公共突發(fā)事件下全員共建的應(yīng)急機(jī)制研究

陳詩含

摘 要：基于公共突發(fā)事件下高校職能部門、教師、學(xué)生的權(quán)利義務(wù)范疇，構(gòu)建一種以學(xué)生為核心、全員全方位參與的高校應(yīng)急管理責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，通過建立網(wǎng)格化信息共享平臺，提高信息統(tǒng)計與信息傳遞效率，保障高校在公共突發(fā)事件持續(xù)影響下做到“全員響應(yīng)、自覺協(xié)同”，解決學(xué)生和教職工的實際困難，保護(hù)學(xué)生和教職工的生命財產(chǎn)安全，正常履行教學(xué)、科研和社會服務(wù)職能。

關(guān)鍵詞：公共突發(fā)事件;高校;應(yīng)急機(jī)制

眾所周知，自然災(zāi)害、社會安全、生產(chǎn)安全等公共突發(fā)事件的頻發(fā)，將會嚴(yán)重干擾社會公眾的正常生產(chǎn)生活秩序，造成區(qū)域性甚至全國性的民眾恐慌和經(jīng)濟(jì)損失。高校作為培養(yǎng)社會專業(yè)型人才的高權(quán)利自治部門，應(yīng)當(dāng)建立完備的校園應(yīng)急管理體制和應(yīng)急管理辦法，保護(hù)學(xué)生生命安全，維護(hù)學(xué)生合法權(quán)益，規(guī)避突發(fā)社會風(fēng)險。因此，構(gòu)建全員參與的應(yīng)急機(jī)制是突發(fā)公共事件時高校繼續(xù)履行教學(xué)、科研、社會服務(wù)職能的必要條件，是在信息成本較低、各部門各主體權(quán)責(zé)界定清晰的條件下，能憑借多主體聯(lián)動激發(fā)“回聲式”反饋的應(yīng)急機(jī)制優(yōu)勢，最大限度降低公共突發(fā)事件對學(xué)校人員傷害和非正常運(yùn)行帶來的損失，對新時代高校探索日?；膮f(xié)調(diào)互助治理機(jī)制具有重要意義。

1 相關(guān)研究評述

1.1 關(guān)于突發(fā)事件下高校應(yīng)急機(jī)制的研究

我國對高校突發(fā)事件應(yīng)對機(jī)制的研究較為深入，已經(jīng)形成了包括應(yīng)急管理預(yù)案或計劃、處置工作體系、預(yù)警機(jī)制、輿論導(dǎo)向機(jī)制、心理干預(yù)機(jī)制、事后處置、處置接受機(jī)制等部分在內(nèi)的基本成熟的應(yīng)急管理制度體系（2007年教育部專項課題系列子課題）。目前，該領(lǐng)域研究重點集中在：（1）高校應(yīng)急管理的法制建設(shè)，包括授予高校應(yīng)急性權(quán)力、高校-學(xué)生法律關(guān)系厘清和責(zé)任分配、應(yīng)急管理工作的監(jiān)督機(jī)制和追責(zé)機(jī)制。（2）建立健全組織體系，實現(xiàn)高校應(yīng)急管理的公共治理，完善政府與高校對突發(fā)事件的聯(lián)合處置機(jī)制，重視網(wǎng)絡(luò)輿情應(yīng)急響應(yīng)，建立日常化的應(yīng)急管理運(yùn)作機(jī)制。（3）建立扁平型的信息傳遞網(wǎng)絡(luò)，探索大數(shù)據(jù)時代、信息化背景下高校突發(fā)事件的管理方式創(chuàng)新。

1.2 關(guān)于公共突發(fā)事件下全員參與高校應(yīng)急管理的研究

近年來，運(yùn)用協(xié)同治理理論研究高校突發(fā)事件管控的問題已經(jīng)受到我國學(xué)者關(guān)注，其中對政府和公共媒體協(xié)同高校應(yīng)急管理工作的研究占據(jù)一定比例。2020年初新型冠狀病毒肺炎疫情蔓延，干擾高校正常教學(xué)和管理工作，讓部分學(xué)者意識到學(xué)校現(xiàn)有的應(yīng)急管理系統(tǒng)，難以全面應(yīng)對非高校原發(fā)的社會性公共突發(fā)事件影響，應(yīng)當(dāng)重視學(xué)校內(nèi)部治理。對此，張百杰（2019）提出設(shè)立高校全方位、全員參與的應(yīng)急管理組織機(jī)構(gòu)，建立健全“應(yīng)急預(yù)警-事中處置-事后恢復(fù)”的微觀處置機(jī)制，從思想引導(dǎo)、危機(jī)教育、心理干預(yù)等方面提高師生公共安全意識和心理防范素質(zhì)。黃鶯等（2020）認(rèn)為互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)應(yīng)當(dāng)介入高校應(yīng)急管理方式改革，按照風(fēng)險評估、信息共享、管理措施、轉(zhuǎn)變理念幾個步驟實現(xiàn)從學(xué)生到管理者的信息雙向流動和扁平化管理。羅亮（2020）強(qiáng)調(diào)，培養(yǎng)高校思想政治工作隊伍的應(yīng)急管理能力，可以推進(jìn)應(yīng)急管理意識、方法在學(xué)生群體中的推廣，提升高校疫情防控工作和思想政治工作的實效性。這些最新的研究視角，都將學(xué)生群體視為高校公共突發(fā)事件應(yīng)急管理的參與者之一。

綜上所述，我國學(xué)者基于國外早期的研究成果，對高校突發(fā)事件處置做了較為豐富的研究，但是由于社會體制、地理位置、時代背景的不同，不可避免的存在著一些不足。存在的問題有：（1）缺乏一種全面、系統(tǒng)的思想指導(dǎo)公共突發(fā)事件下的高校應(yīng)急管理。（2）多數(shù)研究重點考察有哪些外部主體可以參與高校應(yīng)急管理，教師、學(xué)生、學(xué)校各職能機(jī)構(gòu)等在應(yīng)急管理中的作用很少體現(xiàn)。（3）大部分研究都只停留在理論層面上，主體間的權(quán)責(zé)劃分、組織協(xié)調(diào)、溝通互動等問題沒有得到解決，缺少具體典型案例分析。

2 公共突發(fā)事件下高校應(yīng)急管理的問題

2.1 缺乏危機(jī)意識

2.1.1 主體權(quán)責(zé)界定不清晰

已有的研究成果盡管搭建了認(rèn)知高校應(yīng)急管理主體的基本話語體系，但單一理論的研究難以對主體權(quán)利義務(wù)的綜合性進(jìn)行充分分析，特別是已有研究習(xí)慣于直接以西方理論為基礎(chǔ)，導(dǎo)致理論懸浮于實踐，難以直接運(yùn)用。公共突發(fā)事件對高校所有主體都會產(chǎn)生不同程度的影響，如果在事前沒有做好充分的預(yù)案準(zhǔn)備、建立完善的信息共享機(jī)制、明確主體的責(zé)任義務(wù)范圍，就無法迅速評估公共突發(fā)事件給學(xué)校帶來的影響，也無法緊急處置及持續(xù)治理。

2.1.2 “事后處置型”管理方式

目前，應(yīng)急管理尚不屬于高校成熟的常規(guī)管理工作體系中，很多學(xué)校設(shè)立的“應(yīng)急防控領(lǐng)導(dǎo)小組”并沒有在事件突發(fā)時起到關(guān)鍵的節(jié)制作用，反而將事后處置工作當(dāng)作應(yīng)急管理的全部內(nèi)容，導(dǎo)致應(yīng)急管理組織領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任不清晰、應(yīng)急管理隊伍建設(shè)不完善、日常安全教育培訓(xùn)工作不到位、心理咨詢機(jī)構(gòu)和專業(yè)師資缺乏等問題。2020年我國新冠肺炎疫情防控成效表明，只要方法得當(dāng)，很多公共突發(fā)事件是可以得到有效節(jié)制的，應(yīng)急準(zhǔn)備越充分，應(yīng)急管理活動效率越高，“事后處置型”管理方式只會導(dǎo)致災(zāi)難處置成本巨幅上升。

2.2 信息渠道不暢

2.2.1 信息報送不適應(yīng)實際情況

以往的高校應(yīng)急信息報送管理工作中，存在兩種情況：一是有的學(xué)校對應(yīng)急信息報送工作的特殊重要性意識不到位，對公共突發(fā)事件可能帶來的嚴(yán)重后果估計不足，對教職工瞞報、漏報、遲報信息的情況沒有通報并敦促改正，造成統(tǒng)計的關(guān)鍵信息要素不準(zhǔn)確、信息報送缺乏連貫性等問題，沒有起到危機(jī)情況下信息管理的特情監(jiān)控和持續(xù)反饋作用。二是有的學(xué)校沒有根據(jù)危機(jī)實際危害程度及時調(diào)整反饋強(qiáng)度，造成危機(jī)顯著降低但信息報送要求過度嚴(yán)苛，或者危機(jī)突然加重，但依然保持原有的信息報送強(qiáng)度的情況。

2.2.2 應(yīng)急反應(yīng)遲緩

高校是典型的科層制事業(yè)單位，信息傳遞需要逐級進(jìn)行，最終反饋給決策者的信息可能已經(jīng)喪失實效性和有用性，影響應(yīng)急管理效率。目前，直接連接教師與學(xué)生之間、教師與各職能部門之間、學(xué)生組織和相關(guān)職能部門之間的信息溝通渠道并不通暢，少見以專門熱線、事務(wù)微信群、工作微博等快速通信的方式進(jìn)行聯(lián)通。

2.2.3 應(yīng)急制度和預(yù)案宣傳不到位

從師生安全保障角度來說，應(yīng)急管理預(yù)案在重要程度上并不亞于一所學(xué)校的招生計劃、培養(yǎng)計劃和學(xué)科建設(shè)，部分高校編制了相關(guān)的應(yīng)急管理預(yù)案，但這些預(yù)案鮮少被師生熟知。制度的有效性不僅包括制度的建立和完善，更包括制度建立后的宣傳和落實。

3 公共突發(fā)事件下高校應(yīng)急機(jī)制的完善

3.1 構(gòu)建以學(xué)生為中心的多主體協(xié)同應(yīng)急機(jī)制

3.1.1 以學(xué)生為中心

高校應(yīng)急管理的核心主體是學(xué)生，學(xué)生自覺是高校實現(xiàn)協(xié)同治理的關(guān)鍵。學(xué)生群體基數(shù)龐大，如果能夠從傳統(tǒng)的“被管理者”向“治理者”角色轉(zhuǎn)變，自覺樹立危機(jī)意識、理性判斷輿論形勢、及時表達(dá)訴求、主動參與信息維護(hù)與民主監(jiān)督工作等，那么圍繞學(xué)生需求的教學(xué)、服務(wù)工作將得以順利展開，這將對高校公共突發(fā)事件治理效率和治理效果起到?jīng)Q定性作用。

3.1.2 校內(nèi)多元主體協(xié)同

高校應(yīng)急管理主體當(dāng)前已完成了從“一元”到“多元”的結(jié)構(gòu)變遷，進(jìn)一步應(yīng)當(dāng)構(gòu)建能夠支持“多元一體化”的組織框架，并通過扁平化信息管理，實現(xiàn)自主治理、過程治理、精細(xì)治理等多重目標(biāo)。高校應(yīng)當(dāng)重點關(guān)注以往研究中不受重視的高校內(nèi)部主體，從權(quán)利義務(wù)邊界出發(fā)，基于調(diào)研和案例研究構(gòu)建高校全員參與應(yīng)急管理的組織框架和運(yùn)行機(jī)制，形成一套具有針對性的、完整的、系統(tǒng)的參與主體權(quán)利義務(wù)定位的體系，將主體行為與高校應(yīng)急管理、日常治理的目標(biāo)統(tǒng)一起來，規(guī)劃并實現(xiàn)協(xié)同共治，探尋全員參與的應(yīng)急管理組織結(jié)構(gòu)。

3.2 建立網(wǎng)格化的信息共享平臺

3.2.1 信息管理扁平化

公共突發(fā)事件很有可能影響學(xué)生正常返校，或者導(dǎo)致學(xué)生行動受限，傳統(tǒng)的“上傳下達(dá)，逐級反饋”的應(yīng)急管理方式存在時效慢、易差錯、信息重復(fù)或遺漏等問題，建立基于網(wǎng)格化管理思路、以APP為載體的信息管理服務(wù)平臺，可以在第一時間掌握教職工和學(xué)生的安全動態(tài)、了解其困難和需求、對特征群體進(jìn)行精準(zhǔn)扶助、相關(guān)資源高效對接，方便學(xué)校信息公開、統(tǒng)計、上報和分析工作。

3.2.2 功能模塊集成化

高校應(yīng)急信息管理系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)是基于微服務(wù)架構(gòu)打造的信息統(tǒng)計、信息傳播與管理分享平臺，具有多主體需求集成化功能，用以解決突發(fā)公共事件下高校教職工和學(xué)生安全情況監(jiān)管、應(yīng)急資源支撐、數(shù)據(jù)統(tǒng)計與信息公開等問題。該系統(tǒng)需要集數(shù)據(jù)錄入、查詢、統(tǒng)計、導(dǎo)出、共享于一身，采用分層級、分部門、分角色的多級維管理模式，為多元應(yīng)急管理主體提供一站式信息交互環(huán)境，實現(xiàn)不同類型的應(yīng)急管理職能，促進(jìn)學(xué)校應(yīng)急管理信息化建設(shè)工作。

3.3 樹立區(qū)域協(xié)同長效治理理念

3.3.1 校內(nèi)協(xié)同治理

形成多元主體協(xié)同互助治理的長效機(jī)制是根本目的。協(xié)同治理作為社會治理的一種有效手段，主要體現(xiàn)在有效壓縮部分治理工作的實施環(huán)節(jié)，進(jìn)而節(jié)約和高效利用治理資源。這一思路既適用于高校公共突發(fā)事件應(yīng)急管理，也適用于高?！奥毮懿块T-教師-學(xué)生”日?；雍突ブ喂ぷ鳎兄跇?gòu)建和諧的校園氛圍，保持高校與社會穩(wěn)定，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。當(dāng)這些主體被有效地調(diào)動起來之后，其參與校園治理的意識和意愿就會較大提高，增強(qiáng)學(xué)校認(rèn)同感。

3.3.2 校際協(xié)同治理

高校之間也可以形成協(xié)作互助紐帶，為跨校共治奠定基礎(chǔ)。我國許多直轄市和省會城市高校密度較大，具有校際聯(lián)通的地理優(yōu)勢，以陜西省西安市為例，可以成立以城南、城中大學(xué)城為中央輻射點的區(qū)域高校應(yīng)急管理協(xié)作機(jī)構(gòu)，建立聯(lián)席會議制度，定期進(jìn)行公共突發(fā)事件信息公報和預(yù)警、簽訂特殊時期資源協(xié)調(diào)互助條例、建立公共突發(fā)事件聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制、出臺高校應(yīng)急治理協(xié)同預(yù)案等。

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