校園欺凌治理困境及應(yīng)對(duì)策略研究

莫 然 楊灝研 龍 潭

電影《少年的你》的上映，將校園欺凌的話題又帶入了公眾的視野，引發(fā)了大眾對(duì)校園欺凌這一社會(huì)話題的廣泛討論。近年來(lái)，不同程度的校園欺凌事件時(shí)有發(fā)生，對(duì)學(xué)生的身心健康、校園安全以及人才培養(yǎng)質(zhì)量等方面都有極大的危害，然而因校園欺凌的學(xué)理理論供給不足，政府和教育行政部門(mén)難以準(zhǔn)確把握校園欺凌防治的執(zhí)行落腳點(diǎn)，限制了實(shí)踐治理的效果，校園欺凌成為了我國(guó)普遍存在且棘手的難題。

校園欺凌行為對(duì)青少年學(xué)生的身心健康、校園環(huán)境的和諧穩(wěn)定都有極大的危害性，對(duì)此現(xiàn)象我國(guó)政府與學(xué)界都頗為關(guān)注，也投入了大量資源制定對(duì)策，無(wú)奈制度執(zhí)行仍不到位，校園欺凌行為屢禁不止，甚至有愈演愈烈的趨勢(shì)。為全面貫徹黨的教育方針，落實(shí)立德樹(shù)人根本任務(wù)，我們應(yīng)深入理解教育部、省級(jí)教育廳制定的校園欺凌防治規(guī)范性文件，推進(jìn)各市級(jí)、區(qū)級(jí)教育行政部門(mén)聯(lián)動(dòng)社會(huì)力量編寫(xiě)具有地方特色的校園欺凌行為防治指導(dǎo)手冊(cè)，形成縱向到底、橫向到邊的矩陣式管理體系，切實(shí)引導(dǎo)學(xué)校落實(shí)執(zhí)行校園欺凌防治工作。

一、校園暴力、校園霸凌以及校園欺凌概念之辯

長(zhǎng)期以來(lái)，學(xué)界對(duì)校園暴力、校園霸凌和校園欺凌的概念界定非常模糊，有部分學(xué)者認(rèn)為校園暴力、校園霸凌以及校園欺凌是同一概念，可以互為替代，也有部分學(xué)者認(rèn)為校園暴力與校園霸凌、欺凌的內(nèi)涵與外延不同，不應(yīng)該被混用。①徐久生、徐雋穎：《“校園暴力”與“校園欺凌”概念重塑》，載《青少年犯罪問(wèn)題》2018 年第6 期，第44 頁(yè)。校園暴力、校園霸凌以及校園欺凌的基本概念始終無(wú)法形成共識(shí)，使得學(xué)界在探究校園欺凌的防治措施以及應(yīng)對(duì)策略的學(xué)理問(wèn)題時(shí)頻頻受限，不利于有效防治、深入探究校園欺凌現(xiàn)象。

（一）校園暴力與校園欺凌的概念辨析

在我國(guó)早期對(duì)校園欺凌事件的學(xué)術(shù)探究上，最先使用的是校園暴力一詞，據(jù)筆者檢索并查閱相關(guān)文獻(xiàn)得知，“校園暴力”的文章在1989年就有，并一直持續(xù)至2002年。此后部分學(xué)者開(kāi)始使用“校園欺凌”的概念，但涉及“校園欺凌”這一概念的文獻(xiàn)仍屬于少數(shù)。直至2016年，研究“校園欺凌”的文章突然猛增，而這一變化主要與國(guó)務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)辦公室于2016年印發(fā)的《關(guān)于開(kāi)展校園欺凌專項(xiàng)治理的通知》有關(guān)，在該通知中，我國(guó)政府首次在正式文件明確使用“校園欺凌”的概念，并對(duì)“校園欺凌”的定義及范圍都給了明確的解釋。反觀校園暴力到校園欺凌概念上的變化歷程，官方的立場(chǎng)是希望將校園欺凌事件的范圍擴(kuò)大，并將校園欺凌事件的介入時(shí)間點(diǎn)盡可能往前移動(dòng)，而通過(guò)官方的態(tài)度，我們也可以看出了校園暴力與校園欺凌存在著明顯的差別。①任海濤：《“校園欺凌”的概念界定及其法律責(zé)任》，載《華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)（教育科學(xué)版）》2017 年第2 期，第44-46 頁(yè)。筆者在研究近十年的校園欺凌事件的文章時(shí)發(fā)現(xiàn)，目前僅有少數(shù)學(xué)者會(huì)將校園暴力與校園欺凌兩個(gè)概念進(jìn)行混同使用，絕大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為校園暴力與校園欺凌的內(nèi)涵是存在著較大差異的，這兩個(gè)概念在范圍、程度上均有較大的不同。校園暴力與校園欺凌之間應(yīng)該屬于“種”與“屬”的關(guān)系，校園欺凌的范圍大于并且包含校園暴力。從字面的含義可看出，校園暴力僅代表能對(duì)身體造成傷害的侵害行為，而校園欺凌則細(xì)化校園欺凌事件的范圍，將語(yǔ)言的擠兌、生活中孤立排擠甚至一個(gè)帶有針對(duì)性的眼神均列入校園欺凌的范圍，囊括了一些非暴力的行為，擴(kuò)大了校園欺凌的范圍。另一方面，從欺凌的程度上看，校園暴力已經(jīng)是上升至違法犯罪行為，可與《預(yù)防未成年人犯罪法》《治安管理處罰法》《刑法》等涉未成年人暴力的法律法規(guī)無(wú)縫對(duì)接，而校園欺凌則包含了一些尚處于法律灰色領(lǐng)域的行為，若不出臺(tái)相關(guān)的法律或者規(guī)章去規(guī)制這些行為，那么該類欺凌行為將在校園內(nèi)為所欲為，肆意作惡，污染校園的生活環(huán)境，不利于未成年人的身心健康發(fā)展。

（二）校園霸凌與校園欺凌的概念辨析

筆者查閱相關(guān)文獻(xiàn)得知，我國(guó)研究“校園霸凌”的文章直到2010年才有，略晚于校園欺凌，但其在2010年至2016年的研究熱度是明顯高于校園欺凌的。究其原因，主要是國(guó)外校園欺凌事件的研究成果日漸成熟，引入并影響了學(xué)界對(duì)校園欺凌的學(xué)理研究。校園霸凌是英語(yǔ)“School bullying”的音譯，屬于舶來(lái)名稱，據(jù)筆者查閱中國(guó)知網(wǎng)中關(guān)于校園霸凌的文獻(xiàn)資料，其定義及范圍與2016年《通知》中關(guān)于校園欺凌的描述無(wú)明顯差異，二者可以等同視之并互換使用，不應(yīng)作硬性的區(qū)別。但是，隨著2016年《關(guān)于開(kāi)展校園欺凌專項(xiàng)治理的通知》等相關(guān)文件出臺(tái)，“校園霸凌”的使用頻率迅速下降，而使用“校園欺凌”的文章相較于2016年之前，增加約六倍之多，可見(jiàn)學(xué)界理論研究和實(shí)踐中都有意用“校園欺凌”替代“校園霸凌”的概念，廢棄校園霸凌改用通稱的校園欺凌成為普遍化趨勢(shì)②李思：《校園欺凌概念的法治界定——兼論校園欺凌、校園霸凌、校園暴力的關(guān)系》，載《大連海事大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2019 年第6 期，第68 頁(yè)。。

概念的界定是研究的基石，要想深入探究校園欺凌事件的治理對(duì)策，就必須嚴(yán)格明確地對(duì)校園欺凌的定義和范圍統(tǒng)一化、規(guī)范化。2017年11月22日，教育部等十一部門(mén)出臺(tái)的《加強(qiáng)中小學(xué)生欺凌綜合治理方案》就校園欺凌的概念給出了明確的界定，該方案中第三項(xiàng)第一款將校園欺凌解釋為“發(fā)生在校園（包括中小學(xué)校和中等職業(yè)學(xué)校）內(nèi)外、學(xué)生之間，一方（個(gè)體或群體）單次或多次蓄意或惡意通過(guò)肢體、語(yǔ)言及網(wǎng)絡(luò)等手段實(shí)施欺負(fù)、侮辱，造成另一方（個(gè)體或群體）身體傷害、財(cái)產(chǎn)損失或精神損害等的事件”，此界定明確了校園欺凌對(duì)象、特征以及范圍，有效地強(qiáng)化民眾對(duì)校園欺凌的認(rèn)識(shí)。然而，基于校園欺凌的隱蔽性和多樣性的特點(diǎn)，筆者認(rèn)為校園欺凌的概念不應(yīng)該局限于肢體、語(yǔ)言及網(wǎng)絡(luò)等可感知的方式，而應(yīng)該提煉校園欺凌的特征，以此作為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)概念進(jìn)行廣義理解，囊括排擠、孤立、散播謠言等可能給他人造成極大精神壓力和心理傷害的行為，引導(dǎo)相關(guān)部門(mén)和學(xué)校全方位、寬領(lǐng)域、無(wú)死角地去落實(shí)校園欺凌的防治工作。

二、青少年校園欺凌治理現(xiàn)狀及困境

明確校園暴力、校園霸凌以及校園欺凌概念的界定，僅僅是初步完善了校園欺凌的基礎(chǔ)理論研究，而要想真正有效治理校園欺凌行為，需要從校園欺凌的現(xiàn)狀入手，收集相關(guān)校園欺凌事件的數(shù)據(jù)，并以此作為理論依據(jù)進(jìn)行學(xué)術(shù)探究，為校園欺凌治理的法治建設(shè)提供完善的理論儲(chǔ)備。

（一）校園欺凌的研究現(xiàn)狀

當(dāng)前，我國(guó)的校園欺凌理論探究過(guò)于局限，學(xué)術(shù)界所展現(xiàn)的問(wèn)題僅是冰山一角，更多的深層次問(wèn)題還在水面之下。為全面剖析目前校園欺凌治文獻(xiàn)理的研究現(xiàn)狀，筆者通過(guò)中國(guó)知網(wǎng)檢索文獻(xiàn)樣本，輸入關(guān)鍵詞：“校園欺凌”“欺凌事件”和“欺凌行為”，搜索時(shí)間跨度為2002年1月1日——2019年12月31日。檢索到滿足以上條件的研究文獻(xiàn)共計(jì)2003篇，為了盡可能還原校園欺凌事件學(xué)術(shù)探究的實(shí)際情況，筆者采用計(jì)量可視化分析方式，深入剖析校園欺凌事件的數(shù)據(jù)情況。根據(jù)2003篇文獻(xiàn)的分析結(jié)果顯示，絕大多數(shù)校園欺凌的文獻(xiàn)僅僅停留在校園暴力事件上，極少涉及未造成嚴(yán)重危害結(jié)果的校園欺凌事件，無(wú)法全面反映校園欺凌的真實(shí)情況。其中，筆者針對(duì)29篇關(guān)于校園欺凌事件應(yīng)對(duì)措施探究的文獻(xiàn)進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)除了兩篇是以問(wèn)卷數(shù)據(jù)、國(guó)外文獻(xiàn)作為參照外，其余文獻(xiàn)皆是以媒體曝光的未成年人刑事事件作為應(yīng)對(duì)措施的研究對(duì)象，而這將導(dǎo)致應(yīng)對(duì)措施的適用范圍呈現(xiàn)出明顯的局部性和不全面性，在解決校園欺凌事件時(shí)缺乏針對(duì)性和普適性，無(wú)法發(fā)揮明顯的效果。針對(duì)學(xué)術(shù)界有意避開(kāi)探討“未出現(xiàn)嚴(yán)重傷害后果或者僅造成輕微后果的校園欺凌事件”的現(xiàn)象，筆者經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的調(diào)查并詢問(wèn)了校園欺凌課題的調(diào)研專家的意見(jiàn)，了解到這一現(xiàn)象背后的原因是校園欺凌缺乏官方數(shù)據(jù)，學(xué)者能獲取到的僅有媒體曝光以及局部地區(qū)問(wèn)卷調(diào)查搜集的數(shù)據(jù)，而無(wú)法獲取未曾曝光的校園欺凌事件的相關(guān)數(shù)據(jù)，并不能確切了解到校園欺凌真實(shí)的情況。校園欺凌數(shù)據(jù)的缺失，主要原因是我國(guó)各級(jí)教育部門(mén)缺乏搜集、統(tǒng)計(jì)校園欺凌數(shù)據(jù)的意識(shí)，未曾出臺(tái)關(guān)于校園欺凌統(tǒng)計(jì)要求的執(zhí)行方案，使得學(xué)校在沒(méi)有指標(biāo)要求下并沒(méi)有形成成文的校園欺凌統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。各級(jí)教育部門(mén)對(duì)校園欺凌現(xiàn)象沒(méi)有清晰的認(rèn)識(shí)，學(xué)界的研究也因缺乏實(shí)證依據(jù)而止步不前，學(xué)者難以深入探究校園欺凌的現(xiàn)狀，無(wú)法為校園欺凌的法治建設(shè)提供有效的理論支撐，我國(guó)校園欺凌現(xiàn)象的治理陷入“無(wú)數(shù)據(jù)可參考，無(wú)理論可借鑒”的困境中。

（二）校園欺凌的治理困境

近年來(lái)，校園欺凌案件呈多發(fā)態(tài)勢(shì)，成為社會(huì)各界熱議的焦點(diǎn)話題。黨中央、國(guó)務(wù)院為切實(shí)預(yù)防、治理中小學(xué)生欺凌事件，組織黨委政府及教育、綜治、公安、司法等有關(guān)部門(mén)積極制定《加強(qiáng)中小學(xué)生欺凌綜合治理方案》，為各級(jí)地方政府落實(shí)校園欺凌防治工作提供可參考的操作指南。自方案出臺(tái)后，全國(guó)各省級(jí)教育廳積極響應(yīng)，截止2018年6月，已有30省（區(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)確定了學(xué)生欺凌防治工作機(jī)構(gòu)及辦公電話，24?。▍^(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)制定了學(xué)生欺凌綜合治理實(shí)施方案，17?。▍^(qū)、市）在省教育廳門(mén)戶網(wǎng)站公布了學(xué)生欺凌防治工作信息。各省級(jí)教育廳積極行動(dòng)，明確工作機(jī)構(gòu)，制定實(shí)施方案，采取綜合舉措，扎實(shí)開(kāi)展學(xué)生欺凌防治工作，全國(guó)橫向區(qū)域防治工作進(jìn)展較為良好，但各省內(nèi)縱向落實(shí)情況不佳，市、區(qū)級(jí)教育部門(mén)工作進(jìn)展明顯較慢①。

1.缺乏校園欺凌事件自上而下的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)報(bào)告

縱觀我國(guó)各級(jí)政府、教育部門(mén)出臺(tái)的校園欺凌防治的規(guī)范性文件、司法文件，均未能看到有關(guān)校園欺凌事件的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度，各級(jí)教育部門(mén)缺乏搜集、統(tǒng)計(jì)校園欺凌數(shù)據(jù)的意識(shí)。我國(guó)關(guān)于校園欺凌事件的數(shù)據(jù)來(lái)源，僅僅只有法院這一渠道，欺凌數(shù)據(jù)的性質(zhì)也皆是較為惡劣的民事、刑事案件，數(shù)據(jù)呈現(xiàn)出明顯的局部性和不全面性，在此基礎(chǔ)上由教育部等十一部門(mén)出臺(tái)的指導(dǎo)方案缺乏綜合的大數(shù)據(jù)分析基礎(chǔ)，在各基層地區(qū)的適用性、針對(duì)性有所偏差。此外，各市、區(qū)級(jí)教育部門(mén)沒(méi)有全面的校園欺凌統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，對(duì)當(dāng)?shù)匦@欺凌現(xiàn)象沒(méi)有清晰的認(rèn)識(shí)，也難以具體落實(shí)上級(jí)部門(mén)的指導(dǎo)文件，無(wú)法提出具有本地特點(diǎn)的校園欺凌實(shí)施方案，使得各校在無(wú)明確指引下很難盡快推進(jìn)校園欺凌防治工作。

表1 江西省校園欺凌考核制度落實(shí)情況匯總① 《國(guó)務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)辦公室關(guān)于開(kāi)展中小學(xué)生欺凌防治落實(shí)年行動(dòng)工作進(jìn)展情況的通報(bào)》， 國(guó)教督辦函[2018]45號(hào)，2018 年6 月25 日發(fā)布。

2.尚未逐級(jí)構(gòu)建具體化的考評(píng)指標(biāo)體系

建立考評(píng)指標(biāo)體系是落實(shí)校園欺凌防治工作的重點(diǎn)，也是提高各市、區(qū)級(jí)教育部門(mén)有序開(kāi)展防治工作的基礎(chǔ)。教育部等十一部門(mén)出臺(tái)《加強(qiáng)中小學(xué)生欺凌綜合治理方案》就明確指出建立考評(píng)機(jī)制的重要性，但作為指導(dǎo)文件，該方案中并未細(xì)化考評(píng)的各項(xiàng)條款，仍需各級(jí)教育部門(mén)根據(jù)地區(qū)特色細(xì)化考評(píng)要求，以便市、區(qū)級(jí)的學(xué)校能夠有序地根據(jù)考評(píng)要求開(kāi)展防治工作。

為了更好了解各級(jí)教育部門(mén)在建立考評(píng)制度方面的實(shí)際情況，筆者通過(guò)北大法寶檢索地方法規(guī)規(guī)章，輸入關(guān)鍵詞“欺凌”，檢索到地方規(guī)范性文件、司法文件、地方工作文件共計(jì)51篇，其中筆者選取江西省作為分析樣本，將中央教育行政部門(mén)、地方教育廳局出臺(tái)的部門(mén)規(guī)章、地方規(guī)范性文件、司法文件以及地方工作文件匯總為以上圖表內(nèi)容進(jìn)行分析。如圖表所示，教育部等十一部門(mén)出臺(tái)的《加強(qiáng)中小學(xué)生欺凌綜合治理方案》中明確了建立考評(píng)機(jī)制的重要性，但并未在條款中明確各考評(píng)具體事項(xiàng)，僅起到指引作用。隨之，江西省教育廳也加急出臺(tái)了《加強(qiáng)中小學(xué)生欺凌綜合治理方案》，然而從該方案關(guān)于考評(píng)機(jī)制的條款內(nèi)容中，我們并沒(méi)有看到有新增具體的條款，其內(nèi)容與教育部出臺(tái)的方案一致。而作為江西省的省會(huì)南昌市，其出臺(tái)的《南昌市中小學(xué)校園欺凌綜合治理工作方案》雖在內(nèi)容上有所不同，但其也僅僅是依據(jù)教育部、省教育廳出臺(tái)的相關(guān)文件精神，確定了考核追責(zé)制度的制定，并未切實(shí)細(xì)化考評(píng)內(nèi)容，推動(dòng)考評(píng)制定的實(shí)際落地。值得注意的是，考評(píng)制度模糊化的現(xiàn)象不單單發(fā)生在江西省，筆者在查閱各省教育廳局出臺(tái)的文件中皆發(fā)現(xiàn)了這一現(xiàn)象，可見(jiàn)，各省尚未逐級(jí)構(gòu)建具體化的考評(píng)指標(biāo)體系，考評(píng)制度未能落實(shí)到位，由此導(dǎo)致各校在開(kāi)展校園欺凌防治工作時(shí)較為被動(dòng)，防治工作開(kāi)展進(jìn)度緩慢。

校園欺凌的防治工作的開(kāi)展，事關(guān)億萬(wàn)中小學(xué)生的身心健康和全面發(fā)展，事關(guān)千家萬(wàn)戶的幸福和社會(huì)和諧穩(wěn)定，也事關(guān)中華民族的未來(lái)和偉大復(fù)興。因此，黨中央、國(guó)務(wù)院以及各級(jí)教育部門(mén)積極出臺(tái)校園欺凌防治指導(dǎo)文件，構(gòu)建校園欺凌防治體系，加強(qiáng)校園欺凌預(yù)防和治理，近幾年來(lái)校園欺凌現(xiàn)象的治理上逐漸步上正軌。然而，當(dāng)前我國(guó)缺乏校園欺凌事件自上而下的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)報(bào)告，也尚未逐級(jí)構(gòu)建具體化的考評(píng)指標(biāo)體系，各級(jí)教育部門(mén)在落實(shí)上級(jí)文件時(shí)頻頻受限，未能有序引導(dǎo)各校開(kāi)展校園欺凌防治工作，校園欺凌治理工作的落實(shí)遇到了巨大的阻礙。

三、美國(guó)中小學(xué)校園欺凌的治理經(jīng)驗(yàn)

校園欺凌問(wèn)題一直是困擾世界各國(guó)的難題，各個(gè)國(guó)家在解決校園欺凌事件上均作出了積極不懈的努力，其中美國(guó)在治理校園欺凌問(wèn)題上已有多年的經(jīng)驗(yàn)，具有相對(duì)成熟的校園欺凌治理體系。在校園欺凌問(wèn)題上，美國(guó)堅(jiān)持校園欺凌暴力“零容忍”的宏觀政策，樹(shù)立“及時(shí)介入，及早預(yù)防”的基本理念，并以此為基礎(chǔ)形成了“縱向到底、橫向到邊”的矩陣式校園安全管理體系①姚宇波：《美國(guó)校園欺凌的法律規(guī)制及其挑戰(zhàn)》，載《法制博覽》2019 年第17 期。。不可否認(rèn)，美國(guó)成熟的校園欺凌治理經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)中小學(xué)校園欺凌行為的治理有著重要的啟示與借鑒意義，我們需要深入學(xué)習(xí)美國(guó)校園欺凌的完整治理體系和先進(jìn)規(guī)章制度，在立足于中國(guó)的國(guó)情的基礎(chǔ)上努力完善具有中國(guó)特色的中小學(xué)校園欺凌治理體系。

（一）建立完善校園安全法律體系

自上世紀(jì)70年代以來(lái)，美國(guó)就針對(duì)校園欺凌問(wèn)題頒布了系列校園安全法案，如20世紀(jì)80年代頒布了《無(wú)毒學(xué)校和社區(qū)法案》、20世紀(jì)90年代頒布了《美國(guó)教育法案》等等，這一系列法案要求美國(guó)的學(xué)校應(yīng)該嚴(yán)格監(jiān)管校園環(huán)境的安全，祛除毒品與暴力，為學(xué)生提供一個(gè)紀(jì)律嚴(yán)明的學(xué)習(xí)環(huán)境。此外，美國(guó)各個(gè)州也都建立了相應(yīng)的校園安全體系，先后制定了針對(duì)校園欺凌事件的法律規(guī)章，截止到2019年2月, 各州政策制定者共提出了200多項(xiàng)與學(xué)校安全有關(guān)的法案, 涉及預(yù)防、監(jiān)察、評(píng)估等多個(gè)方面，最大程度去遏制校園安全事故的發(fā)生?？偟脕?lái)說(shuō)，美國(guó)已經(jīng)形成了健全的校園安全法律機(jī)制，超過(guò)45 個(gè)州制定并通過(guò)了學(xué)校反欺凌暴力法規(guī)，并且根據(jù)不同時(shí)期的實(shí)際情況及時(shí)制定、修正、完善校園安全法律法規(guī)，形成了較為綜合的安全法律治理體系②楊文杰、范國(guó)睿：《美國(guó)中小學(xué)校園安全治理審思》，載《全球教育展望》2019 年第8 期。。

（二）堅(jiān)持自上而下多級(jí)協(xié)同治理原則

校園安全作為一個(gè)宏觀層面的問(wèn)題，就注定其涉及的因素的多元性和綜合性，也注定其與政府、社會(huì)、家庭之間的緊密關(guān)系。因此，要想有效維系校園安全，及早介入、預(yù)防校園欺凌行為，需要自上而下多級(jí)協(xié)同治理，堅(jiān)持縱向到底、橫向到邊的治理模式，全方位落實(shí)校園欺凌治理工作。美國(guó)在這一方面就做得很好，其由聯(lián)邦政府、州政府牽頭，聯(lián)合司法部、國(guó)土安全部等多部門(mén)，自上而下制定健全法律法規(guī)和政策制度，多級(jí)落實(shí)校園欺凌防治工作，形成了“縱向到底、橫向到邊”的矩陣式校園安全管理體系。

自1995年起，美國(guó)聯(lián)邦政府就曾發(fā)起一個(gè)用于校園欺凌的預(yù)防、管理人員的培訓(xùn)、校園沖突解決的長(zhǎng)期基金，保障校園安全管理的正常運(yùn)行。同時(shí)，聯(lián)邦政府集合教育部、勞工、司法、住房與城市發(fā)展部以及衛(wèi)生與福利部等部門(mén)組織，從中抽調(diào)一百多人設(shè)立一個(gè)特殊的專門(mén)工作組，為校園欺凌現(xiàn)象的解決制定總體的規(guī)劃。聯(lián)邦政府對(duì)校園安全問(wèn)題的重視促使各州積極建立校園安全管理體系，推動(dòng)各州政府自上到下落實(shí)校園安全管理工作。一方面，各州政府協(xié)同國(guó)家預(yù)防犯罪委員會(huì)、學(xué)校安全和保障服務(wù)、國(guó)家學(xué)校消防安全中心等非政府組織機(jī)構(gòu)，為各個(gè)學(xué)校提供專業(yè)的咨詢服務(wù)，改進(jìn)學(xué)校安全狀況③楊文杰、范國(guó)睿：《美國(guó)中小學(xué)校園安全治理審思》，載《全球教育展望》2019 年第8 期。。另一方面，各州政府也吸納警察局、教會(huì)、協(xié)會(huì)等力量，全面建立校園欺凌管理體系。警校合作作為美國(guó)校園欺凌治理的特色制度，在校園欺凌的治理上發(fā)揮著重要的作用，警察將在上課的時(shí)間被指派到學(xué)校中巡查，對(duì)校園中發(fā)生的事故提供及時(shí)的援助和支持。教會(huì)、協(xié)會(huì)的參與，能夠?yàn)樾@欺凌治理群策群力，提供充足的人力、物力資源。而家庭的參與對(duì)校園欺凌預(yù)防和干預(yù)的推行起著至關(guān)重要的作用，家長(zhǎng)可有效在日常生活中監(jiān)督孩子的行為及習(xí)慣，并積極配合校園安全教育的推行，確保孩子能夠在健康安全的環(huán)境中生活。美國(guó)堅(jiān)持自上而下多級(jí)協(xié)同治理多，形成“縱向到底、橫向到邊”的系統(tǒng)化、層次化的安全治理體系，全方位落實(shí)校園安全管理工作。

（三）營(yíng)造正向、安全的校園環(huán)境

美國(guó)非常重視創(chuàng)造“接受、包容和尊敬”的學(xué)校文化，為未成年人營(yíng)造正向、安全的校園環(huán)境。2006年10月，布什總統(tǒng)就為強(qiáng)調(diào)這一問(wèn)題召開(kāi)了“美國(guó)白宮校園安全專題會(huì)議”，明確要求各校實(shí)施積極的品格教育來(lái)抵制消極的欺凌暴力文化，落實(shí)校園反欺凌宣傳工作。同時(shí)，聯(lián)邦政府、州政府還明確要求各校制定校園欺凌學(xué)生手冊(cè)，力求每一個(gè)學(xué)生人手一本，提高學(xué)生對(duì)校園欺凌事件的識(shí)別能力和防護(hù)意識(shí)。

（四）深入校園欺凌研究改進(jìn)欺凌治理策略

早在20世紀(jì)60年代，美國(guó)政府就意識(shí)到校園欺凌數(shù)據(jù)的收集十分重要，通過(guò)數(shù)據(jù)可準(zhǔn)確反映校園欺凌實(shí)際動(dòng)態(tài)。因此，自1992年開(kāi)始，美國(guó)疾病預(yù)防控制中心和衛(wèi)生與公眾服務(wù)部等相關(guān)部門(mén)就一直致力于收集與學(xué)校相關(guān)的安全事故數(shù)據(jù)，為理論研究與科學(xué)實(shí)驗(yàn)提供更加全面有效的數(shù)據(jù)支持。2001年，頒布了《不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)法案》，明確要求每個(gè)州的學(xué)區(qū)均要詳細(xì)統(tǒng)計(jì)校園欺凌暴力事件，使得校園欺凌防治措施的制定有了更具體、更針對(duì)性的數(shù)據(jù)來(lái)源①劉建、趙家榮：《美國(guó)中小學(xué)校園欺凌行為的治理與啟示》，載《南京曉莊學(xué)院學(xué)報(bào)》2019 年第5 期。。美國(guó)通過(guò)充足的數(shù)據(jù)支撐，全面推進(jìn)校園欺凌治理的理論研究與科學(xué)實(shí)驗(yàn)，并且積極運(yùn)用這些項(xiàng)目的研究成果落實(shí)在反欺凌暴力的實(shí)踐之中，為不同地區(qū)的中小學(xué)提供了不同的欺凌暴力治理方案和舉措，取得了很好的治理效果。

在校園欺凌的問(wèn)題上，美國(guó)時(shí)刻貫徹“及時(shí)介入，及早預(yù)防”的基本理念，堅(jiān)持有效的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和分析工作，在準(zhǔn)確把控校園欺凌動(dòng)態(tài)的基礎(chǔ)上出臺(tái)了多項(xiàng)校園欺凌法案和規(guī)章，形成了多方參與的綜合性校園欺凌治理體系，實(shí)時(shí)監(jiān)控校園欺凌情況。相比之下，我國(guó)雖出臺(tái)了較多的欺凌治理方案和規(guī)章制度，然而這些指導(dǎo)意見(jiàn)并非建立在完善的校園欺凌數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，其實(shí)用性和針對(duì)性有待考察。同時(shí)，在制度的落實(shí)上，我國(guó)與美國(guó)的差距較大，各級(jí)教育部門(mén)未能清晰地掌握當(dāng)?shù)氐男@欺凌情況，無(wú)法根據(jù)上級(jí)制度制定有針對(duì)性的實(shí)施計(jì)劃，各校無(wú)法很好落實(shí)校園欺凌防治工作，校園欺凌防治工作的開(kāi)展要做好打持久戰(zhàn)的心理準(zhǔn)備。

四、我國(guó)校園欺凌現(xiàn)象治理措施的構(gòu)建

校園欺凌事件頻發(fā)，不僅傷害未成年人身心健康，也沖擊社會(huì)道德底線。因此，我國(guó)應(yīng)加快校園欺凌防治步伐，完善校園欺凌治理體系，堅(jiān)決遏制漠視人的尊嚴(yán)與生命的欺凌行為在校園肆意亂為。筆者針對(duì)我國(guó)校園欺凌研究困境以及治理現(xiàn)狀，在借鑒美國(guó)成熟的校園欺凌治理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)我國(guó)校園欺凌的治理提出一些建議，力求實(shí)現(xiàn)自上而下全面落實(shí)校園欺凌防治政策，扎實(shí)有效做好校園欺凌防治工作。

（一）市級(jí)、區(qū)級(jí)教育部門(mén)應(yīng)積極完善校園欺凌治理體系

校園欺凌在我國(guó)是長(zhǎng)久存在的問(wèn)題，反欺凌的立法滯后性以及學(xué)術(shù)理論探究的局限性在短時(shí)間內(nèi)難以得到解決，校園欺凌的治理改革仍有很長(zhǎng)的路要走。隨著校園欺凌事件發(fā)生地越來(lái)越頻繁，我國(guó)各級(jí)黨委政府開(kāi)始將校園欺凌防治工作提上議程，與教育、綜治、公安、司法等有關(guān)部門(mén)和共青團(tuán)、婦聯(lián)等群團(tuán)組織形成合力，出臺(tái)了眾多規(guī)范性文件，積極指導(dǎo)各校開(kāi)展校園欺凌防治工作。然而，當(dāng)前的校園欺凌的防治工作僅是實(shí)現(xiàn)了全國(guó)橫向覆蓋，卻未能實(shí)現(xiàn)各省省內(nèi)縱向落實(shí)，政策方案無(wú)法向基層延伸，一切部署安排皆淪為空談。因此，要想將校園欺凌防治對(duì)策落實(shí)到位，就應(yīng)該明確要求把資源、服務(wù)、管理放到基層，積極推動(dòng)市級(jí)、區(qū)級(jí)教育行政部門(mén)細(xì)化校園欺凌工作目標(biāo)，及時(shí)出臺(tái)可供各基層中小學(xué)校和中等職業(yè)學(xué)校參照?qǐng)?zhí)行的校園欺凌防治指導(dǎo)手冊(cè)，引導(dǎo)各校深入理解和執(zhí)行各級(jí)教育部門(mén)指令，將校園欺凌防治工作不折不扣、一項(xiàng)一項(xiàng)抓好落實(shí)。

1.組織社會(huì)力量編寫(xiě)校園欺凌現(xiàn)象預(yù)防和處理指導(dǎo)手冊(cè)

校園欺凌防治工作要想在各校落實(shí)到位，就應(yīng)該學(xué)習(xí)美國(guó)自上而下多級(jí)治理原則，在省級(jí)教育廳出臺(tái)校園欺凌指導(dǎo)意見(jiàn)后，以市級(jí)、區(qū)級(jí)教育行政部門(mén)為牽頭制定具體細(xì)化的執(zhí)行方案，逐級(jí)往下落實(shí)，推動(dòng)各校校園欺凌防治工作的開(kāi)展。市級(jí)、區(qū)級(jí)教育部門(mén)可聯(lián)合社會(huì)組織力量，立足于當(dāng)?shù)厍闆r編寫(xiě)《校園欺凌行為預(yù)防和處理指導(dǎo)手冊(cè)》，在手冊(cè)中明確細(xì)化各項(xiàng)制度的實(shí)施要求，完善校園欺凌考評(píng)機(jī)制，增設(shè)校園欺凌數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)要求，引導(dǎo)各校成立校園欺凌安全防控中心，指導(dǎo)各校一項(xiàng)一項(xiàng)落實(shí)好校園欺凌防治工作。

2.明確要求各地中小學(xué)定期統(tǒng)計(jì)與上報(bào)校內(nèi)欺凌行為的相關(guān)數(shù)據(jù)，將該數(shù)據(jù)作為校園安全管理情況評(píng)估指標(biāo)之一

校園欺凌數(shù)據(jù)是反映校園欺凌實(shí)際動(dòng)態(tài)的信息載體，是準(zhǔn)確把握校園欺凌現(xiàn)狀，制定校園欺凌治理方案的重要基礎(chǔ)。當(dāng)前我國(guó)各級(jí)教育行政部門(mén)缺乏搜集、統(tǒng)計(jì)校園欺凌數(shù)據(jù)的意識(shí)，對(duì)當(dāng)?shù)匦@欺凌現(xiàn)象云里霧里，難以有針對(duì)性地提出校園欺凌防治落實(shí)方案。因此，為切實(shí)落實(shí)校園欺凌防治工作，各市級(jí)、區(qū)級(jí)教育部門(mén)應(yīng)該推行校園欺凌數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)要求，借鑒美國(guó)校園欺凌數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的制度方案，以指導(dǎo)手冊(cè)的方式引導(dǎo)學(xué)校統(tǒng)計(jì)校園欺凌數(shù)據(jù)，全面深入了解校園欺凌的實(shí)際狀況，為校園欺凌的學(xué)術(shù)研究及法制建設(shè)提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。同時(shí)，應(yīng)暢通數(shù)據(jù)上報(bào)渠道，自下而上逐級(jí)匯報(bào)校園欺凌數(shù)據(jù)，形成完善的校園欺凌數(shù)據(jù)庫(kù)，并以此作為完善各項(xiàng)制度、調(diào)整方案策略的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，反向推動(dòng)校園欺凌手冊(cè)的更新升級(jí)，有針對(duì)性地提高校園欺凌的防治效果。

3.加大宣傳與推廣力度，多渠道宣傳校園欺凌行為的應(yīng)對(duì)措施

校園欺凌事件的頻發(fā)，很大原因在于公民對(duì)校園欺凌事件的識(shí)別能力和防護(hù)意識(shí)太低，因此，各級(jí)教育部門(mén)需加大宣傳與推廣力度，通過(guò)多渠道宣傳校園欺凌行為的概念、范圍以及評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，讓國(guó)民能夠正確識(shí)別校園欺凌行為，及時(shí)介入、及早預(yù)防校園欺凌事件。同時(shí)，要向國(guó)民普及校園欺凌行為的應(yīng)對(duì)措施，指導(dǎo)國(guó)民正確應(yīng)對(duì)校園欺凌行為，及時(shí)保障身邊未成年人的安全。

（二）學(xué)校應(yīng)落實(shí)市、區(qū)級(jí)教育部門(mén)方案要求建立校園安全防控機(jī)制

校園欺凌防治工作的落實(shí)，各級(jí)教育行政部門(mén)要時(shí)刻貫徹“抓具體、抓實(shí)在、抓到底”的精神，自上而下全面深入落實(shí)防治要求，指導(dǎo)各校完成欺凌防治工作。市、區(qū)級(jí)教育部門(mén)要根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r，引導(dǎo)各校建立完善的校園安全防控機(jī)制，實(shí)現(xiàn)將校園欺凌的治理從政策理念運(yùn)用到治理實(shí)踐中，做到教育、預(yù)防、干預(yù)、處置全面防控，積極主動(dòng)遏制校園欺凌事件的發(fā)生。

1.學(xué)校需成立校園安全防控中心

市、區(qū)級(jí)教育部門(mén)可借鑒美國(guó)校園安全委員會(huì)的設(shè)立制度，引導(dǎo)各校成立校園安全防控中心，集中管理校園欺凌事項(xiàng)，以便各級(jí)教育部門(mén)直接監(jiān)管、了解各校校園欺凌情況。市、區(qū)級(jí)教育部門(mén)以校園安全防控中心作為各校執(zhí)行落腳點(diǎn)，集中校園欺凌防治的各項(xiàng)職責(zé)，才能切實(shí)落實(shí)指導(dǎo)手冊(cè)內(nèi)容，完成校園欺凌防治考評(píng)各項(xiàng)指標(biāo)，積極統(tǒng)計(jì)校園欺凌數(shù)據(jù)，及時(shí)上報(bào)各級(jí)教育部門(mén)，系統(tǒng)化開(kāi)展校園欺凌防治工作。

2.設(shè)立校園欺凌投訴、求助通道

在成立校園安全防控中心的基礎(chǔ)上，市、區(qū)級(jí)教育部門(mén)還應(yīng)引導(dǎo)各校設(shè)立校園欺凌投訴、求助通道，確保校園欺凌事件的被欺凌者和發(fā)現(xiàn)者能夠有渠道可反映校園欺凌情況，尋求校方的幫助。同時(shí)，也可確保校園安全防控中心能夠盡快掌握校園情況動(dòng)態(tài)情況，盡早介入欺凌事件中，保護(hù)被欺凌者的安全，避免校園欺凌事件造成更大的危害。

3.制定校園欺凌治理規(guī)章制度

為了更有針對(duì)性地落實(shí)指導(dǎo)手冊(cè)內(nèi)容，各級(jí)教育部門(mén)還應(yīng)明確要求學(xué)校參照《校園欺凌行為預(yù)防和處理指導(dǎo)手冊(cè)》，結(jié)合實(shí)際情況，制定校園欺凌治理規(guī)章制度。學(xué)校在規(guī)章制度中可增加校園欺凌教育、預(yù)防、干預(yù)、處置等各項(xiàng)條款，同時(shí)制定鼓勵(lì)校園欺凌檢舉制度，對(duì)及時(shí)匯報(bào)校園欺凌情況的同學(xué)予以獎(jiǎng)勵(lì)，最大程度地減少校園欺凌事件的發(fā)生。

4.加強(qiáng)校園欺凌預(yù)防宣傳工作

為切實(shí)遏制校園欺凌事件的發(fā)生，各級(jí)教育部門(mén)還應(yīng)引導(dǎo)各校做好校園欺凌預(yù)防宣傳工作，定期開(kāi)展校園安全講座及演講，為學(xué)生普及校園安全知識(shí)，同時(shí)，還需加強(qiáng)學(xué)生收集校園欺凌證據(jù)的意識(shí)，確保學(xué)校能夠更好的介入到校園欺凌事件中，最大程度保護(hù)被欺凌的權(quán)益。此外，還應(yīng)該對(duì)學(xué)校老師進(jìn)行校園欺凌預(yù)防培訓(xùn)，讓學(xué)校老師參與到校園欺凌的干預(yù)工作中來(lái)，確保校園欺凌的治理能夠更有效地進(jìn)行。

5.協(xié)同多方力量開(kāi)展校園欺凌治理工作

預(yù)防和治理校園欺凌是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，需要多方參與，相互協(xié)同防治，積極主動(dòng)預(yù)防及干預(yù)校園欺凌事件的發(fā)生。各級(jí)教育行政部門(mén)可協(xié)同各公益組織、心理咨詢協(xié)會(huì)等非政府組織機(jī)構(gòu)，為各個(gè)學(xué)校提供人力物力資源，以及專業(yè)的心理咨詢服務(wù)，讓多方力量共同參與校園欺凌治理工作中，更好地開(kāi)展校園欺凌治理工作。

五、結(jié)語(yǔ)

校園是未成年人健康成長(zhǎng)的場(chǎng)所，決不能成為孕育校園欺凌的溫床。為此，我國(guó)各級(jí)教育行政部門(mén)積極出臺(tái)校園欺凌防治文件，全面貫徹黨的教育方針，落實(shí)立德樹(shù)人根本任務(wù)，切實(shí)防治學(xué)生欺凌和暴力事件的發(fā)生，當(dāng)前我國(guó)校園欺凌防治工作已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了全國(guó)橫向覆蓋。然而，良謀善策需要基層認(rèn)真落實(shí)，才能變成人民福祉，校園欺凌的方案制度在各省縱向落實(shí)情況仍不到位，各級(jí)教育行政部門(mén)在落實(shí)主體責(zé)任、健全制度措施、實(shí)施教育懲戒、形成工作合力等方面還存在薄弱環(huán)節(jié)，校園欺凌防治工作仍做好打持久戰(zhàn)的心理準(zhǔn)備。因此，為加快校園欺凌防治工作的進(jìn)程，應(yīng)著眼于各市級(jí)、區(qū)級(jí)教育部門(mén)的落實(shí)情況，從戰(zhàn)略和全局高度審視基層防治工作，明確要求把資源、服務(wù)、管理放到基層，采取有力措施提高基層黨組織的組織力、戰(zhàn)斗力，讓基層教育部門(mén)引導(dǎo)各校一步一個(gè)腳印地把校園欺凌防治工作做到位。