中國如何履行《 巴塞爾公約》
——訪巴塞爾公約亞太區(qū)域中心工作團(tuán)隊(duì)

◎本刊記者 鄭挺穎 劉國偉

《巴塞爾公約》自1989年誕生以來，為全球危險(xiǎn)廢物和其他廢物的有序、安全轉(zhuǎn)移與處置立下汗馬功勞。為進(jìn)一步了解我國的履約情況以及未來趨勢(shì)，《環(huán)境與生活》雜志就此連線采訪了清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授、巴塞爾公約亞太區(qū)域中心執(zhí)行主任李金惠，以及該中心綜合辦公室常務(wù)副主任段立哲女士、楊舒琰助理。

《環(huán)境與生活》：巴塞爾公約如何規(guī)范固體廢物的進(jìn)出口？一次合法的廢物越境轉(zhuǎn)移必須符合哪些條件？

李金惠：為控制全球危險(xiǎn)廢物和其他廢物的越境轉(zhuǎn)移，巴塞爾公約制定了管控程序和要求。

其中，最重要的就是事先知情同意程序。首先，公約要求盡量減少廢物的越境轉(zhuǎn)移，出口國沒有技術(shù)能力和必要的設(shè)施或適當(dāng)?shù)奶幹脠?chǎng)所無害化處置（包括回收利用和最終處置）某一類廢物，或者進(jìn)口國需要有關(guān)廢物作為再循環(huán)或回收工業(yè)的原材料的情況下，廢物的越境轉(zhuǎn)移才被許可。其次，程序規(guī)定，出口國需要向進(jìn)口國和過境國發(fā)送書面通知，內(nèi)容包括危險(xiǎn)廢物的種類、數(shù)量、危險(xiǎn)特性、出口企業(yè)和接收企業(yè)、轉(zhuǎn)移路線、過境地點(diǎn)、處置方式等詳細(xì)信息。再次，出口國只有得到進(jìn)口國和過境國的全部書面同意后，才能啟動(dòng)越境轉(zhuǎn)移，每次裝運(yùn)必須伴有轉(zhuǎn)移文件。最后，處置企業(yè)完成廢物處置后，需向出口國發(fā)出確認(rèn)書，確認(rèn)按照契約處置完畢。書面通知程序必須是所涉締約方官方職能部門之間的通訊，其他機(jī)構(gòu)一律不具備法律效力。

清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授、巴塞爾公約亞太區(qū)域中心執(zhí)行主任李金惠

巴塞爾公約亞太區(qū)域中心綜合辦公室常務(wù)副主任段立哲女士

明確了出口國的責(zé)任和進(jìn)口國的權(quán)利。對(duì)于出口國，公約明確規(guī)定各國都有義務(wù)就近減量和處理各自產(chǎn)生的危險(xiǎn)廢物和其他廢物；要求禁止向非締約方、禁止此類廢物進(jìn)口的締約方、預(yù)計(jì)無能力無害化處置的締約方，以及南緯60度以南的區(qū)域（南極洲）出口廢物；對(duì)于無法按通知書的契約條件完成的越境轉(zhuǎn)移，如果沒有替代方案，出口國要確保將廢物運(yùn)回國內(nèi)。對(duì)于進(jìn)口國，公約充分確認(rèn)各國有權(quán)禁止外國危險(xiǎn)廢物和其他廢物進(jìn)入本國領(lǐng)土，允許各國立法對(duì)危險(xiǎn)廢物定義、名單以及適用的越境轉(zhuǎn)移程序進(jìn)行修改并通知公約秘書處。一般而言，廢物的產(chǎn)生者是廢物處理處置責(zé)任人，但是公約規(guī)定出口締約方政府職能部門是出口廢物的第一責(zé)任人，所以各締約方都很審慎對(duì)待廢物的出口活動(dòng)，因?yàn)閺U物越境轉(zhuǎn)移和處理處置過程存在較大的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。值得關(guān)注的是“對(duì)巴塞爾公約修正”即禁運(yùn)修正案（簡(jiǎn)稱“修正案”）歷時(shí)25年磋商，已于2019年12月5日起對(duì)批準(zhǔn)修正案的國家生效，禁止附件七國家（屬于經(jīng)合組織、歐共體成員的締約方和其他國家，列支敦士登）以任何目的向非附件七國家出口危險(xiǎn)廢物，邁出了禁止發(fā)達(dá)國家向發(fā)展中國家越境轉(zhuǎn)移危險(xiǎn)廢物的重要一步，有力推動(dòng)了公約將廢物越境轉(zhuǎn)移降至最低這一核心目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

此外，強(qiáng)調(diào)防止和打擊廢物非法運(yùn)輸。若是沒有依據(jù)公約規(guī)定執(zhí)行事先知情同意程序，通過偽造、謊報(bào)或欺詐而取得有關(guān)國家的同意，與轉(zhuǎn)移文件所列材料不符的越境轉(zhuǎn)移，或者違反本公約以及國際法的一般原則造成危險(xiǎn)廢物或其他廢物的蓄意處置（如傾卸）等，都被視為非法運(yùn)輸。公約規(guī)定，出現(xiàn)非法越境轉(zhuǎn)移后，應(yīng)由出口者或處置者或必要時(shí)由進(jìn)口國將相關(guān)廢物進(jìn)行環(huán)境無害化處置。同時(shí)，公約要求各國采取適當(dāng)措施防止和懲辦非法運(yùn)輸，并在區(qū)域和全球問題上通力合作。廢物非法越境轉(zhuǎn)移就是犯罪，不是僅僅承擔(dān)經(jīng)濟(jì)處罰責(zé)任。

《環(huán)境與生活》：請(qǐng)您簡(jiǎn)要介紹一下巴塞爾公約的運(yùn)行機(jī)制。

楊舒琰：在運(yùn)行機(jī)制方面，締約方大會(huì)是巴塞爾公約的最高議事機(jī)構(gòu)，主要任務(wù)是通過定期組織締約方大會(huì)討論和處理公約實(shí)施過程中的重大問題，落實(shí)公約提出的各項(xiàng)措施和規(guī)定，并作出相應(yīng)決定。根據(jù)1992年通過的締約方大會(huì)議事規(guī)則，締約方大會(huì)的常規(guī)會(huì)議每2年舉行一次。

為更好地執(zhí)行公約，締約方大會(huì)設(shè)立了一些附屬機(jī)構(gòu)，主要包括擴(kuò)大主席團(tuán)、不限成員名額工作組和促進(jìn)履約和遵約機(jī)制委員會(huì)。擴(kuò)大主席團(tuán)由締約方大會(huì)前次主席團(tuán)的5名成員和本次主席團(tuán)的5名成員共同組成，核心職責(zé)是在兩次締約方大會(huì)會(huì)議之間為秘書處制定一般政策和行動(dòng)指南，為秘書處準(zhǔn)備會(huì)議文件并為其處理其他事項(xiàng)提供指導(dǎo)。不限成員名額工作組作為締約方大會(huì)的有效補(bǔ)充，主要負(fù)責(zé)協(xié)助締約方大會(huì)審查由前次締約方大會(huì)通過的各項(xiàng)決定的執(zhí)行情況，并為締約方大會(huì)下一次會(huì)議的召開做準(zhǔn)備。促進(jìn)履約和遵約機(jī)制委員會(huì)是公約重要的附屬機(jī)構(gòu)，委員會(huì)成員由各締約方提名，依據(jù)聯(lián)合國5個(gè)區(qū)域的公平地域代表原則，經(jīng)締約方大會(huì)選舉產(chǎn)生，主要任務(wù)是調(diào)查各締約方面臨的履約和遵約困難的根源，幫助各締約方解決困難。

此外，1992年締約方大會(huì)第一次會(huì)議指定聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署作為巴塞爾公約的常設(shè)秘書處，由聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署執(zhí)行主任按照締約方大會(huì)決定設(shè)置秘書處結(jié)構(gòu)。1993年，公約秘書處在日內(nèi)瓦正式成立。

在國家層面，履行巴塞爾公約的職能部門由聯(lián)絡(luò)點(diǎn)（focal point）和主管部門（competent authority）構(gòu)成。締約方聯(lián)絡(luò)點(diǎn)（締約方政府指定的一個(gè)政府部門）負(fù)責(zé)與公約秘書處和各相關(guān)國家的通訊往來。締約方依據(jù)管轄范圍，可指定1個(gè)或者數(shù)個(gè)主管部門，負(fù)責(zé)各自范圍內(nèi)危險(xiǎn)廢物和其他廢物越境轉(zhuǎn)移的許可等履約事項(xiàng)。一般而言，締約方都會(huì)建立政府間協(xié)調(diào)機(jī)制來推進(jìn)巴塞爾公約履約工作，除環(huán)境部門外，其他相關(guān)政府部門包括海關(guān)、工業(yè)行業(yè)管理部門、經(jīng)濟(jì)主管部門、交通部門等。

《環(huán)境與生活》：巴塞爾公約亞太區(qū)域中心是如何運(yùn)作的？

段立哲：巴塞爾公約第14條規(guī)定，應(yīng)根據(jù)各區(qū)域和次區(qū)域的具體需求，建立區(qū)域或次區(qū)域培訓(xùn)和技術(shù)轉(zhuǎn)讓中心，目的是促進(jìn)該區(qū)域的危險(xiǎn)廢物和其他廢物的管理，使其產(chǎn)生量減至最低限度。

為幫助發(fā)展中國家提高對(duì)危險(xiǎn)廢物和其他廢物的管理和處置技術(shù)水平，締約方大會(huì)在第一次和第二次會(huì)議上均提出建立各區(qū)域的培訓(xùn)和技術(shù)轉(zhuǎn)讓中心的問題。

截至目前，巴塞爾公約在全球共批準(zhǔn)建立了14個(gè)區(qū)域中心和協(xié)調(diào)中心，均設(shè)在發(fā)展中國家，這些中心已被公認(rèn)是促進(jìn)公約實(shí)施的重要機(jī)制。巴塞爾公約亞太區(qū)域中心是全球14個(gè)巴塞爾公約區(qū)域和協(xié)調(diào)中心之一。

2011年，經(jīng)國務(wù)院授權(quán)，時(shí)任環(huán)境保護(hù)部周生賢部長(zhǎng)（代表中國政府）與巴塞爾公約秘書處執(zhí)行秘書（代表巴塞爾公約締約方大會(huì)）簽訂《關(guān)于建立巴塞爾公約亞洲太平洋地區(qū)培訓(xùn)和技術(shù)轉(zhuǎn)讓區(qū)域中心的框架協(xié)議》，規(guī)定了設(shè)在清華大學(xué)的巴塞爾公約亞太區(qū)域中心的法律地位、職責(zé)和活動(dòng)。

為落實(shí)上述要求，2012年，原環(huán)境保護(hù)部與清華大學(xué)簽署了《巴塞爾公約亞洲太平洋地區(qū)培訓(xùn)和技術(shù)轉(zhuǎn)讓區(qū)域中心建設(shè)管理的協(xié)議》，將巴塞爾公約亞太區(qū)域中心作為我國履行巴塞爾公約的重要技術(shù)支持機(jī)構(gòu)。2009年，巴塞爾公約亞太區(qū)域中心被《關(guān)于持久性有機(jī)污染物的斯德哥爾摩公約》（簡(jiǎn)稱“斯德哥爾摩公約”）締約方大會(huì)會(huì)議批準(zhǔn)為斯德哥爾摩公約亞太地區(qū)能力建設(shè)與技術(shù)轉(zhuǎn)讓中心，亦是全球16個(gè)斯德哥爾摩公約區(qū)域中心之一。

2015年，原環(huán)境保護(hù)部函復(fù)清華大學(xué)《巴塞爾公約亞洲太平洋地區(qū)培訓(xùn)和技術(shù)轉(zhuǎn)讓區(qū)域中心議事規(guī)則》，規(guī)定該區(qū)域中心由環(huán)境保護(hù)部和清華大學(xué)共同管理，區(qū)域中心主任由污染防治司（現(xiàn)為生態(tài)環(huán)境部固體廢物與化學(xué)品司）司長(zhǎng)擔(dān)任。

2018年，生態(tài)環(huán)境部函復(fù)清華大學(xué)《關(guān)于巴塞爾公約亞太區(qū)域中心2018年度會(huì)議紀(jì)要意見的復(fù)函》，進(jìn)一步明確了區(qū)域中心在區(qū)域和國家層次的職責(zé)范圍，包括承擔(dān)我國巴塞爾公約技術(shù)支撐及履約支持工作、組建化學(xué)品和廢物環(huán)境管理智庫等。經(jīng)過20多年的發(fā)展，巴塞爾公約亞太區(qū)域中心已逐漸形成了廢物和化學(xué)品管理政策和技術(shù)研究、能力建設(shè)、信息交換等優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域，在巴塞爾、鹿特丹和斯德哥爾摩公約聯(lián)合締約方大會(huì)于2015年和2019年組織的兩次全球14個(gè)巴塞爾公約區(qū)域中心和16個(gè)斯德哥爾摩公約區(qū)域中心的評(píng)估中均獲得第一名（雙滿分），在國內(nèi)外影響力日增。

《環(huán)境與生活》：圍繞著履行巴塞爾公約，中國開展了哪些實(shí)踐？效果如何？

段立哲：為履行巴塞爾公約，我國按照公約要求指定了國家主管部門（生態(tài)環(huán)境部、香港特別行政區(qū)環(huán)境保護(hù)署、澳門特別行政區(qū)環(huán)境保護(hù)局）和聯(lián)絡(luò)點(diǎn)（生態(tài)環(huán)境部），并建立了生態(tài)環(huán)境部、海關(guān)總署、商務(wù)部等部門協(xié)同合作的履約機(jī)制。圍繞公約關(guān)于各締約方采取行動(dòng)從源頭減少廢物的產(chǎn)生、在本國進(jìn)行無害化管理、盡量減少廢物越境轉(zhuǎn)移的要求，我國建立了以《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》為引領(lǐng)的廢物管理體系，涵蓋廢物減量化、資源化、無害化的國內(nèi)處理要求和進(jìn)出口管理辦法。

尼日利亞大城市拉各斯，男孩身后堆積如山的電子廢棄物來自歐洲和北美。

日本東京的一處塑料垃圾集散地。

長(zhǎng)期以來，歐盟廢棄物出口一直在對(duì)外貿(mào)易中占重要地位。

在廢物減量和無害化管理方面，近年來我國就普遍推行垃圾分類制度、加強(qiáng)固體廢物和垃圾處置等作出一系列決策部署，固體廢物污染防治工作取得長(zhǎng)足進(jìn)步。2017年5月，全國人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組組織開展固體廢物污染環(huán)境防治法執(zhí)法檢查，啟動(dòng)法律修訂，新修訂的《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》已于2020年4月29日審議通過。2018年12月，我國國務(wù)院辦公廳印發(fā)《“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)工作方案》，全國第一批“11+5”個(gè)“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)以及浙江省、吉林省全面啟動(dòng)“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)工作，探索可復(fù)制、可推廣的固體廢物環(huán)境管理示范模式。2020年1月以來，為有效應(yīng)對(duì)新型冠狀病毒肺炎疫情，我國相關(guān)部門陸續(xù)出臺(tái)《醫(yī)療廢棄物綜合治理工作方案》《醫(yī)療廢物集中處置設(shè)施能力建設(shè)實(shí)施方案》等系列政策，為全球醫(yī)療廢物應(yīng)急管理和處置做出了表率。

在廢物進(jìn)出口管理方面，我國嚴(yán)格執(zhí)行受巴塞爾公約管控的廢物出口核準(zhǔn)管理。同時(shí)，從大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、建設(shè)美麗中國的大局出發(fā)，為保障國內(nèi)生態(tài)環(huán)境安全和人民群眾健康，我國出臺(tái)了《禁止洋垃圾入境推進(jìn)固體廢物進(jìn)口管理制度改革實(shí)施方案》，先后調(diào)整《進(jìn)口廢物管理目錄》，大幅減少固體廢物進(jìn)口。

《環(huán)境與生活》：在履行巴塞爾公約方面，我國下一步將開展哪些工作？

李金惠：嚴(yán)格進(jìn)出口管理是我國履約的基本原則：新修訂的《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》第24條規(guī)定，國家逐步實(shí)現(xiàn)固體廢物零進(jìn)口。隨著禁止洋垃圾入境各項(xiàng)任務(wù)的扎實(shí)推進(jìn)，預(yù)計(jì)將于今年年底基本實(shí)現(xiàn)固體廢物零進(jìn)口。與此同時(shí)，我國允許固體廢物加工成原料且符合國家相關(guān)原料產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)后，以正常貿(mào)易的方式進(jìn)行進(jìn)口。

健全廢物管理是我國履約的重要內(nèi)容：開展“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)成效評(píng)估，凝練總結(jié)源頭減量、資源化利用和無害化處置的管理經(jīng)驗(yàn)和模式，在“11+5”的城市和園區(qū)試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，繼續(xù)在省域?qū)用孢M(jìn)行建設(shè)和推廣；構(gòu)建以環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控和全生命周期考慮的化學(xué)品和危險(xiǎn)廢物管理機(jī)制，完善治理體系，提高治理能力，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)監(jiān)管和利用處置能力現(xiàn)代化。

積極參與國際合作是我國履約工作重要方向：2019年3月，中法兩國發(fā)表《關(guān)于共同維護(hù)多邊主義、完善全球治理的聯(lián)合聲明》，明確提出“兩國堅(jiān)定支持通過加強(qiáng)現(xiàn)有機(jī)制，尤其是《巴塞爾公約》，針對(duì)海洋和陸地塑料污染采取的國際行動(dòng)?！?/p>

2019年5月，根據(jù)巴塞爾公約第14次締約方大會(huì)決定，啟動(dòng)《關(guān)于塑料廢物的確定和無害環(huán)境管理及其處置的技術(shù)準(zhǔn)則》的修訂，我國同日本和英國擔(dān)任修訂工作的共同牽頭國家，為國際準(zhǔn)則的制定貢獻(xiàn)我國的智慧和力量。

《環(huán)境與生活》：巴塞爾公約在不同時(shí)期的工作重點(diǎn)是否一直在變？您預(yù)計(jì)未來還會(huì)有哪些重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域？

李金惠：巴塞爾公約是落實(shí)聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程的重要的法制化國際平臺(tái)，致力于通過強(qiáng)化締約方對(duì)廢物的環(huán)境無害化管理，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的消費(fèi)和生產(chǎn)模式，以期到2030年，通過預(yù)防、減排、回收和再利用，大幅減少廢物的產(chǎn)生。

我們?cè)賮砜纯窗腿麪柟s的發(fā)展歷程：第一個(gè)十年，公約致力于構(gòu)建控制危險(xiǎn)廢物和其他廢物越境轉(zhuǎn)移的法律框架，建立了針對(duì)越境轉(zhuǎn)移的管制制度，即事先知情同意程序和通知書制度，編制了廢物清單及法律范本、責(zé)任與賠償議定書等；第二個(gè)十年，公約大力推動(dòng)廢物的環(huán)境無害化管理，制定環(huán)境無害化管理技術(shù)導(dǎo)則的同時(shí)探索了革新措施，包括廢物伙伴關(guān)系、區(qū)域中心建設(shè)；第三個(gè)十年，公約的發(fā)展重心更多地轉(zhuǎn)向廢物源頭減量和環(huán)境無害化管理戰(zhàn)略，從國際、區(qū)域和締約方三個(gè)層次以及政府和處理處置設(shè)施兩個(gè)方面，為不同層級(jí)推進(jìn)和落實(shí)源頭減量和環(huán)境無害化管理提供指導(dǎo)。

近年來，塑料廢物、含鉛廢物、含汞廢物、納米材料等重點(diǎn)廢物的全生命周期管理成為公約關(guān)注的重點(diǎn)

【環(huán)境百科】

《巴塞爾公約》

上世紀(jì)80年代，面對(duì)危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移，特別是從環(huán)境管理嚴(yán)格的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家越境轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后、環(huán)境管理較弱的國家，對(duì)人類健康和環(huán)境帶來的嚴(yán)重威脅，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署將危險(xiǎn)廢物的處置和國際運(yùn)輸問題列入其法律行動(dòng)計(jì)劃的優(yōu)先議題。

1987年6月17日，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署理事會(huì)通過了14／30號(hào)決議 “關(guān)于對(duì)危險(xiǎn)廢物進(jìn)行環(huán)境無害化管理的開羅準(zhǔn)則和原則”，授權(quán)聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署執(zhí)行主任召集特設(shè)法律和技術(shù)專家工作組起草一項(xiàng)控制危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移的全球公約。

1989年3月20至22日，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署在瑞士巴塞爾召開了制訂控制危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移的全球公約全權(quán)代表會(huì)議，來自116個(gè)國家的代表參加了此次會(huì)議，最終確定了公約的法律文本，并一致通過了《控制危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置的巴塞爾公約》，即《巴塞爾公約》。截至目前，公約共有187個(gè)締約方。 （楊舒琰/整理）