財政投資項目事前績效評估探究

劉佳

摘 要 2018年9月頒布的《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，明確指出了全面實施預(yù)算績效管理的重要意義。全面實施預(yù)算績效管理的思路之一，就是將績效理念和方法深度融入預(yù)算編制、執(zhí)行、決算、監(jiān)督的全過程，構(gòu)建事前、事中、事后“三位一體”的績效管理閉合鏈條。由于事前績效評估處于預(yù)算績效管理鏈條中的上游鏈，其重要性毋庸置疑，對財政投資項目預(yù)算資金分配與否具有重要的指導(dǎo)意義。本文在分析財政投資項目事前績效評估的重要性基礎(chǔ)上，探討財政投資項目事前績效評估現(xiàn)狀和存在的問題，并針對性地提出財政投資項目事前績效評估優(yōu)化對策。

關(guān)鍵詞 預(yù)算績效管理 財政投資項目 績效評估

一、引言

預(yù)算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，是注重支出結(jié)果、講求支出績效的預(yù)算管理新要求。2015年實施的新《預(yù)算法》明確各級預(yù)算應(yīng)當(dāng)遵循“講求績效”的原則，并對績效目標管理、績效評價實施和結(jié)果應(yīng)用、績效信息公開等作出具體規(guī)定。

目前，預(yù)算績效評價大多側(cè)重于事后評價，評價的滯后性極易導(dǎo)致財政資金的浪費，影響財政資金的使用效益，也嚴重約束了我國績效管理的有效性。為提高項目支出的科學(xué)性、準確性，事前績效評估工作的開展必不可少。事前評估是相對于事后評價而言的，與事后評價回答“錢花得值不值”不同，事前績效評估要回答“錢該不該花”的問題，主要指財政部門或預(yù)算部門根據(jù)部門戰(zhàn)略規(guī)劃、事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、項目申報理由等內(nèi)容，運用科學(xué)、合理的評估方法，對財政政策或項目設(shè)立的必要性、財政資金投入的可行性、績效目標的科學(xué)性、實施方案的有效性、預(yù)算的合理性等方面進行客觀、公正的評估。在財政支出績效評價體系中，財政預(yù)算事前績效評估主體為財政部門，事前評估對象包括財政部門制定的財政政策，以及與財政部門直接發(fā)生預(yù)算撥款關(guān)系的國家機關(guān)、政黨組織、事業(yè)單位、社會團體和其他獨立核算的法人組織等申請財政資金的項目。

事前評估有利于彌補事后評價的滯后性，是確定被評估項目是否給予財政資金支持，同時明確支持資金額度的重要依據(jù)，為政府決策提供科學(xué)依據(jù)，有利于避免財政資金的浪費;事前評估結(jié)果不僅直接與項目預(yù)算安排掛鉤，還對項目預(yù)算資金的使用產(chǎn)生直接影響。對加強預(yù)算科學(xué)化、精細化管理，提高預(yù)算編制水平，優(yōu)化財政資源配置有積極的推動作用。

二、A市財政投資項目事前績效評估存在的問題

2020年4月初，A市財政局開展2020年事前績效評估試點工作，共選取白酒價格指數(shù)調(diào)查相關(guān)經(jīng)費、林竹產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金、城市綠化維護、大氣污染監(jiān)測與管控體系建設(shè)等8個專項資金進行事前評估。A市局制定了《關(guān)于開展2020年市級預(yù)算事前績效評估工作方案》，組建聯(lián)合評估工作組，評估程序分為前期準備、組織實施和分析評價3個階段，從“目標-活動-成本-預(yù)算”基本思路出發(fā)，從項目相關(guān)性、預(yù)期績效可實現(xiàn)性、實施方案有效性、預(yù)期績效可持續(xù)性、資金投入的可行性及風(fēng)險5個方面進行綜合分析。

通過評估組現(xiàn)場查閱資料、召開座談會、詢問相關(guān)人員、現(xiàn)場踏勘等方式，發(fā)現(xiàn)專項資金預(yù)算申報大多存在以下主要問題：

（一）預(yù)算績效目標細化量化度不夠

績效目標編制粗略，泛泛而談，只有大致輪廓，不夠精細，同時績效目標值缺乏制定依據(jù)，也缺乏歷史年度數(shù)據(jù)，預(yù)期效益可實現(xiàn)性存疑。預(yù)算目標編制粗略，原因是項目單位沒有對申報項目預(yù)期產(chǎn)生的效益做深入調(diào)查研究，換句話說，對項目整體情況沒有充分掌握，僅僅為了應(yīng)付了事，粗略設(shè)置而已，又或許沒有出臺規(guī)范的行業(yè)績效目標設(shè)置應(yīng)用指南，讓項目單位在目標設(shè)置環(huán)節(jié)無從下手，績效目標值的設(shè)定主觀隨意性較大。

（二）項目決策程序不夠規(guī)范

項目缺乏前期可行性研究及專家論證等相關(guān)資料。項目單位為爭取到更多的財政資金，提供的申報材料缺乏對項目的充分論證，實際情況與申報情況不相符，存在多頭申報、重復(fù)申報等問題。究其原因為許多項目實施單位缺乏對事前績效評估工作的認識，不清楚評估工作的內(nèi)容及項目決策程序，或者從節(jié)約項目立項成本考慮，應(yīng)該對項目做可行性研究及論證工作，卻忽視了這一重要環(huán)節(jié)，直接影響事前評估效果。

（三）預(yù)算編制的合理性不足

項目支出標準不夠明確，即使有支出標準，也缺乏測算依據(jù)和來源，預(yù)算支出標準與物價的對應(yīng)關(guān)系不強。目前，許多分類項目有行業(yè)或部門標準、定額，但另一方面，財政部門項目支出預(yù)算標準與行業(yè)主管部門項目支出標準的銜接度不夠，沒有規(guī)范、權(quán)威的項目支出預(yù)算標準和定額，必然給評審帶來困難。只有通過評審經(jīng)驗積累，并參照行業(yè)和部門的標準，才能制定出財政部門分類項目支出預(yù)算的標準、定額。

（四）財政資金投入存在一定的風(fēng)險

項目資金屬于補助資金性質(zhì)，按照相關(guān)規(guī)定，獎補資金應(yīng)在項目建成并達到一定標準后予以補助，但實際情況是按照工程進度撥付，項目資金支持方式導(dǎo)致財政資金投入存在一定的風(fēng)險;個別項目截止評估日尚處于前期籌備階段，投入財政資金存在一定的風(fēng)險。

三、A市財政投資項目事前績效評估優(yōu)化對策

（一）完善績效目標申報表，科學(xué)填報績效目標

績效目標申報表要切合項目實際，進一步細化、量化三級指標，設(shè)定的績效目標應(yīng)指向明確，符合本部門職能職責(zé)及可持續(xù)發(fā)展等要求，同時應(yīng)與預(yù)算支出具體內(nèi)容、實施范圍、支出標準、預(yù)期效果等緊密相關(guān);績效目標符合客觀實際，盡量進行定量表述，與計劃期內(nèi)的任務(wù)數(shù)相對應(yīng)，與資金量相匹配。設(shè)定績效目標時要經(jīng)過充分的調(diào)查研究和科學(xué)論證，符合單位客觀實際，設(shè)置的目標是能夠如期實現(xiàn)的，同時績效目標值設(shè)定需有制定依據(jù)，包括內(nèi)部標準或外部行業(yè)標準等。

（二）規(guī)范項目決策程序

項目專項資金申請前，項目主管部門應(yīng)根據(jù)年度工作計劃，對項目開展可行性研究，編制可行性研究報告，并組織相關(guān)部門專家對可行性研究報告進行充分的論證和評審，出具評審意見，作為項目決策的重要依據(jù)。

（三）完善預(yù)算編制，明確標準測算依據(jù)

目前，項目預(yù)算雖有明細并有具體支出標準，但具體支出標準缺乏測算依據(jù)和來源，預(yù)算編制的合理性不足，建議項目單位明確資金測算單項金額以及資金測算過程，使預(yù)算資金申報數(shù)據(jù)更加準確。

（四）規(guī)范獎補資金補助方式

獎補資金應(yīng)嚴格按照相關(guān)政策文件執(zhí)行，驗收達標后給予補助，盡量避免按照工程進度方式補助，以減少財政資金投入的風(fēng)險。

（五）拓寬資金來源，解決部分資金缺口

目前，項目資金完全依賴于市級資金支持，無其他資金來源，對于市財政資金承受能力有一定的風(fēng)險，建議項目單位在個別項目上爭取企業(yè)贊助，引入社會資金參與等方式，解決部分項目資金。

四、A市財政投資項目事前績效評估優(yōu)化啟示

（一）項目單位提高對事前評估工作的重視度

項目資金申報單位對事前績效評估工作應(yīng)高度重視，用正確的心態(tài)對待事前評估，對評估工作給予充分的理解與認可，避免產(chǎn)生評估人員就是來設(shè)置障礙的狹隘思想，按規(guī)定編報績效目標，積極配合財政部門開展事前績效評估工作，是項目單位應(yīng)盡的責(zé)任與義務(wù)。做好本單位績效自評工作的同時，應(yīng)加強本單位項目申報及預(yù)算管理人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，將預(yù)算績效管理理念深度融合到本單位實際工作中去。平時加強與財政業(yè)務(wù)科室的深入溝通，及時反饋項目申報過程中遇到的問題，避免出現(xiàn)“信息孤島”，財政部門應(yīng)在項目申報上給予單位指導(dǎo)。

（二）與事中監(jiān)控及事后評價緊密結(jié)合

圍繞事前績效評估結(jié)果，加強事中跟蹤監(jiān)控。當(dāng)預(yù)算執(zhí)行績效與事前設(shè)定的績效目標出現(xiàn)偏離時，及時采取矯正措施，嚴控項目實施過程中預(yù)算的隨意調(diào)整，確保績效目標順利實現(xiàn)。此外，對于事前績效評估較好的項目，但在事后績效評價項目實施效果反差較大，除不可抗力原因外，應(yīng)積極查找差異原因，反思是否事前評估方法不恰當(dāng)、事中跟蹤監(jiān)控工作不到位等等，逐步提高預(yù)算績效管理工作質(zhì)量。

（三）充實事前評估人員的專業(yè)技術(shù)力量

由于申報項目涉及的行業(yè)千差萬別，僅依靠財政內(nèi)部人員的技術(shù)力量遠遠不夠，通過聘請外部績效管理、行業(yè)管理、財政等領(lǐng)域的專家教授參與事前評估工作，以及邀請人大代表和政協(xié)委員參與，分別從預(yù)算監(jiān)督和民主監(jiān)督的角度提出意見和建議，將大大提升事前績效評估工作質(zhì)量。

（四）加強頂層設(shè)計，將預(yù)事與預(yù)錢有機融合

事前績效評估需要拓展思維，不能局限于某個部門、某個項目，可以將政府年度規(guī)劃和任務(wù)分解為若干績效單元，以績效單元為中心向外拓展，績效單元涉及的具體項目都應(yīng)納入評估對象，從促進發(fā)展規(guī)劃的角度提出切實可行的提質(zhì)增效方案，使辦事和花錢合理匹配，提高資金的使用效益。

（五）事前調(diào)查分析

事前評估工作開展前對擬評估的項目做深入的調(diào)查研究，廣泛聽取各方意見，做到心中有數(shù)，應(yīng)著重對社會影響大、技術(shù)復(fù)雜、歷年預(yù)算資金投入較大的項目作出全方位、科學(xué)客觀的預(yù)判，分析查找預(yù)算績效管理中的突出問題，并對問題出現(xiàn)的原因進行分析，給出合理化建議，在此基礎(chǔ)上提出預(yù)算是否支持的明確結(jié)論。

（六）強化事前績效評估結(jié)果的應(yīng)用

建立評估結(jié)果與預(yù)算掛鉤的激勵與約束機制，財政部門應(yīng)將評估結(jié)果作為項目預(yù)算安排和改進管理的重要依據(jù)，主管部門及項目單位應(yīng)根據(jù)事前績效評估結(jié)果，積極改進預(yù)算管理工作，調(diào)整和優(yōu)化本部門預(yù)算支出結(jié)構(gòu)，提高資源配置的有效性。針對評估工作中發(fā)現(xiàn)的各類問題，項目單位應(yīng)引起重視，積極整改，完善補充資料經(jīng)重新評估達標后予以考慮，對于前期資料缺失又不整改落實的項目堅決不予考慮，對社會關(guān)注度高、影響力大的民生項目和重大政策的事前績效評估報告，逐步按照相關(guān)規(guī)定和程序在公共媒體上公開，接受社會監(jiān)督。

五、結(jié)語

由于目前整個事前績效評估尚處于起步階段，此次評估試點工作也有待提高，瀘州市目前通過對專項預(yù)算事前績效評估試點工作的開展，正在積極探索預(yù)算事前績效評估機制，不斷改進評估方法，加大評估人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，逐步提高評估工作質(zhì)量，下一步將擴大事前評估項目范圍，對入庫項目進行事前評審和對部門預(yù)算中較復(fù)雜項目進行事前評估，為各部門核定項目預(yù)算提供專業(yè)的技術(shù)支撐，逐步將項目預(yù)算做細、做實、做準，提高項目資金的使用效益和預(yù)算執(zhí)行率，全面貫徹落實預(yù)算績效管理。

（作者單位為四川省瀘州市財政投資評審咨詢中心）

參考文獻

[1] 劉晗.關(guān)于加強財政投資項目事前績效評估的探討[J].投資理財，2019（13）：26-27.

[2] 耿平.探索建立財政部門項目支出預(yù)算事前評審機制[J].財政研究，2008（10）：67-68.