一網(wǎng)通辦統(tǒng)一受理平臺整體設(shè)計

朱俊偉 王虎

摘 要：2018年上海市啟動了“一網(wǎng)通辦”政務(wù)服務(wù)改革，并基于原有網(wǎng)上政務(wù)大廳架構(gòu)建了政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域“一網(wǎng)通辦”平臺體系，其核心內(nèi)容就是按照“整體政府”理念建設(shè)統(tǒng)一受理平臺，采用“受辦分離”方式實現(xiàn)全市各級各部門政務(wù)服務(wù)事項的統(tǒng)一受理，真正實現(xiàn)了“進(jìn)一網(wǎng)，能通辦”。本文論述了統(tǒng)一受理平臺的建設(shè)原則、整體框架、業(yè)務(wù)流程和主要功能，并介紹了如何通過四種模式完成全市各級各部門相關(guān)政務(wù)信息化系統(tǒng)接入。平臺上線近2年，累計辦件超過2000萬，全市政務(wù)服務(wù)實際減少材料50.5%、減少時間60393小時，減少環(huán)節(jié)18個，減少跑動次數(shù)1364588次，效果明顯。

關(guān)鍵詞：一網(wǎng)通辦;政務(wù)服務(wù);統(tǒng)一受理;受辦分離;政務(wù)中臺

1 現(xiàn)狀分析

2015年初，上海市全面啟動了網(wǎng)上政務(wù)大廳三年建設(shè)計劃，按照頂層設(shè)計、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、分級建設(shè)的原則，經(jīng)過全面建設(shè)與推進(jìn)，已建成物理上兩級建設(shè)分布、邏輯上一線貫通的網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)“單一窗口”。市級網(wǎng)上政務(wù)大廳與部門網(wǎng)上辦事平臺、區(qū)級網(wǎng)上政務(wù)大廳通過前端界面融合和后端數(shù)據(jù)對接，實現(xiàn)“一口辦理、一碼查詢、一站反饋、親民提醒、公眾監(jiān)督”的一站式服務(wù)體驗。

然而，網(wǎng)上政務(wù)大廳提供的網(wǎng)上申報和受理服務(wù)主要還是依托各區(qū)、各部門網(wǎng)上申報及受理系統(tǒng)，在業(yè)務(wù)系統(tǒng)受理時綁定網(wǎng)上政務(wù)大廳統(tǒng)一審批編碼，通過一碼貫穿政務(wù)服務(wù)事項辦理全過程。該模式有利于快速打通條塊系統(tǒng)，形成前臺網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)“統(tǒng)一入口”和后臺業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)“統(tǒng)一匯聚”，但由于和部門系統(tǒng)之間是“松耦合”模式，制約了政務(wù)服務(wù)事項網(wǎng)上辦理的持續(xù)深化和一體化服務(wù)體驗，主要體現(xiàn)在以下三個方面：

一是“統(tǒng)一入口”服務(wù)體驗有待提高。申報受理階段網(wǎng)上政務(wù)大廳“統(tǒng)一入口”與各單位業(yè)務(wù)系統(tǒng)耦合度較松，具體服務(wù)功能還需各單位業(yè)務(wù)系統(tǒng)實現(xiàn)，較難為公眾提供一體化的辦事服務(wù)體驗。部分接入單位仍保留部門網(wǎng)上辦事平臺申報服務(wù)入口，單位業(yè)務(wù)系統(tǒng)一旦調(diào)整，未及時通知網(wǎng)上政務(wù)大廳，會影響“統(tǒng)一入口”服務(wù)正常運行。

二是同一事項辦理深度參差不齊。由于各區(qū)、各部門分散建設(shè)政務(wù)服務(wù)申報受理系統(tǒng)，導(dǎo)致同一政務(wù)服務(wù)事項在縱向不同層級、橫向不同區(qū)域間申報受理的服務(wù)深度存在差異。

三是各區(qū)實體窗口綜合受理平臺中接收的政務(wù)服務(wù)事項申請受理信息無法導(dǎo)入市級部門條線業(yè)務(wù)系統(tǒng)。導(dǎo)致實體窗口工作人員需在本區(qū)綜合受理平臺和各條線業(yè)務(wù)系統(tǒng)上兩次輸入，影響了工作效率，增加了工作負(fù)荷。

2 建設(shè)目標(biāo)

按照“一網(wǎng)通辦”對于智慧政府和整體政府的建設(shè)要求，應(yīng)用大數(shù)據(jù)、人工智能等新興技術(shù)，整合現(xiàn)有各部門碎片化、條線化的政務(wù)服務(wù)事項前端受理功能，基于電子政務(wù)云構(gòu)建政務(wù)服務(wù)統(tǒng)一受理平臺（以下簡稱“統(tǒng)一受理平臺”），對線上線下政務(wù)服務(wù)流程進(jìn)行革命性再造，實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)水平的全面提升[1]。

3 建設(shè)原則

按照整體政府、用戶導(dǎo)向、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范流程、由外而內(nèi)、優(yōu)化提升的基本要求，統(tǒng)一受理平臺建設(shè)將主要遵循以下原則：

（1）統(tǒng)一用戶認(rèn)證。使用平臺統(tǒng)一的實名用戶認(rèn)證體系，包括自然人、法人，以及相應(yīng)的法人授權(quán)體系。

（2）統(tǒng)一事項管理。將接入事項目錄及辦事指南通過全市統(tǒng)一平臺，按照“一事一碼”長效管理辦法進(jìn)行集中管理、統(tǒng)一維護(hù)。

（3）統(tǒng)一受理界面。按照平臺統(tǒng)一的界面風(fēng)格提供對外服務(wù)，包括頁面頭尾樣式、界面布局、以及各種界面元素。

（4）統(tǒng)一信息共享。基于申請對象認(rèn)證結(jié)果，采用“一號”方式共享和復(fù)用平臺數(shù)據(jù)中心中的用戶信息、歷史材料、電子證照、辦件信息等數(shù)據(jù)，簡化申請受理操作。復(fù)用升級現(xiàn)有網(wǎng)上政務(wù)大廳用戶中心，整合人口、法人、空間地理、信用信息、電子證照等基礎(chǔ)信息庫。

（5）統(tǒng)一運行環(huán)境。平臺基于政務(wù)云提供主流技術(shù)路線的標(biāo)準(zhǔn)化運行環(huán)境，提供對外服務(wù)，包括基礎(chǔ)設(shè)施、應(yīng)用支撐、數(shù)據(jù)支撐等服務(wù)。

（6）統(tǒng)一數(shù)據(jù)交換。采用統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享交換體系實現(xiàn)和部門后臺業(yè)務(wù)辦理系統(tǒng)的數(shù)據(jù)交換共享。

（7）統(tǒng)一結(jié)果反饋。通過平臺統(tǒng)一的公開反饋渠道實現(xiàn)對外的結(jié)果反饋和公開。

（8）統(tǒng)一效能監(jiān)督。納入平臺統(tǒng)一的運行監(jiān)管和效能監(jiān)督體系。

4 總體架構(gòu)

根據(jù)“整體政府”建設(shè)理念，依托電子政務(wù)云平臺，采用三級統(tǒng)建模式構(gòu)建本市政務(wù)服務(wù)統(tǒng)一受理平臺。如圖1所示，統(tǒng)一受理平臺依托政務(wù)服務(wù)一體化管理平臺、政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)共享交換平臺、大數(shù)據(jù)中心等基礎(chǔ)支撐設(shè)施進(jìn)行建設(shè)，融入網(wǎng)上政務(wù)大廳門戶，通過互聯(lián)網(wǎng)向申請對象提供多渠道的在線辦理服務(wù)，同時通過政務(wù)外網(wǎng)為市區(qū)各級工作人員提供預(yù)審和受理服務(wù)。

4.1 功能設(shè)計

統(tǒng)一受理平臺建設(shè)充分利用本市網(wǎng)上政務(wù)大廳現(xiàn)有應(yīng)用資源，融合匯聚成熟第三方服務(wù)，平臺功能設(shè)計主要聚焦以下三個方面：一是以移動應(yīng)用為重要特點的線上線下一體化建設(shè)和市區(qū)聯(lián)動。推進(jìn)掌上辦事，融合線上服務(wù)、自助服務(wù)、大廳服務(wù)和數(shù)據(jù)服務(wù)，打通市區(qū)級業(yè)務(wù)辦理系統(tǒng)，打造以“我”為中心的立體化遞進(jìn)式服務(wù)體系。二是注重人工智能應(yīng)用。充分整合應(yīng)用業(yè)界主流的人工智能技術(shù)和工具，提升我市政務(wù)服務(wù)整體智能化服務(wù)水平。三是注重政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)歸集與共享。依托統(tǒng)一受理平臺實現(xiàn)數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)交換、數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)共享服務(wù)，促進(jìn)大數(shù)據(jù)應(yīng)用[2]。

統(tǒng)一受理平臺包括以下五大系統(tǒng)：業(yè)務(wù)運行系統(tǒng)、配置定制系統(tǒng)、運行管控系統(tǒng)、智能支撐系統(tǒng)、接口服務(wù)系統(tǒng)。

（1）業(yè)務(wù)運行系統(tǒng)。直接提供對外的申報受理相關(guān)的業(yè)務(wù)功能，主要包括以下內(nèi)容：智能引導(dǎo)、網(wǎng)上申報、在線預(yù)審、網(wǎng)上受理、窗口受理、標(biāo)準(zhǔn)辦理模塊、結(jié)果反饋、在線支付、物流遞送、辦事評價、掌上服務(wù)、自助服務(wù)。

（2）配置定制系統(tǒng)。平臺提供配置功能，通過界面配置定義實現(xiàn)簡單事項的對外提供統(tǒng)一受理，主要包括：導(dǎo)引知識配置、受理要素配置、業(yè)務(wù)單據(jù)配置、受理流程配置、校驗規(guī)則配置、受理界面適配和數(shù)據(jù)管道配置等。

（3）運行管控系統(tǒng)。平臺提供運行管理功能，對納入統(tǒng)一受理所有事項的運行狀態(tài)和版本更新、數(shù)據(jù)歸集和共享應(yīng)用情況等進(jìn)行集中管控，主要包括：事項接入管理、受理發(fā)布管理、實時運行監(jiān)控、在線培訓(xùn)支持、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)管理和運行數(shù)據(jù)分析等。

（4）智能支撐系統(tǒng)。平臺提供人工智能相關(guān)支撐服務(wù)，將底層AI廠商提供的技術(shù)接口封裝成可以被直接事項受理調(diào)用的業(yè)務(wù)接口，主要包括：實人實證核驗（基于人臉識別等生物驗證技術(shù)）、影像材料預(yù)檢（基于圖像識別和圖像模式匹配）、自然語言交互（基于語音識別和自然語言處理）、單據(jù)文字識別（基于文字識別）、辦事用戶畫像、業(yè)務(wù)知識圖譜等。

（5）接口服務(wù)系統(tǒng)。平臺提供外部統(tǒng)一接口服務(wù)，包括數(shù)據(jù)服務(wù)接口和二次開發(fā)接口兩大類以及相應(yīng)的安全控制和運行管控，供各部門、各區(qū)及相關(guān)單位進(jìn)行數(shù)據(jù)落地、服務(wù)對接和二次開發(fā)。

4.2 流程設(shè)計

統(tǒng)一受理的核心是推行“受辦分離”，要將目前分散在各業(yè)務(wù)部門對外申報受理服務(wù)（包括線上線下）按照規(guī)范要求納入統(tǒng)一受理平臺，支持多種受理模式，形成唯一受理入口。即申報、受理、反饋都通過統(tǒng)一受理平臺完成，業(yè)務(wù)辦理通過各部門后臺業(yè)務(wù)系統(tǒng)完成，之間通過政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)共享交換平臺實現(xiàn)按需批量或?qū)崟r共享交換，如圖2所示。

4.2.1 統(tǒng)一受理申報流程

網(wǎng)上申報流程不是線下流程簡單電子化，而是要實現(xiàn)簡化、優(yōu)化。網(wǎng)上申報要和遠(yuǎn)程人證核驗、智能申報導(dǎo)引、電子證照復(fù)用、電子簽字簽章等相結(jié)合，切實減少填報內(nèi)容、縮短申報時間、提高申報效率，支撐全網(wǎng)通辦，如圖3所示。

線下受理要和實體大廳窗口現(xiàn)場服務(wù)系統(tǒng)和現(xiàn)場智能化設(shè)備聯(lián)動，實現(xiàn)個性化服務(wù)、智能化服務(wù)、網(wǎng)上網(wǎng)下一體化服務(wù)，提升現(xiàn)場辦事的體驗度和辦事效率，如圖4所示。

4.2.2 統(tǒng)一受理業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)流

申報受理數(shù)據(jù)首先沉淀在統(tǒng)一受理平臺中，受理之前的業(yè)務(wù)操作（如：網(wǎng)上預(yù)審、補(bǔ)正告知、提前服務(wù)等）在統(tǒng)一受理平臺中完成;受理完成后，受理信息通過政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)共享交換平臺交換至相關(guān)部門業(yè)務(wù)系統(tǒng);部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)將業(yè)務(wù)辦理過程和結(jié)果信息通過政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)共享交換平臺及時歸集到大數(shù)據(jù)中心，支撐統(tǒng)一受理平臺對外開展服務(wù)。政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)共享交換平臺同時提供采用接口調(diào)用方式的秒級流式共享服務(wù)，將部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)校驗功能的轉(zhuǎn)換為實時調(diào)用的接口，為統(tǒng)一受理平臺上各類事項受理提供實時支撐，如圖5所示。

5 接入模式

各區(qū)、各部門負(fù)責(zé)推進(jìn)及落實本單位事項接入統(tǒng)一受理平臺，平臺提供相應(yīng)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)及開發(fā)運行環(huán)境，并提供技術(shù)支持，支撐各業(yè)務(wù)部門將受理服務(wù)納入統(tǒng)一受理框架?？紤]到各部門、系統(tǒng)及事項之間的差異很大，統(tǒng)一受理具體實施落地可以采用以下幾種模式。

5.1 標(biāo)準(zhǔn)化受辦理一體應(yīng)用模式

針對沒有后臺業(yè)務(wù)系統(tǒng)和申報受理系統(tǒng)，且實際業(yè)務(wù)量較小政務(wù)服務(wù)事項，平臺同時提供標(biāo)準(zhǔn)化業(yè)務(wù)辦理模塊，統(tǒng)一提供前臺申報受理、后臺業(yè)務(wù)辦理服務(wù)。這種方式實施速度快，責(zé)任界面清晰。各部門負(fù)責(zé)明確受理及辦理業(yè)務(wù)需求。

5.2 統(tǒng)一配置開發(fā)模式

針對有成熟后臺業(yè)務(wù)辦理系統(tǒng)，沒有申報受理系統(tǒng)（或有申報受理系統(tǒng)但要需業(yè)務(wù)升級）的情況，可以基于平臺提供的基礎(chǔ)技術(shù)服務(wù)通過參數(shù)配置和界面二次開發(fā)的方式，直接實現(xiàn)用戶認(rèn)證、界面定制、數(shù)據(jù)聯(lián)動、數(shù)據(jù)落地，通過系統(tǒng)對接實現(xiàn)后臺業(yè)務(wù)系統(tǒng)聯(lián)動。這種方式實施速度較快，責(zé)任界面較為清晰。各部門負(fù)責(zé)明確受理業(yè)務(wù)需求，辦理業(yè)務(wù)系統(tǒng)對接。

5.3 系統(tǒng)改造遷入模式

針對已有成熟申報受理系統(tǒng)、受理操作復(fù)雜的情況，可以基于統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)化運行環(huán)境，業(yè)務(wù)部門將現(xiàn)有業(yè)務(wù)系統(tǒng)中申報受理部分整體遷移至平臺。按照統(tǒng)一規(guī)范、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行用戶認(rèn)證、界面改造、數(shù)據(jù)聯(lián)動、數(shù)據(jù)落地。

各單位負(fù)責(zé)調(diào)整現(xiàn)有業(yè)務(wù)系統(tǒng)，按照接入規(guī)范將受理部分在統(tǒng)一平臺上落地，納入統(tǒng)一平臺管理，并完成辦理業(yè)務(wù)系統(tǒng)對接。

5.4 數(shù)據(jù)管道模式

對于使用國家部委系統(tǒng)開展申報受理的情況，平臺采用“穿鞋帶帽”方式進(jìn)行對接整合。平臺用戶認(rèn)證后跳轉(zhuǎn)部委系統(tǒng);部委系統(tǒng)申報受理完成后實現(xiàn)數(shù)據(jù)落地（采用數(shù)據(jù)接口或數(shù)據(jù)管道方式），和本市平臺用戶中心進(jìn)行有效關(guān)聯(lián)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)聯(lián)動。對于本市一些無法按照統(tǒng)一規(guī)范要求改造的遺留系統(tǒng)也可以參照這種方式進(jìn)行對接整合。

6 實施步驟

按照先易后難、高頻優(yōu)先、線上線下、市區(qū)聯(lián)動的原則，以推進(jìn)“一事一碼”的審批事項和重點服務(wù)事項為基礎(chǔ)，逐步實現(xiàn)全部事項納入統(tǒng)一受理。

（1）確認(rèn)統(tǒng)一受理平臺接入事項范圍及對接系統(tǒng)。按照“一事一碼”政務(wù)服務(wù)事項梳理機(jī)制，各市級業(yè)務(wù)主管部門牽頭，梳理確定本業(yè)務(wù)口“一事一碼”審批事項及辦事頻率高、公眾關(guān)注度高、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)心的重點服務(wù)事項清單，各區(qū)級業(yè)務(wù)部門配合，落實事項標(biāo)準(zhǔn)化和業(yè)務(wù)規(guī)范化。各部門、各區(qū)根據(jù)事項梳理結(jié)果，結(jié)合業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)模式，提出各事項接入模式，報平臺主管單位備案。

（2）推動高頻事項接入。針對辦事頻率高、公眾關(guān)注度高、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)心的高頻事項優(yōu)先接入統(tǒng)一受理平臺。

（3）將采用網(wǎng)上政務(wù)大廳標(biāo)準(zhǔn)模塊的事項遷入平臺。市網(wǎng)上政務(wù)大廳建設(shè)了標(biāo)準(zhǔn)化業(yè)務(wù)辦理系統(tǒng)，為沒有業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)的單位提供支撐。目前，共有11家市級部門近80個審批事項使用標(biāo)準(zhǔn)化業(yè)務(wù)辦理系統(tǒng)。在統(tǒng)一受理平臺建成后可直接納入并投入使用。

（4）推進(jìn)政務(wù)服務(wù)事項統(tǒng)一網(wǎng)上申報。各單位已開通網(wǎng)上申報服務(wù)功能的政務(wù)服務(wù)事項，先期接入統(tǒng)一受理平臺。

（5）對接整合已有綜合性辦事平臺。如社區(qū)事務(wù)綜合受理系統(tǒng)、市住建委聯(lián)審平臺、市工商局企業(yè)開辦“一窗通”等，按照統(tǒng)一受理的要求和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行整改接入統(tǒng)一受理平臺。

（6）其他權(quán)力和服務(wù)事項根據(jù)事項梳理進(jìn)展及統(tǒng)一受理平臺推進(jìn)情況逐步納入。

7 建設(shè)成效

上海市“一網(wǎng)通辦”實現(xiàn)了上海政務(wù)服務(wù)革命性突破。對外部公眾用戶而言，政務(wù)服務(wù)更規(guī)范，政府所有對外政務(wù)服務(wù)事項服務(wù)模式、智能化服務(wù)水平、界面風(fēng)格體驗更規(guī)范統(tǒng)一;辦理流程更優(yōu)化，政府各部門產(chǎn)生和掌握的有關(guān)信息和證明材料不再需要申請人提供，申請人曾經(jīng)在平臺上提交過的信息和材料也無需重復(fù)提交;更多的政務(wù)服務(wù)事項可以“跑一次”、“零上門”;政府辦事更便捷，從申請人實際需求出發(fā)，基于同一平臺打造一批具有針對性的跨部門主題協(xié)同應(yīng)用會更加靈活和快捷。對內(nèi)部工作人員而言，操作流程更規(guī)范，“統(tǒng)一受理”能提升的業(yè)務(wù)操作規(guī)范性，從源頭上解決目前政務(wù)服務(wù)事項辦理深度不一、各區(qū)、各部門申請受理信息無法互通的現(xiàn)狀;業(yè)務(wù)受理更高效，政府各部門產(chǎn)生和掌握的有關(guān)信息以及申請人之前辦理其他業(yè)務(wù)提供信息可以直接共享復(fù)用，無需重復(fù)錄入;統(tǒng)一受理平臺上采集錄入的信息可以直接對接相關(guān)部門后臺業(yè)務(wù)系統(tǒng)，無需二次錄入;業(yè)務(wù)協(xié)同更便捷，基于統(tǒng)一受理平臺開展綜合窗口、業(yè)務(wù)協(xié)同等業(yè)務(wù)優(yōu)化會更加便捷和靈活;數(shù)據(jù)共享更全面，申報受理的第一手業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)直接沉淀在統(tǒng)一受理平臺，將大幅提升網(wǎng)上政務(wù)大廳中歸集業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的質(zhì)量;高質(zhì)量的政務(wù)服務(wù)全量數(shù)據(jù)歸集，也為政務(wù)大數(shù)據(jù)治理和綜合開發(fā)利用奠定了堅實基礎(chǔ)[3]。

目前，“一網(wǎng)通辦”平臺已打通全市53個市級政府部門、16個區(qū)、220個街鎮(zhèn)社區(qū)服務(wù)中心，并接入法院、檢察院、水電煤等非政務(wù)類公共服務(wù)，推出主題服務(wù)事項近400個;平臺注冊個人實名用戶超過1000萬，法人用戶超200萬，“一網(wǎng)通辦”移動端“隨申辦”月活用戶超500萬，訪問峰值20000次每秒，全市各級約2萬名政務(wù)工作人員通過“一網(wǎng)通辦”平臺開展政務(wù)服務(wù)工作，每天辦件量超過7萬件，累計辦件超過2000萬，全市政務(wù)服務(wù)實際減少材料50.5%、減少時間60393小時，減少環(huán)節(jié)18個，減少跑動次數(shù)1364588次，效果明顯。

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