論環(huán)境公益治理中的關(guān)系秩序

〔摘要〕 環(huán)境公益治理體系內(nèi)，如何協(xié)調(diào)行政執(zhí)法、民事公益訴訟和行政公益訴訟的秩序，取決于如何看待三者的關(guān)系?，F(xiàn)有觀點(diǎn)籠統(tǒng)地認(rèn)為三者殊途同歸、效果重疊，進(jìn)而將公益訴訟的功能定位于督促行政執(zhí)法。然而，即便維護(hù)公益的終極目標(biāo)一致，行政執(zhí)法、民事公益訴訟和行政公益訴訟也會(huì)將同一個(gè)環(huán)境事件轉(zhuǎn)移為不同的目標(biāo)問(wèn)題，從而各有作用場(chǎng)域和關(guān)注焦點(diǎn)，三者只有職能不同，實(shí)無(wú)優(yōu)劣之分。環(huán)境公益治理體系的秩序，終究依靠的是不同機(jī)制的職能清晰、邊界分明，最為關(guān)鍵的是公益訴訟應(yīng)從當(dāng)下的監(jiān)管定位回到裁判本職，至于公益訴訟對(duì)特定行政機(jī)關(guān)自省自查的督促作用，就只屬于訴訟的溢出效應(yīng)。

〔關(guān)鍵詞〕 環(huán)境公益治理，環(huán)保行政執(zhí)法，環(huán)境民事公益訴訟，環(huán)境行政公益訴訟

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕D922.6 ?? 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1004-4175（2020）03-0121-08

一、問(wèn)題的提出

在環(huán)境公益治理領(lǐng)域，我國(guó)環(huán)保行政執(zhí)法、環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟三管齊下的制度格局基本成型，不過(guò)多頭管控本就蘊(yùn)藏著沖突摩擦的風(fēng)險(xiǎn)，理清各種治理機(jī)制的適用條理，事關(guān)治理體系的整體有效性。本質(zhì)上，行政執(zhí)法、民事和行政公益訴訟的秩序協(xié)調(diào)，需要處理好兩個(gè)層次上的關(guān)系：第一層次是環(huán)保行政執(zhí)法與環(huán)境公益訴訟的關(guān)系，其核心是行政權(quán)與審判權(quán)的運(yùn)作邊界;第二層次是環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政公益訴訟的關(guān)系，主要涉及環(huán)境公益訴訟的內(nèi)部分工。在這兩個(gè)層次上，明確公益訴訟的功能定位具有提綱挈領(lǐng)的意義，它既決定了行政權(quán)與審判權(quán)的關(guān)系界限，又能左右民事公益訴訟與行政公益訴訟的建構(gòu)方向。

我國(guó)公益訴訟自設(shè)立之初就帶有替補(bǔ)上場(chǎng)的意味，處于補(bǔ)充和監(jiān)督行政執(zhí)法的位置上，法院也扮演著監(jiān)管者的角色 〔1 〕。現(xiàn)有認(rèn)識(shí)里，行政執(zhí)法、民事和行政公益訴訟，是在同一跑道上交接棒的關(guān)系。具體來(lái)說(shuō)，公益訴訟只在未達(dá)到督促目標(biāo)之時(shí)，作為一種次優(yōu)的替代品介入環(huán)境事務(wù);至于民事公益訴訟與行政公益訴訟的適用次序，主要也是看何者更有利于推動(dòng)行政執(zhí)法。然而，這種思考路徑不免讓人產(chǎn)生疑問(wèn)——同是為了維護(hù)環(huán)境公益，運(yùn)用行政權(quán)和運(yùn)用審判權(quán)到底有何差別？公益訴訟是否僅為直接或者間接地督促行政執(zhí)法，而無(wú)其他獨(dú)立的價(jià)值？

我們看到，現(xiàn)有的關(guān)系布局將幾方主體都置于矛盾的境地，根本上講，公益訴訟以督促行政執(zhí)法為己任，不僅導(dǎo)致訴訟內(nèi)的司法行政化問(wèn)題揮之不去，而且掩蓋了法院中立裁判的屬性，淡化了公益訴訟的個(gè)性?xún)r(jià)值。而原本，現(xiàn)代社會(huì)的功能分化催生了相對(duì)封閉、自我生產(chǎn)的亞系統(tǒng)，行政與審判作為兩類(lèi)并列的社會(huì)治理手段也形實(shí)異趣，二者既有單方管理與居中裁判之分，又存效率優(yōu)先與公正主導(dǎo)之別。無(wú)論如何，環(huán)保行政執(zhí)法、環(huán)境民事與環(huán)境行政公益訴訟的立足領(lǐng)地不同，具體手段不同，直接目標(biāo)也不同，根本不能簡(jiǎn)單地說(shuō)三者處理的是同一件工作。

目前，對(duì)于行政執(zhí)法、民事和行政公益訴訟的功能差異，總體上缺乏精細(xì)化的表達(dá)，而厘清職能本是理順秩序的“鑰匙”。為使環(huán)境公益治理體系重獲條理，必須轉(zhuǎn)換現(xiàn)有的解題方式——從追求表面上的適用有先后，變?yōu)樽非筮\(yùn)作邊界清晰的實(shí)質(zhì)有序。作為問(wèn)題的突破口，法院須卸載在個(gè)案中督促行政執(zhí)法的任務(wù)，專(zhuān)注于對(duì)糾紛本身的裁判，如此才能在外與行政權(quán)劃清界線，在內(nèi)解決訴訟結(jié)構(gòu)變異等問(wèn)題。基于此，本文首先對(duì)現(xiàn)有秩序方案的運(yùn)行及效果進(jìn)行分析，繼而從關(guān)系認(rèn)識(shí)的角度對(duì)公益訴訟的監(jiān)督定位展開(kāi)批判，最后則再度回到秩序方案，探討行政執(zhí)法、民事和行政公益訴訟的職能界分。

二、環(huán)境公益治理中的秩序困境

現(xiàn)有認(rèn)識(shí)中，為避免行政執(zhí)法、民事和行政公益訴訟之間發(fā)生碰撞，理論和實(shí)務(wù)上傾向于給三者預(yù)先定下出場(chǎng)的先后。可這種秩序方案的實(shí)際效果并不理想：在行政執(zhí)法與公益訴訟之間，雖強(qiáng)調(diào)審判權(quán)對(duì)行政權(quán)的避讓?zhuān)咭廊淮嬖跊_撞，尤其是在公益訴訟程序之內(nèi)，法院如何把握職權(quán)活動(dòng)的尺度，還是個(gè)難題;在行政公益訴訟與民事公益訴訟之間，理論和實(shí)踐均表現(xiàn)出對(duì)行政公益訴訟的偏重，但厚此薄彼的做法并非沒(méi)有爭(zhēng)議，而種種異見(jiàn)其實(shí)還未得到合理的解釋。

（一）行政權(quán)與審判權(quán)的一進(jìn)一退

就環(huán)保行政執(zhí)法與環(huán)境公益訴訟可能的“管轄競(jìng)合”，行政權(quán)優(yōu)先的原則屬于各方的基本共識(shí)，這一方面緣于行政機(jī)關(guān)處理環(huán)境公益事務(wù)上的相對(duì)優(yōu)勢(shì)，也即依托豐富的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和管理經(jīng)驗(yàn)、多樣的規(guī)制手段和行政資源，通過(guò)高效率、低成本的行政程序，能更加有效地應(yīng)對(duì)范圍廣、受眾多、專(zhuān)業(yè)技術(shù)性強(qiáng)的環(huán)境資源紛爭(zhēng) 〔2 〕。另一方面，審判權(quán)身處后場(chǎng)也合乎司法的消極被動(dòng)屬性，合乎公益訴訟彌補(bǔ)行政執(zhí)法不足的設(shè)計(jì)初衷。正是從行政權(quán)優(yōu)先的抽象理念出發(fā)，現(xiàn)今在處理環(huán)保行政執(zhí)法與環(huán)境公益訴訟的關(guān)系時(shí)，采用了“行政權(quán)進(jìn)，則審判權(quán)退”的操作方式。

行政執(zhí)法與公益訴訟在序位上的你進(jìn)我退，在制度上主要體現(xiàn)為訴前督促和訴中關(guān)注兩個(gè)方面：一來(lái)，為防止司法權(quán)搶先，公益訴訟原告應(yīng)在訴前督促行政機(jī)關(guān)依法履職，主要用意是防止公益訴訟原告跳過(guò)行政機(jī)關(guān)而直接訴諸司法權(quán)，致使法院過(guò)早接管環(huán)境公益事務(wù)，不恰當(dāng)?shù)爻蔀榄h(huán)境公益的“第一順位的保護(hù)者” 〔3 〕。二來(lái)，法院還需在訴中密切留意行政機(jī)關(guān)的履職動(dòng)向，以便在行政機(jī)關(guān)有所作為時(shí)，為之讓開(kāi)道路。比如在民事公益訴訟進(jìn)行中，環(huán)保部門(mén)依法履行監(jiān)管職責(zé)而使原告訴訟請(qǐng)求全部實(shí)現(xiàn)的，人民法院應(yīng)準(zhǔn)許原告的撤訴申請(qǐng)。實(shí)務(wù)中，也存在原告雖未申請(qǐng)撤訴，但法院以行政機(jī)關(guān)開(kāi)始履職為由駁回原告訴求的情況（例如“常州外國(guó)語(yǔ)學(xué)校化工污染案”）。類(lèi)似的避讓?xiě)B(tài)度還貫穿在行政公益訴訟中，也即檢察機(jī)關(guān)在庭審過(guò)程中須根據(jù)行政機(jī)關(guān)的履職情況，向法庭撤回或變更訴訟請(qǐng)求。

行政權(quán)優(yōu)先的基本立場(chǎng)本毋庸置疑，只是由此得出“行政權(quán)進(jìn)，則審判權(quán)退”的方案，則將問(wèn)題過(guò)分簡(jiǎn)化了。最重要的是，司法的行政化并不因?yàn)榉ㄔ旱耐七t介入而得到緩解，該現(xiàn)象在公益訴訟的整個(gè)過(guò)程中持續(xù)。正如有學(xué)者批判的，現(xiàn)行的環(huán)境公益訴訟徒有訴訟程序之名，走的卻是行政權(quán)運(yùn)作的路子——“環(huán)保公益組織扮演‘舉報(bào)人的角色，將案件提交司法機(jī)關(guān)，司法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)推進(jìn)整個(gè)程序，‘糾問(wèn)被告，并依托行政資源全程指導(dǎo)和參與環(huán)境修復(fù)工作” 〔3 〕。事實(shí)上，這種積極主動(dòng)、單方命令式的風(fēng)格，致使法院與另一個(gè)環(huán)保行政機(jī)關(guān)無(wú)異，其能動(dòng)性之強(qiáng)，已經(jīng)超出了職權(quán)主義的框架 〔4 〕。如此在司法運(yùn)作過(guò)程中越位行事，導(dǎo)致司法自我面目的模糊，繼而引發(fā)審判權(quán)與行政權(quán)邊界不清的擔(dān)憂?？墒沁@類(lèi)問(wèn)題，根源在于審判本身蛻變?yōu)橐环N“類(lèi)行政”的力量，而“避讓”的方案因?yàn)椴会槍?duì)公益訴訟內(nèi)部之病狀，也就無(wú)法促使公益訴訟與行政執(zhí)法的界限明確。

（二）行政公益訴訟與民事公益訴訟的一重一輕

在環(huán)境公益治理的第二個(gè)層次上，即環(huán)境公益訴訟的內(nèi)部，優(yōu)先提起民事公益訴訟還是行政公益訴訟，也屬于熱點(diǎn)話題。不過(guò)從檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的實(shí)際數(shù)據(jù)來(lái)看，提起行政公益訴訟的勢(shì)頭明顯居于上風(fēng)。在理論界，“環(huán)境行政公益訴訟優(yōu)先說(shuō)”亦表現(xiàn)得頗為強(qiáng)勢(shì)。該說(shuō)首先主張，行政公益訴訟有助于尊重和發(fā)揮行政權(quán)的專(zhuān)長(zhǎng)，因?yàn)榄h(huán)境公益訴訟往往涉及復(fù)雜的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技術(shù)，環(huán)保行政機(jī)關(guān)在此方面比法院更具優(yōu)勢(shì) 〔5 〕。因此，“不僅公益訴訟本身相對(duì)于行政執(zhí)法具有后位性和補(bǔ)充性，在由法院直接處理公益事務(wù)的民事公益訴訟和法院僅督促監(jiān)管部門(mén)、公益事務(wù)最終仍由行政手段處理的行政公益訴訟之間，也應(yīng)當(dāng)后者優(yōu)先” 〔6 〕。還有不少學(xué)者認(rèn)為，環(huán)境行政公益訴訟比環(huán)境民事公益訴訟更能觸及問(wèn)題的本質(zhì)，因?yàn)榍罢咧苯右孕姓C(jī)關(guān)為對(duì)象，契合了公益訴訟督促行政機(jī)關(guān)履職的定位 〔7 〕。

然而，上述理由實(shí)際上不足以矮化民事公益訴訟，學(xué)界亦不乏主張“環(huán)境民事公益訴訟優(yōu)先”的聲音。雖說(shuō)行政公益訴訟有能力獨(dú)攬公益維護(hù)任務(wù)，但“能為”未必等于“當(dāng)為”，過(guò)度倚重行政公益訴訟至少有兩種負(fù)面后果：首先，確立行政公益訴訟優(yōu)先的準(zhǔn)則，將架空整個(gè)民事公益訴訟制度，造成公益訴訟內(nèi)部關(guān)系的失調(diào)。環(huán)境公益受損的案件中，相應(yīng)的主管行政機(jī)關(guān)或多或少都擔(dān)有干系，若以這種關(guān)聯(lián)性為由提起環(huán)境行政公益訴訟，則所有的環(huán)境公益訴訟均將是行政公益訴訟 〔8 〕。而如此撇開(kāi)民事公益訴訟，將三管齊下的制度格局改換為行政執(zhí)法與行政公益訴訟的兩手準(zhǔn)備，無(wú)論如何都有違立法的意旨和改革的初衷。此外，“環(huán)境民事公益訴訟優(yōu)先說(shuō)”的另一論據(jù)，是檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟易造成官官?zèng)_突，不利于國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)威的維護(hù)和環(huán)境公益糾紛的妥適解決。相比之下，民事公益訴訟內(nèi)的矛盾聚焦在實(shí)施侵權(quán)行為的被告身上，如此既有助于行政機(jī)關(guān)與法院、檢察院維持良好的司法合作關(guān)系，也不妨礙調(diào)動(dòng)行政機(jī)關(guān)的訴訟能動(dòng)性和積極性 〔9 〕。由此看來(lái)，反對(duì)將行政公益訴訟作為公益訴訟的主導(dǎo)力量，也有其不容忽視的理論考量，這也給“以行政公益訴訟為重”的實(shí)踐蒙上了一層疑慮。

總而言之，就行政執(zhí)法與公益訴訟的次序、民事公益訴訟與行政公益訴訟的位階，規(guī)范和實(shí)踐中已有的對(duì)策或傾向，于真正實(shí)現(xiàn)理想秩序收效甚微，而對(duì)環(huán)境公益司法與行政適用序位的研討，其實(shí)陷入了一種行而無(wú)功、議而無(wú)果的怪圈。不過(guò)話說(shuō)回來(lái)，順序只是秩序的外在表現(xiàn)之一，秩序本質(zhì)上依靠的是組織內(nèi)妥切的權(quán)能分工，所以與其繼續(xù)圍繞順序的議題逡巡不前，不若跳脫出來(lái)、拉長(zhǎng)焦距，從環(huán)境公益治理機(jī)制的宏觀定位上找尋出路。

三、環(huán)境公益治理中的關(guān)系校準(zhǔn)

研究環(huán)境公益治理機(jī)制的權(quán)能關(guān)系，核心是找準(zhǔn)公益訴訟的定位。按照現(xiàn)行的理論與制度，公益訴訟致力于督促行政機(jī)關(guān)履職，法院在訴訟內(nèi)扮演的也是監(jiān)管者角色。至于當(dāng)下權(quán)力運(yùn)行的不協(xié)調(diào)，學(xué)界亦將原因歸為審判權(quán)未能真正貫徹退讓政策，進(jìn)而反復(fù)強(qiáng)調(diào)公益訴訟的后置性和謙抑性，好似審判權(quán)與行政權(quán)在同一領(lǐng)域上存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。可實(shí)質(zhì)上，公益訴訟的自我克制無(wú)法作為問(wèn)題的解答，因?yàn)槠浔旧砑礊閱?wèn)題的癥狀，甚至可以說(shuō)，環(huán)境公益治理體系內(nèi)種種期待解決而未獲解決的問(wèn)題，乃至它們最初之所以會(huì)成為問(wèn)題，都可歸結(jié)到法院角色的錯(cuò)位。

（一）法院監(jiān)督管理角色之因果

1.因由：公益訴訟與行政執(zhí)法的“功能重合論”。在環(huán)境公益領(lǐng)域，司法力量之所以被調(diào)動(dòng)起來(lái)，公益訴訟之所以得到制度化的發(fā)展，主要是考慮到行政機(jī)關(guān)這支“先鋒隊(duì)”有運(yùn)作失靈的可能。但必須注意的是，概括地認(rèn)為司法權(quán)的運(yùn)行有監(jiān)督行政執(zhí)法的效果，并不等于說(shuō)法院在訴訟內(nèi)為監(jiān)督活動(dòng)，因?yàn)橹辽購(gòu)某橄罄砟钌?，監(jiān)督也有外部化的監(jiān)督和內(nèi)部化的監(jiān)督之區(qū)分。其中，監(jiān)督的外部化是說(shuō)公益訴訟對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用僅屬訴訟的外部效應(yīng)，此種監(jiān)督只是從訴訟的附帶意義或終極意義上來(lái)講的。哪怕是訴訟請(qǐng)求不具有公益指向的案件，法院判決若關(guān)涉到特定行政行為的合法性，也會(huì)在一定程度上促使行政機(jī)關(guān)自我審視，從而同樣產(chǎn)生監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的外部效應(yīng)。因此，將監(jiān)督外化便不影響訴訟以裁判糾紛為中心，訴訟運(yùn)作樣態(tài)不會(huì)與通常程序有實(shí)質(zhì)差異。相比之下，監(jiān)督的內(nèi)部化是指公益訴訟的實(shí)質(zhì)與程式均服務(wù)于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)履職的主旨，法院需在訴訟全過(guò)程貫徹監(jiān)督者的自覺(jué)，這便與圍繞判斷權(quán)展開(kāi)的通常訴訟拉開(kāi)了距離。比方說(shuō)，公益訴訟在行政機(jī)關(guān)履職后便沒(méi)有繼續(xù)推進(jìn)的必要，這里不管原被告間還有無(wú)爭(zhēng)議，監(jiān)管到位直接導(dǎo)致公益訴訟喪失“訴因”。

我國(guó)的公益訴訟制度顯然選擇了將監(jiān)督問(wèn)題內(nèi)部化，只是為何舍棄監(jiān)督的外部化路徑，未見(jiàn)有專(zhuān)門(mén)的探討論證。實(shí)際上，法院督促在先、代管后置的思路是在“功能重合論”的土壤中孕育成形的，也即，認(rèn)為行政執(zhí)法、民事與行政公益訴訟的功能等同、運(yùn)作互斥，故需分個(gè)主次高下，以便擇一適用。在此前提下，行政執(zhí)法最有利于維護(hù)環(huán)境公益又屬另一基本共識(shí)，那么行政機(jī)關(guān)履職（不論主動(dòng)還是被動(dòng)）就是環(huán)境公益治理體系運(yùn)行下的最好結(jié)果。推動(dòng)行政執(zhí)法既然等同于最有力地實(shí)現(xiàn)了公益目標(biāo)，法院自當(dāng)以監(jiān)督行政機(jī)關(guān)履職為最優(yōu)先，在很大程度上，外界也僅期待公益訴訟充當(dāng)行政執(zhí)法的“加壓器”，于行政履職后退出舞臺(tái)。但在法院未能實(shí)現(xiàn)督促、不得不放棄最優(yōu)方案時(shí)，其對(duì)環(huán)境公益事務(wù)的直接處置卻也套用了行政管理的模式，原因在于公益訴訟本只是次優(yōu)的手段，那么為了更好實(shí)現(xiàn)公益而采取更為有效的行政風(fēng)格，似無(wú)從非難 〔4 〕?？梢?jiàn)，讓公益的目標(biāo)遮斷訴訟的屬性，依然歸結(jié)于“功能重合論”以及行政執(zhí)法最優(yōu)的觀念，其中還伴有明顯的結(jié)果主義和工具主義傾向。

2.后果：公益訴訟的內(nèi)部結(jié)構(gòu)異化、外部邊界模糊。公益訴訟的制度內(nèi)外、程序前后都縈繞著督促行政機(jī)關(guān)發(fā)力的執(zhí)念，訴訟的構(gòu)造和外形也因之發(fā)生異變。最主要的，瞄準(zhǔn)公益維護(hù)的法院實(shí)際上與作為公益代表人的原告站到了同一陣營(yíng)，與被告形成“二對(duì)一”的局面。此外，法院還可能與原告就公益的理解產(chǎn)生分歧，制度上卻允許法院為了監(jiān)管實(shí)效而徑自改變?cè)娴脑V訟請(qǐng)求、禁止原告撤訴或否定雙方調(diào)解。總而言之，公益訴訟之內(nèi)部，“監(jiān)管—被監(jiān)管”的雙邊關(guān)系取代了通常訴訟程序內(nèi)“訴—辯—審”的三角結(jié)構(gòu)，法院無(wú)心維系居中裁判的消極姿態(tài)，兩造對(duì)抗的格局也不復(fù)存在 〔10 〕。

法院承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)所帶來(lái)的另一后果，是審判權(quán)與行政權(quán)之間無(wú)法形成清晰的界線。這里，與其說(shuō)審判權(quán)趨向于入侵行政權(quán)的領(lǐng)地，不如說(shuō)是行政性擴(kuò)散到了審判的運(yùn)作過(guò)程，更確切地講，是審判權(quán)自甘與行政權(quán)趨同。本來(lái)，區(qū)別審判與行政的關(guān)鍵，在于前者以“判斷”為本質(zhì)內(nèi)容，后者以“管理”為本質(zhì)內(nèi)容 〔11 〕。如今法院自認(rèn)公益訴訟沒(méi)有異于行政執(zhí)法的功能，用行政管理般的風(fēng)格進(jìn)行訴訟指揮，自然導(dǎo)致公益訴訟與行政執(zhí)法的形同神似、混淆難分 〔12 〕。反觀理論界和實(shí)務(wù)界，多以要求法院恪守監(jiān)督者的定位，作為緩解審判權(quán)與行政權(quán)沖撞的對(duì)策，卻未曾注意到二者的協(xié)調(diào)難題恰恰由法院的監(jiān)管角色所引發(fā)。公益訴訟既然從內(nèi)部混同于行政執(zhí)法，那么如果不轉(zhuǎn)變自我定位，其與行政權(quán)的邊界必定無(wú)法清晰。

（二）法院監(jiān)督管理角色之批判

1.不能成立的“因”：被混同的系統(tǒng)差異與功能層次。宏觀上，行政權(quán)與審判權(quán)的功能不可被等同看待，面對(duì)同一環(huán)境公益事件，行政權(quán)與審判權(quán)的具體工作完全不同，不能作簡(jiǎn)單類(lèi)比，更談不上誰(shuí)更高明。理論上說(shuō)，現(xiàn)代社會(huì)由諸多功能分化的系統(tǒng)組成，形成系統(tǒng)起初是為了化約環(huán)境的復(fù)雜性，將混沌的外部信息轉(zhuǎn)譯為可由系統(tǒng)語(yǔ)言詮釋的內(nèi)部信息。由于外因通過(guò)內(nèi)因發(fā)生作用，轉(zhuǎn)譯因此是系統(tǒng)認(rèn)知環(huán)境的開(kāi)端，作出回應(yīng)的前提 〔13 〕。而同一環(huán)境事務(wù)內(nèi)含多種維度，亦需經(jīng)過(guò)轉(zhuǎn)譯——行政機(jī)關(guān)著眼于管理，在社會(huì)生活全過(guò)程中開(kāi)展組織、管制、警示、命令、勸阻等行動(dòng);而司法程序以存在爭(zhēng)議為必要，觀察和解決的也是事件內(nèi)具體的法律爭(zhēng)點(diǎn)，比如民事公益訴訟原告和被告就破壞行為的有無(wú)、損害結(jié)果的大小以及彌補(bǔ)方式的選擇產(chǎn)生的爭(zhēng)執(zhí)。這就像是在自然界，碳循環(huán)和水循環(huán)對(duì)陽(yáng)光有不同的利用，陽(yáng)光經(jīng)轉(zhuǎn)譯后分別參與光合作用和蒸騰作用，雖說(shuō)兩種循環(huán)都完成能量交換、維持生態(tài)運(yùn)轉(zhuǎn)，但也不能歸結(jié)為功能等同。類(lèi)似地，行政相對(duì)人遵守行政處罰決定而彌補(bǔ)損害，民事公益訴訟被告基于判決而彌補(bǔ)損害，與行政公益訴訟被告基于判決而作出行政行為，都發(fā)生在不同的語(yǔ)境，無(wú)法放在一起談可替代與否。通行觀點(diǎn)歸納出行政處罰措施與公益訴訟訴求之間的涵蓋關(guān)系，并以此來(lái)說(shuō)明行政權(quán)與審判權(quán)的功能重合，是無(wú)視過(guò)程手段差異而作出的粗線條推導(dǎo)，其實(shí)，不在同一平臺(tái)的兩種權(quán)力原本就無(wú)需角逐競(jìng)技。

論及維護(hù)公益的一般化職責(zé)，法院與行政機(jī)關(guān)同作為公共機(jī)構(gòu)，在此無(wú)甚分別，哪怕是環(huán)境私益訴訟，也因?yàn)樽肪坎环ǘ瑯訋в芯S護(hù)公益的功能。有鑒于此，公益的維護(hù)能作為訴訟的遠(yuǎn)景目標(biāo)，但不應(yīng)遮蓋訴訟裁判糾紛的直接任務(wù)。在公益訴訟中，公益性質(zhì)的訴訟請(qǐng)求是法院的審判對(duì)象，也是當(dāng)事人的系爭(zhēng)利益，公益的法定代言人自有原告來(lái)充當(dāng)，而法院作為居中裁判者，并不承擔(dān)保障原告訴訟請(qǐng)求實(shí)現(xiàn)的義務(wù) 〔10 〕。更何況，“公共利益并不因其自身的‘公共性而理所當(dāng)然地獲得合法性” 〔14 〕，考慮到公益保護(hù)目的必定融入立法，所以訴訟做好查清事實(shí)、適用法律的本職，才真正切乎維護(hù)公益的一般化職責(zé)。反之，法院在公益訴訟內(nèi)刻意追求監(jiān)管，是在導(dǎo)向上步入誤區(qū)，“遠(yuǎn)視”多余，失焦于面前實(shí)實(shí)在在的問(wèn)題。

2.不能承受的“果”：被低估的結(jié)構(gòu)制約與封閉屬性。如果說(shuō)“功能重合論”之謬誤揭示了法院監(jiān)管角色的論證薄弱，那么公益訴訟結(jié)構(gòu)異化以及邊界不清的后果，則說(shuō)明了即便把監(jiān)管身份強(qiáng)加給法院，也只會(huì)有害無(wú)益。

第一，法院迎合監(jiān)管角色致使訴訟突破其結(jié)構(gòu)性制約，但訴訟結(jié)構(gòu)的異化會(huì)反過(guò)來(lái)動(dòng)搖公益訴訟的正當(dāng)性。一方面，圍繞監(jiān)管展開(kāi)的公益訴訟，忽略了公益案件的裁判需求，它僅僅構(gòu)想了公益維護(hù)者和公益破壞者的對(duì)立，并使二者處在制裁與被制裁的位置，然而，“如果沒(méi)有了系爭(zhēng)狀態(tài)下對(duì)立的原被告，法院亦失去了存在的必要” 〔10 〕。另一方面，司法判斷作為一種認(rèn)識(shí)過(guò)程，強(qiáng)烈依托于程序形式，通過(guò)法律程序制造“反身性”正是司法正當(dāng)化的重要途徑 〔13 〕。就此而言，權(quán)力過(guò)程的形式性是司法制度無(wú)法拋卻也揮之不去的底色，訴訟的基本結(jié)構(gòu)規(guī)則帶有一定剛性，絕非可以任意揉捏 〔15 〕。而法院機(jī)械地落實(shí)監(jiān)管任務(wù)，沒(méi)有顧及裁判者消極中立的基本定性，不利于爭(zhēng)訟法理下兩造對(duì)抗形態(tài)，其實(shí)就是在消解公益訴訟存在的根基。

第二，公益訴訟混同于行政執(zhí)法，放棄發(fā)揮自己的獨(dú)特價(jià)值，終將削弱環(huán)境治理的整體效果。通常講，系統(tǒng)的封閉性要比其開(kāi)放性更具前提意義，倘若一個(gè)系統(tǒng)不能通過(guò)特定區(qū)劃將自己的界限劃出、形成封閉，它就將與外部環(huán)境混同起來(lái)、進(jìn)而消失在環(huán)境之中 〔16 〕。而在公益訴訟的層面上，審判權(quán)的封閉屬性已被打破，公益訴訟從獨(dú)一無(wú)二的糾紛裁判機(jī)制，淪為行政執(zhí)法的次優(yōu)替代品。正如研究者所指出的：“我國(guó)社會(huì)管理體制屬于行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)公益性糾紛處理的社會(huì)管理體制，將公益訴訟作為行政機(jī)關(guān)實(shí)施社會(huì)管理的新手段，實(shí)際上是將一個(gè)‘強(qiáng)勢(shì)機(jī)關(guān)解決不了的糾紛轉(zhuǎn)交給作為‘弱勢(shì)機(jī)關(guān)的法院，不僅周期延長(zhǎng)、成本增加，其實(shí)效性也很難讓人產(chǎn)生樂(lè)觀期待。” 〔17 〕其實(shí)倒回到原點(diǎn)，對(duì)環(huán)境公益的保護(hù)本規(guī)劃了“多車(chē)道”，行政執(zhí)法、民事和行政公益訴訟能從環(huán)保的不同側(cè)面切入，可由于公益訴訟的自我圈禁，三重手段都像是行政性質(zhì)的方法，環(huán)境公益治理的廣度和力度因此雙雙受限。

總之，現(xiàn)今公益訴訟不僅因?yàn)榻Y(jié)構(gòu)異化而做不好訴訟的本職，還因迷失自我而不利于公益的維護(hù)。歸根結(jié)底，“功能重合論”混淆了公益訴訟的抽象愿景與具體焦點(diǎn)，錯(cuò)把行政權(quán)與審判權(quán)目標(biāo)一致化，進(jìn)而在行政權(quán)更有利于達(dá)成目標(biāo)的想法下，主張公益訴訟只做監(jiān)督行政權(quán)履職的工作。而徹底推翻“功能重合論”，等于徹底否定了所謂的監(jiān)督內(nèi)部化路徑，法院能且只能將監(jiān)督行政機(jī)關(guān)作為訴訟的外部效應(yīng)對(duì)待，司法能且只能通過(guò)裁判糾紛實(shí)現(xiàn)其社會(huì)治理功能。

四、環(huán)境公益治理中的秩序回歸

監(jiān)管與被監(jiān)管的關(guān)系定位既然是公益訴訟與行政執(zhí)法失序的源頭，那么促使法院切換角色、重歸中立裁判者地位，理固宜然。對(duì)于環(huán)境公益治理體系秩序的具體塑造，則需著眼于一個(gè)“分”字，因?yàn)楸举|(zhì)上，系統(tǒng)之所以成為系統(tǒng)，全有賴(lài)于其界限 〔18 〕2，而放眼環(huán)境公益治理體系的兩個(gè)層次，首要的工作是統(tǒng)籌行政執(zhí)法與公益訴訟的適用，其關(guān)鍵詞不在“排序”，而是“分界”;再來(lái)則是協(xié)調(diào)民事公益訴訟與行政公益訴訟的步伐，但重點(diǎn)非為比較兩者的優(yōu)劣高下，而在于明確各自的工作重點(diǎn)。

（一）行政執(zhí)法與公益訴訟的分界

在行政、審判各歸各位的轉(zhuǎn)向中，現(xiàn)有的訴前程序能夠承擔(dān)界分行政執(zhí)法與公益訴訟的作用，因?yàn)樗环矫姹砻餍姓C(jī)關(guān)有行使其優(yōu)先權(quán)的機(jī)會(huì)，另一方面，訴前程序的督促目標(biāo)若是落空，則標(biāo)志著適于司法介入的糾紛的產(chǎn)生或持續(xù)。當(dāng)然，僅有訴前程序作為“隔板”，尚不足以實(shí)現(xiàn)行政權(quán)與審判權(quán)的實(shí)質(zhì)分隔，公益訴訟自身還須擺正位置，從目前的監(jiān)管程序徹底轉(zhuǎn)變?yōu)椴门谐绦?，為此則有必要重整公益訴訟的結(jié)構(gòu)和流程。

1.劃界線：訴前程序的標(biāo)志意義。設(shè)立訴前程序首先代表了對(duì)“行政首次判斷權(quán)”的尊重，訴前程序有用盡行政手段之意 〔19 〕，但行政機(jī)關(guān)如果仍放棄履職，此后就不宜再搬出行政優(yōu)先的原則，來(lái)質(zhì)疑法院介入的正當(dāng)性。因?yàn)樾姓?quán)的優(yōu)先，畢竟不代表行政機(jī)關(guān)可以隨時(shí)凌駕于審判之上，或隨時(shí)干預(yù)審判進(jìn)程。在此，訴前程序?qū)⑿姓窂脚c司法路徑從時(shí)空上區(qū)分開(kāi)來(lái)，這是其形式上的標(biāo)志意義。

未達(dá)到督促行政執(zhí)法目標(biāo)的訴前程序，還有其實(shí)質(zhì)上的標(biāo)志意義，即表明糾紛的明朗化以及審判權(quán)介入的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。法院行使判斷權(quán)要以雙方當(dāng)事人的爭(zhēng)端為前提，由此，公益訴訟的后置并非緣于審判權(quán)的有意退讓?zhuān)且驗(yàn)槠茐沫h(huán)境公益的行為未得到制止或追究，民事公益訴訟原告與公益加害人之間的糾紛才需要裁決;或者因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)對(duì)破壞行為未采取有效措施，行政公益訴訟原告與行政機(jī)關(guān)之間的糾紛才需要引入中立第三方。所以，公益訴訟與行政執(zhí)法根本不存在競(jìng)爭(zhēng)或沖突，當(dāng)訴前程序未達(dá)預(yù)期，公益訴訟是根據(jù)自身的觸發(fā)機(jī)制而啟動(dòng)，法院屬于在恰當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)接手了適于審判的糾紛，既不應(yīng)受到“搶先”的詬病，也無(wú)需刻意地謙抑。

2.正程序：訴訟程序的應(yīng)有樣態(tài)。經(jīng)過(guò)了訴前程序，公益訴訟接管環(huán)境事務(wù)的權(quán)限不僅不該再受到質(zhì)疑，并且，環(huán)境公益問(wèn)題既被裹挾到了司法系統(tǒng)中，它就須在訴訟的框架內(nèi)、經(jīng)由程序上的手段獲得司法的評(píng)價(jià)。換言之，在如何維護(hù)環(huán)境公益、服務(wù)社會(huì)需求等宏觀問(wèn)題上，公益訴訟將給出有別于行政執(zhí)法的、合乎法律實(shí)體和程序的具體解答。

從結(jié)構(gòu)上說(shuō)，公益訴訟應(yīng)遵循爭(zhēng)訟法理，保持訴辯審的三角形結(jié)構(gòu)，法院作為消極中立的裁判者，借由兩造對(duì)抗來(lái)認(rèn)知事實(shí)、適用法律。如前文所說(shuō)，系統(tǒng)結(jié)構(gòu)給予了系統(tǒng)的特性，并使之區(qū)別于其他系統(tǒng)，其實(shí)公益訴訟只有保持其結(jié)構(gòu)上的訴訟性，才能真正地發(fā)揮審判職能。這里，“法院對(duì)原、被告主體地位的尊重，也是對(duì)自己中立地位的尊重，是對(duì)訴訟程序基本原理及基本程序結(jié)構(gòu)的尊重” 〔10 〕。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，“公益”（或者說(shuō)公益訴訟原告所主張的“公益”）并不天然地等同于正義，實(shí)踐中，公益訴訟的原被告之間往往存在具體的爭(zhēng)端 〔20 〕，這是有待裁判的事項(xiàng)。法院重新明確其裁判者的身份，被告應(yīng)訴、辯論等訴訟行為中所包含的利益，也能得到嚴(yán)肅對(duì)待。

從流程上看，司法程序應(yīng)是封閉的、自主的、自治的，這就決定了法院在公益訴訟進(jìn)程中實(shí)無(wú)需密切關(guān)注行政機(jī)關(guān)的接管意向，更不宜允許案件再度回流到行政機(jī)關(guān)。因?yàn)槭紫龋谙鄬?duì)獨(dú)立的“法的空間”內(nèi)，公益訴訟的終點(diǎn)是與行政評(píng)價(jià)完全不同的司法裁判。民事公益訴訟解決的是原告與破壞環(huán)境者就行為給付和金錢(qián)給付之間的爭(zhēng)議，行政機(jī)關(guān)根本不是本案訴訟中的糾紛主體，那么依其單方面的意志切斷訴訟，便輕易抹殺了訴訟當(dāng)事人的實(shí)體利益與程序利益。至于行政公益訴訟，需查明行政不作為或亂作為是否存在，即使行政機(jī)關(guān)在訴訟中履職，也不妨礙法院確認(rèn)行政機(jī)關(guān)先前不作為或不當(dāng)作為的違法（比如“福建省清流縣人民檢察院訴清流縣環(huán)保局行政公益訴訟案”）。其次，從更現(xiàn)實(shí)的意義上講，法院用什么標(biāo)準(zhǔn)來(lái)認(rèn)定行政機(jī)關(guān)可以主動(dòng)糾錯(cuò)，從而決定讓訴訟程序擱淺，也是個(gè)難題。實(shí)踐中，法院有時(shí)僅因行政機(jī)關(guān)有所動(dòng)作，就認(rèn)為公益訴訟的訴訟請(qǐng)求能夠逐步實(shí)現(xiàn)（比如“常州外國(guó)語(yǔ)學(xué)校化工污染案”）;有時(shí)則以行政相對(duì)人停止違法行為為準(zhǔn)（比如“貴州省錦屏縣人民檢察院訴錦屏縣環(huán)保局行政公益訴訟案”）。只不過(guò)，環(huán)境侵權(quán)和環(huán)境執(zhí)法均為連續(xù)性、持續(xù)性的過(guò)程，行政機(jī)關(guān)雖然有所行動(dòng)，可最終履職不到位、不全面的情況，也不少見(jiàn)（比如“陜西省寶雞市環(huán)境保護(hù)局鳳翔分局不全面履職案”）。

（二）民事公益訴訟與行政公益訴訟的分工

與公益訴訟擺脫監(jiān)督定位一脈相承，民事公益訴訟與行政公益訴訟的適用秩序也要擺脫“行政權(quán)優(yōu)先原則”的輻射?？紤]到兩種訴訟在主體、客體和訴訟請(qǐng)求上均不相同，很難抽象地、一概地談?wù)摵握吒鼮閮?yōu)越。實(shí)踐中，只能在明確兩訴任務(wù)焦點(diǎn)的基礎(chǔ)上，綜合環(huán)境事件的具體案情、各主體的條件及需要，來(lái)評(píng)估何種訴訟能現(xiàn)實(shí)地發(fā)揮效用。

1.定焦點(diǎn)：判斷民事?tīng)?zhēng)議與判斷行政不法。民事公益訴訟與行政公益訴訟解決的是不同的糾紛：前者解決公益維護(hù)者和公益破壞者之間，就破壞行為的有無(wú)、損害結(jié)果的大小以及彌補(bǔ)方式的選擇等問(wèn)題上的爭(zhēng)端;后者解決行政不作為或者亂作為的爭(zhēng)端。相應(yīng)地，民事公益訴訟關(guān)注的是當(dāng)事人的民事義務(wù)或責(zé)任，而行政公益訴訟以判斷行政不法為重心，檢察機(jī)關(guān)主要可以提出行政機(jī)關(guān)在一定期限內(nèi)履行法定職責(zé)、確認(rèn)行政行為違法或者無(wú)效、撤銷(xiāo)或者部分撤銷(xiāo)違法行政行為的訴訟請(qǐng)求。

正是因?yàn)樵V訟標(biāo)的的不同，兩訴在作用方式上也表現(xiàn)出直接與間接的差異。不少觀點(diǎn)認(rèn)為行政公益訴訟因直接針對(duì)行政機(jī)關(guān)而具有直接性，這是將公益訴訟置于監(jiān)督定位的結(jié)果。實(shí)際上，民事公益訴訟才是公益代表者與破壞公益者的直接交鋒，對(duì)于公益損害的彌補(bǔ)和補(bǔ)償也更為直接——它一方面利用停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)等方式阻止正在進(jìn)行的侵害或侵害危險(xiǎn)，另一方面對(duì)于已經(jīng)造成的損失，通過(guò)恢復(fù)原狀、賠償損失進(jìn)行彌補(bǔ)修復(fù)，采用民事侵權(quán)責(zé)任的方式保護(hù)公益免受損害 〔21 〕531。相比之下，行政公益訴訟在處置污染的問(wèn)題上增加了行政機(jī)關(guān)這一中轉(zhuǎn)站，屬于“借力打力”，故而具有間接性。而這種間接作用方式，也不免包含了爛尾的風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)下令整改也有達(dá)不到預(yù)期效果的情況，作出的行政處罰也有怠于執(zhí)行的情況。

因此，適用民事公益訴訟還是行政公益訴訟，既要考察案件重點(diǎn)尋求的是民事追責(zé)還是行政追責(zé)，也要考慮兩訴的理論優(yōu)勢(shì)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)優(yōu)勢(shì)的概率。目前理論和實(shí)踐極度偏重行政公益訴訟，主要還是立足于“行政權(quán)優(yōu)先原則”，可是該原則針對(duì)的是行政權(quán)與審判權(quán)的關(guān)系，本來(lái)也只在環(huán)境公益治理的第一個(gè)層次上具有適用性。最重要的是，行政權(quán)在維護(hù)環(huán)境公益方面的優(yōu)勢(shì)畢竟只是理論可能，非經(jīng)積極實(shí)踐則不具備現(xiàn)實(shí)性。而環(huán)境事件既然發(fā)展到了啟動(dòng)公益訴訟的地步，就表明環(huán)保行政機(jī)關(guān)有一定程度的失職，表明行政執(zhí)法優(yōu)勢(shì)的變現(xiàn)存在障礙。如今出于誤解而極力推崇行政公益訴訟優(yōu)先，還壓縮了民事公益訴訟的空間，削弱了法定機(jī)關(guān)和組織以民事公益訴訟的形式參與環(huán)境治理的力量。

2.找平衡：分別作用或附帶作用。在具體的作用形式上，民事公益訴訟和行政公益訴訟既可以分別作用，也可以附帶作用。在二者分別作用時(shí)，行政公益訴訟能彌補(bǔ)民事公益訴訟未對(duì)行政機(jī)關(guān)問(wèn)責(zé)的缺陷，而民事公益訴訟則能更直接地作用于環(huán)境破壞者，對(duì)于較為緊迫的環(huán)境事件，也可以通過(guò)行為保全（比如環(huán)保禁止令等方式）及時(shí)制止污染行為 〔22 〕。至于二者的附帶作用，則是指檢察機(jī)關(guān)可以參照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十一條第一款的規(guī)定，向人民法院提起行政附帶民事公益訴訟，在督促行政機(jī)關(guān)依法正確履行職責(zé)之同時(shí)，一并解決民事主體對(duì)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益造成侵害的問(wèn)題。由于兩種訴訟中的事實(shí)問(wèn)題和證據(jù)問(wèn)題具有一定的共通性，行政附帶民事公益訴訟通常有助于節(jié)約訴訟成本，優(yōu)化審判資源和統(tǒng)一司法判決。

鑒于民事公益訴訟與行政公益訴訟的主體不完全重合，兩訴的適用方式很多時(shí)候都是需要實(shí)際協(xié)調(diào)的，讓二者分別作用還是附帶作用，可從以下三個(gè)方面來(lái)考慮：第一，如果法定機(jī)關(guān)或組織已經(jīng)提起民事公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為依然有必要追究行政違法的，可以另行提起行政公益訴訟。第二，如果在檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟之后，法定機(jī)關(guān)或組織又提出民事公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)可以視情況變更訴訟請(qǐng)求，在行政公益訴訟中僅要求確認(rèn)先前的行政行為違法。第三，沒(méi)有其他適格主體提起民事公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)則可提起行政附帶民事公益訴訟，這種情況下兩訴的訴前程序均需履行。行政附帶民事公益訴訟原則上更具效率，但目前兩訴的程序規(guī)定還有待完善，也不排除現(xiàn)實(shí)中將程序適度分開(kāi)更有利于案件審理 〔23 〕。

五、結(jié)語(yǔ)

法院在環(huán)境公益訴訟中的監(jiān)管者身份，乃至我國(guó)環(huán)境公益訴訟自身的起源與發(fā)展，都可視為當(dāng)前整體環(huán)境下強(qiáng)調(diào)司法權(quán)政治性、要求司法權(quán)參與社會(huì)管理創(chuàng)新、從克制司法向能動(dòng)司法轉(zhuǎn)變的一個(gè)縮影 〔3 〕?？墒牵鐣?huì)治理不僅僅需要方法創(chuàng)新，還得考慮治理目的與手段相協(xié)調(diào)，司法權(quán)的運(yùn)作不能脫離法治的基本框架。否則，即使多擔(dān)責(zé)，也未必能用好權(quán)、收實(shí)效，反而可能帶來(lái)身份認(rèn)同危機(jī)和制度方向迷失，打亂環(huán)境公益治理體系的內(nèi)部協(xié)調(diào)和總體構(gòu)想。實(shí)際上，公益訴訟能且僅能提供司法化的規(guī)制手段，而司法化的規(guī)制手段恰恰是其特有的、核心的價(jià)值所在。正如前文所論，法院卸載監(jiān)管職責(zé)、專(zhuān)注于裁判糾紛，亦不妨礙其履行維護(hù)環(huán)境公益、參與環(huán)境事務(wù)治理的使命，法院裁判糾紛亦概括地存在推動(dòng)行政執(zhí)法改善的外部效應(yīng)。并且，公益訴訟緊扣裁判主題，回位后的審判權(quán)自然與行政權(quán)拉開(kāi)距離，才可期望環(huán)境公益治理中權(quán)屬清晰、分工配合、銜接流暢。簡(jiǎn)而言之，法院做好裁判糾紛的分內(nèi)之事，便是給環(huán)境公益治理作出的最大貢獻(xiàn)了。

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責(zé)任編輯 楊在平

〔收稿日期〕2020-02-02

〔基金項(xiàng)目〕國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“民事訴訟重復(fù)起訴規(guī)制問(wèn)題研究”（16BFX081），主持人許尚豪;中國(guó)政法大學(xué)青年教師科研啟動(dòng)項(xiàng)目，主持人歐元捷。

〔作者簡(jiǎn)介〕歐元捷（1990-），女，安徽滁州人，中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院講師、法學(xué)博士，主要研究方向?yàn)槊袷略V訟法、糾紛解決。