(guān)注，尤其是近年來頻發(fā)的公民隱私侵權(quán)案件。雖各地紛紛出臺(tái)相關(guān)法規(guī)對系統(tǒng)建設(shè)、應(yīng)用以及管理等方面進(jìn)行規(guī)范，但仍缺少全國性法律規(guī)范。因此，筆者在研究國內(nèi)外相關(guān)公共安全視頻系統(tǒng)法律規(guī)制的基礎(chǔ)上，從事前規(guī)制與事后規(guī)制兩個(gè)角度，創(chuàng)造性地提出“事前三明確+事后三嚴(yán)格”的法律規(guī)制體系，來深入探究如何實(shí)現(xiàn)公共安全視頻系統(tǒng)的信息安全。

關(guān)鍵詞：研究背景 法律規(guī)制現(xiàn)狀 如何實(shí)現(xiàn) 事前規(guī)制 事后規(guī)制

一、研究背景

我國公共安全視頻系統(tǒng)得到廣泛應(yīng)用，已成為實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理智能化、現(xiàn)代化和法治化的重要手段，同時(shí)也是政府及社會(huì)保障公共安全、公民人身與財(cái)產(chǎn)安全的重要技術(shù)支撐。但公共安全視頻系統(tǒng)大范圍的建設(shè)和應(yīng)用，使人們幾乎處于360度無死角的視頻監(jiān)控中，從而引發(fā)各類社會(huì)問題。

國家行政學(xué)院法學(xué)部主任胡建淼指出：“如何看待公共空間中攝像頭‘注視之下的個(gè)人隱私權(quán)并予以相應(yīng)保護(hù)，我國現(xiàn)有的立法尚未予以足夠關(guān)注，司法上亦采取較為保守的態(tài)度。”華南理工大學(xué)法學(xué)院張友好博士指出：“公共場所安裝的監(jiān)視器是一柄雙刃劍， 其既具有監(jiān)管、預(yù)防、震懾違法犯罪和收集證據(jù)等保障安全的功用，也對公眾的隱私權(quán)、資訊自決權(quán)和行為自由等構(gòu)成嚴(yán)重威脅。”學(xué)者賈章范指出：“在人工智能和大數(shù)據(jù)的背景下，信息傳播成本極為低廉，傳播范圍極為廣闊，受眾群體極難掌控，個(gè)人隱私一旦被宣揚(yáng)容易陷入難以回轉(zhuǎn)和補(bǔ)救的境地?！?/p>

由此可知，目前我國公共安全視頻系統(tǒng)建設(shè)最顯著的問題是公民的信息安全問題。由政府授權(quán)的責(zé)任主體利用攝像頭進(jìn)行公民信息采集、監(jiān)督公民行為，同時(shí)承擔(dān)保護(hù)公民信息安全的義務(wù)。若要授權(quán)，必須立法，因此，為全面保護(hù)公民信息安全，我國亟需建立健全專門針對公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)的法律法規(guī)。

二、國內(nèi)外公共安全視頻系統(tǒng)法律規(guī)制現(xiàn)狀

（一）國外立法現(xiàn)狀

目前，英、美等國尚未專門針對公共安全視頻系統(tǒng)制定全國性法律規(guī)范，相關(guān)管理規(guī)范一般散見于其他法律法規(guī)中。澳大利亞也沒有全國性的公共安全視頻法規(guī)，但各州和地區(qū)均有相關(guān)法律來規(guī)范安防行業(yè)許可證的簽發(fā)和針對具體事項(xiàng)的管理規(guī)定。從各國現(xiàn)有的公共安全視頻系統(tǒng)法律規(guī)制來看，基本可以得出一致結(jié)論：電子攝像頭無論處于何種類型的公開場所，無論是否可能會(huì)侵犯公民的信息安全，在其建設(shè)、應(yīng)用以及管理等方面都需要有專門的法律規(guī)制。

（二）國內(nèi)立法現(xiàn)狀

第一，缺少國家層面法律法規(guī)。公民信息保護(hù)層面，中國大陸的民法總則首次從民事基本法層面提出個(gè)人信息權(quán)，并明確了個(gè)人信息保護(hù)的原則與基本行為規(guī)范。公共安全視頻系統(tǒng)建設(shè)層面，我國已出臺(tái)13部專門規(guī)范視頻圖像管理的政府規(guī)章，21部專門規(guī)范技防管理的法規(guī)規(guī)章，但由于地方規(guī)章層次過低，又受限于各地社會(huì)經(jīng)濟(jì)和人文環(huán)境的差異，各省之間、各省內(nèi)部的規(guī)章制定目的和規(guī)范尺度都不盡相同。

第二，缺乏詳細(xì)法則條目。我國已有相關(guān)地方性規(guī)章中，對電子監(jiān)控設(shè)備的監(jiān)視流程進(jìn)行了一定的規(guī)范，也包含了公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)的適用范圍、管理制度、禁止性規(guī)定、備案規(guī)定與責(zé)任追究等方面的內(nèi)容，有的還較為明確地列出了處罰條款和初步的保障措施，但都缺乏更為具體的操作辦法。從各地制定的管理辦法來看，大多為基礎(chǔ)性規(guī)定，規(guī)則性條款不夠詳細(xì)，對信息安全遭到侵犯的公民來說，大大增加維權(quán)難度。而且在事前預(yù)防方面比如偷窺和非法使用，我國的全國性立法幾乎是空白。

第三，系統(tǒng)歸屬權(quán)與使用權(quán)分離。公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)分為三類：公安機(jī)關(guān)建設(shè)使用；政府其他部門（交通、教育等）建設(shè)使用；社會(huì)企業(yè)、個(gè)體商戶建設(shè)使用。建設(shè)類型不同，權(quán)責(zé)也就不同，由于我國沒有統(tǒng)一的全國性立法，也沒有具體的法律依據(jù)將系統(tǒng)各個(gè)步驟的主體細(xì)化，所以在大部分管理辦法中，基本將公安機(jī)關(guān)認(rèn)定為系統(tǒng)的使用責(zé)任主體。從立法精神上講，公安機(jī)關(guān)作為使用責(zé)任主體可以更好地限制和防止權(quán)利的濫用，但公安機(jī)關(guān)事實(shí)上并不是該方面的專業(yè)機(jī)關(guān)，在運(yùn)維處置中不可避免會(huì)存在一些缺陷。

三、公共安全視頻系統(tǒng)信息安全保障策略

（一）“三明確”事前法律規(guī)制

1.明確警示標(biāo)志，禁止隱蔽安裝

公共場所安裝的視頻監(jiān)控系統(tǒng)不是秘密偵查手段，也不是為了處罰誰而安裝的，而是為了維護(hù)社會(huì)秩序，使社會(huì)更安全、更和諧。因此，公共安全視頻系統(tǒng)攝像部分的安裝位置應(yīng)當(dāng)作出明顯標(biāo)識(shí)，提醒相對人該區(qū)域有攝像頭，這樣不僅能減輕公民心理負(fù)擔(dān)，還能將犯罪苗頭扼殺在搖籃里，規(guī)范公眾行為。當(dāng)人們知道某處裝有“電子眼”時(shí)，可以作出理性選擇，比如到不到這些區(qū)域活動(dòng)、活動(dòng)時(shí)更加注意自我的保護(hù)等，一方面體現(xiàn)了尊重公民合法權(quán)益、保障公民知情權(quán)的立法精神，另一方面體現(xiàn)了對政府公權(quán)力的制約規(guī)范。

2.明確建設(shè)主體，打造有序狀態(tài)

政府多個(gè)部門大力推廣和應(yīng)用系統(tǒng)，由此引發(fā)“一桿多頭”現(xiàn)象，即一根橫桿或狹小空間里，可能有交警、刑偵、小區(qū)物業(yè)等多個(gè)歸屬單位的攝像頭。因此，必須明確規(guī)定由誰來建設(shè)，由誰來負(fù)責(zé)審批和監(jiān)管。分為以下層面：在全開放性空間如公園等地安置的攝像頭，建設(shè)主體必須為政府，且由政府來實(shí)施監(jiān)視流程。因?yàn)檫@些全開放性空間通常觸及利益重大，以政府為建設(shè)主體，源于其維護(hù)公共利益的法定職能，也由其權(quán)威的社會(huì)地位決定；在半開放性空間如教室等地安置的攝像頭，建設(shè)主體可以是政府，也可以是由政府授權(quán)或委托的其他組織或個(gè)人，但被授權(quán)者或被委托者必須具有公共職能；其他任何未被政府授權(quán)或委托的個(gè)人都不得在公開場合私自安置攝像頭。

3.明確建設(shè)范圍，把握場所概念

視頻監(jiān)控的范圍必須嚴(yán)格限定在公共場所，這是安裝、使用視頻監(jiān)控設(shè)備必須遵守的底線。從定義著手，公共場所是指具有明確主管責(zé)任，提供給公眾使用或者服務(wù)于公眾的開放性空間以及半開放性空間。從分類上講，依據(jù)美國創(chuàng)立的“合理隱私期待”標(biāo)準(zhǔn)，筆者認(rèn)為“場所”可總結(jié)為以下兩類：1.低等隱私期待場所，即全開放性空間。2.中等隱私期待場所，即半開放性空間。包括企事業(yè)單位內(nèi)部與需要識(shí)別才能進(jìn)入的場所（如公共交通工具、公共體育文化設(shè)施等）。3.高等隱私期待場所，包括完全私密性場所（如住宅、旅館房間等）與“特別敏感空間”（如公共場所中的廁所、試衣間等）?！肮矆鏊奔匆陨咸岬降牡偷扰c中等隱私期待場所。

（二）“三嚴(yán)格”事后法律規(guī)制

1.嚴(yán)格應(yīng)用權(quán)限，平衡公權(quán)私權(quán)

公共安全視頻層面的隱私權(quán)需要厘定公權(quán)力與私權(quán)利的應(yīng)用機(jī)制問題。公權(quán)力與私權(quán)利的邊界以法律為準(zhǔn)繩，公權(quán)力是法無明文規(guī)定即禁止，私權(quán)利是法無明文規(guī)定即自由。視頻監(jiān)控的公權(quán)力濫用主要是以公共利益先于個(gè)人利益為名，將公共安全視頻監(jiān)控非法占據(jù)個(gè)人領(lǐng)域。視頻監(jiān)控的私權(quán)利濫用則是以維護(hù)個(gè)人利益、公民權(quán)利自由為名，將個(gè)人領(lǐng)域的視頻監(jiān)控設(shè)備非法占據(jù)公共場所。因此，為防止公私權(quán)的肆意濫用對社會(huì)及公民造成不必要的侵害，必須要嚴(yán)格規(guī)定公共安全視頻系統(tǒng)的應(yīng)用權(quán)限，未經(jīng)批準(zhǔn)，任何單位和個(gè)人不得擅自在社會(huì)公共區(qū)域安裝視頻圖像信息采集設(shè)備。

2.嚴(yán)格管理軌制，加強(qiáng)從業(yè)教育

視頻監(jiān)控本身并不可怕，可怕的是由不負(fù)責(zé)任的人來管理監(jiān)控，因此，從個(gè)人角度，公共安全視頻監(jiān)控有必要建立公共安全視頻監(jiān)控從業(yè)人員準(zhǔn)入制，對系統(tǒng)值守及維護(hù)人員進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)安全、法律知識(shí)、保密知識(shí)教育和技術(shù)培訓(xùn)。從軌制方面，公共安全視頻系統(tǒng)的管理可制定內(nèi)部安全管理制度，包括視頻監(jiān)控的設(shè)備管理軌制、信息管理軌制以及管理者軌制。對兩個(gè)層面進(jìn)行斟酌：（1）管理主體層面。簡單來說，遵循“出資者即管理者”的原則，這樣既順應(yīng)法理精神，也符合邏輯推理。（2）管理內(nèi)容層面。管理內(nèi)容明確了，管理者才知道自己該干什么，主管機(jī)關(guān)也才能知道自己該監(jiān)管什么。

3.嚴(yán)格保密保存，注意公開權(quán)限

國內(nèi)關(guān)于視頻圖像信息資料的保密保存尚無統(tǒng)一規(guī)定或標(biāo)準(zhǔn)，筆者認(rèn)為，對視頻圖像信息資料應(yīng)進(jìn)行妥善嚴(yán)格的保密和保存，根據(jù)信息存儲(chǔ)所需的空間與時(shí)間的最優(yōu)性價(jià)比估算，保存時(shí)間一般為30天。同時(shí)借鑒“毒樹之果”理論，凡是以此非法監(jiān)視得來的資訊為線索而獲得的資訊，原則上也一并予以排除，即對于非經(jīng)合法監(jiān)視得來的資訊不得使用并應(yīng)立即銷毀。

公共安全視頻信息的公開主體也是有權(quán)限的。根據(jù)視頻圖像信息的內(nèi)容和保密程度進(jìn)行分類，并依據(jù)分類確定公開主體權(quán)限：（1）涉及國家秘密的公共安全視頻系統(tǒng)信息，嚴(yán)禁泄露，遵守國家保密法的有關(guān)規(guī)定。（2）涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的公共安全視頻系統(tǒng)信息，禁止公開，但如果涉及到公共權(quán)益的侵害問題，則需要通過技術(shù)處理等方式最大限度確保當(dāng)事人的合法權(quán)益不受侵害。（3）其余為公眾所需要的公共安全視頻系統(tǒng)信息，視頻監(jiān)管部門可以選擇主動(dòng)向社會(huì)公開。

四、結(jié)語

公共安全視頻與公民的信息保護(hù)之間必須要把握好一個(gè)度，否則將引起公眾恐慌甚至抵觸反感。筆者通過研究公共安全視頻系統(tǒng)建設(shè)法制化必要性，對比國內(nèi)外公共安全視頻系統(tǒng)法律規(guī)制現(xiàn)狀，得出結(jié)論：全面保護(hù)公民信息安全必須健全法律法規(guī)。在此基礎(chǔ)上，筆者斟酌如何進(jìn)行公共安全視頻系統(tǒng)信息安全保障，從而總結(jié)出“事前三明確+事后三嚴(yán)格”法律規(guī)制體系。

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