黨內(nèi)“精準(zhǔn)問責(zé)”的要素要件和運(yùn)行機(jī)理

呂永祥　王立峰

〔摘要〕 精準(zhǔn)問責(zé)是十九屆中央紀(jì)委三次全會(huì)和黨的十九屆四中全會(huì)提出的重大命題，亟待從理論上予以研究和回應(yīng)。現(xiàn)有精準(zhǔn)問責(zé)研究主要停留在問責(zé)要素分析或問責(zé)過程分析等單一維度，“結(jié)構(gòu)—過程”分析框架將靜態(tài)的問責(zé)要素分析與動(dòng)態(tài)的問責(zé)過程分析整合起來(lái)，為分析精準(zhǔn)問責(zé)機(jī)制提供一個(gè)兼具學(xué)理性和整體性的分析框架。從該分析框架來(lái)看，在要素層面，精準(zhǔn)問責(zé)思維融入現(xiàn)有問責(zé)制度對(duì)各項(xiàng)問責(zé)要素的具體設(shè)計(jì)之中，問責(zé)主體精細(xì)分工、問責(zé)對(duì)象精準(zhǔn)認(rèn)定、問責(zé)情形精細(xì)設(shè)置和問責(zé)方式精準(zhǔn)刻度構(gòu)成中國(guó)共產(chǎn)黨精準(zhǔn)問責(zé)機(jī)制的構(gòu)成要素。在過程層面，精準(zhǔn)問責(zé)方法貫穿各問責(zé)過程之中，精準(zhǔn)獲取問責(zé)信息、精準(zhǔn)開展問責(zé)調(diào)查和精準(zhǔn)作出問責(zé)決定前后相繼，共同揭示出中國(guó)共產(chǎn)黨精準(zhǔn)問責(zé)機(jī)制的運(yùn)行機(jī)理。

〔關(guān)鍵詞〕 精準(zhǔn)問責(zé)，問責(zé)要素，問責(zé)過程，“結(jié)構(gòu)—過程”分析框架

〔中圖分類號(hào)〕D262.6 ?? 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1004-4175（2020）03-0053-08

中國(guó)共產(chǎn)黨在治國(guó)理政和管黨治黨過程中有效應(yīng)對(duì)治理主體多元化、治理對(duì)象復(fù)雜化、治理單位精細(xì)化等問題，需要治理模式從粗放型治理向精準(zhǔn)化治理轉(zhuǎn)變?！熬珳?zhǔn)思維，既屬于辯證唯物主義認(rèn)識(shí)論的范疇，又是方法論的體現(xiàn)” 〔1 〕，是對(duì)具體問題具體分析這一馬克思主義哲學(xué)“活的靈魂”的集中概括，為構(gòu)建精準(zhǔn)化治理模式奠定哲學(xué)基礎(chǔ)。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央將精準(zhǔn)思維運(yùn)用于貧困治理、腐敗治理、監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)等領(lǐng)域之中，相繼提出“精準(zhǔn)扶貧”“精準(zhǔn)有效懲治腐敗”“精準(zhǔn)運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)‘四種形態(tài)”“精準(zhǔn)問責(zé)”等重大命題，描繪出我國(guó)精細(xì)化治理模式的整體圖景。黨內(nèi)問責(zé)制作為全面從嚴(yán)治黨的制度載體，經(jīng)歷了從粗放到精準(zhǔn)的發(fā)展歷程。針對(duì)實(shí)踐中出現(xiàn)的問責(zé)泛化、問責(zé)簡(jiǎn)單化等問責(zé)不精準(zhǔn)現(xiàn)象，十九屆中央紀(jì)委三次全會(huì)強(qiáng)調(diào)，“實(shí)施精準(zhǔn)問責(zé)，防止問責(zé)不力或者問責(zé)泛化、簡(jiǎn)單化” 〔2 〕。2019年9月新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨問責(zé)條例》（以下簡(jiǎn)稱2019年版《問責(zé)條例》）中充分彰顯精準(zhǔn)問責(zé)思想。2019年11月，黨的十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，“完善發(fā)現(xiàn)問題、糾正偏差、精準(zhǔn)問責(zé)有效機(jī)制” 〔3 〕。理論是實(shí)踐的先導(dǎo)，完善精準(zhǔn)問責(zé)有效機(jī)制的理論基礎(chǔ)是從學(xué)理上深入闡釋中國(guó)共產(chǎn)黨精準(zhǔn)問責(zé)機(jī)制的深刻內(nèi)涵。中國(guó)共產(chǎn)黨精準(zhǔn)問責(zé)機(jī)制的構(gòu)成要素有哪些？中國(guó)共產(chǎn)黨精準(zhǔn)問責(zé)機(jī)制的運(yùn)行機(jī)理是什么？弄清楚這些問題對(duì)于完善中國(guó)共產(chǎn)黨精準(zhǔn)問責(zé)機(jī)制具有重要的理論和實(shí)踐意義。

一、當(dāng)前相關(guān)研究進(jìn)展和焦點(diǎn)問題

在參與主體多元和權(quán)責(zé)關(guān)系復(fù)雜的情境中對(duì)政府官員的失職失責(zé)行為實(shí)施精準(zhǔn)問責(zé)，是各國(guó)在問責(zé)制建設(shè)進(jìn)入理性成熟階段面臨的共同任務(wù)。目前學(xué)術(shù)界對(duì)精準(zhǔn)問責(zé)機(jī)制的專門研究還較為薄弱，為數(shù)不多的現(xiàn)有研究成果主要聚焦以下兩個(gè)方面：

第一，一些學(xué)者采取問責(zé)要素分析方法，探討精準(zhǔn)問責(zé)機(jī)制的構(gòu)成要素及其運(yùn)行狀況。首先，從問責(zé)主體來(lái)看，在羅美澤克（Romzek）和杜比尼克（Dubnick）看來(lái)，精準(zhǔn)問責(zé)是指各類問責(zé)主體基于其差異化的職責(zé)定位，在政治問責(zé)、職業(yè)問責(zé)、等級(jí)問責(zé)、法律問責(zé)等問責(zé)類型中，分別就不同的問責(zé)內(nèi)容對(duì)問責(zé)對(duì)象的履責(zé)表現(xiàn)進(jìn)行責(zé)任追究 〔4 〕。在實(shí)踐層面，莊德水指出，問責(zé)主體濫用權(quán)力構(gòu)成問責(zé)泛化等問責(zé)不精準(zhǔn)現(xiàn)象的成因，構(gòu)建精準(zhǔn)問責(zé)機(jī)制必須告別問責(zé)主體的權(quán)力意志 〔5 〕。其次，從問責(zé)對(duì)象來(lái)看，塔維斯（Tavits）和拜爾（Bayer）認(rèn)為，責(zé)任劃分的清晰性是影響問責(zé)對(duì)象精準(zhǔn)性的重要因素，各個(gè)政府官員之間責(zé)任劃分的清晰性越高，選民越容易精準(zhǔn)識(shí)別究竟由誰(shuí)對(duì)政府的決策失誤承擔(dān)責(zé)任 〔6 〕17。在實(shí)踐層面，受到公共權(quán)力被多元治理主體分享、崗位職責(zé)不夠明晰等因素的影響，政府責(zé)任劃分的清晰性亟待提升。波文斯（Bovens）探討了各治理主體責(zé)任劃分不清晰導(dǎo)致的問責(zé)對(duì)象“多只手問題”，主張明確個(gè)體責(zé)任和集體責(zé)任的差異，通過個(gè)體問責(zé)、集體問責(zé)等問責(zé)模式的精細(xì)分工提升問責(zé)對(duì)象的精準(zhǔn)性 〔7 〕。蔣來(lái)用則從崗位職責(zé)入手探討了問責(zé)對(duì)象認(rèn)定不精準(zhǔn)的成因與對(duì)策 〔8 〕。最后，與單一問責(zé)要素分析不同，貝恩（Behn）從問責(zé)對(duì)象和問責(zé)內(nèi)容兩個(gè)維度對(duì)精準(zhǔn)問責(zé)機(jī)制的構(gòu)成要素進(jìn)行理論闡釋，他認(rèn)為，精準(zhǔn)問責(zé)是指問責(zé)主體應(yīng)當(dāng)精準(zhǔn)識(shí)別由哪一個(gè)組織中的特定成員對(duì)何種濫用權(quán)力的行為承擔(dān)責(zé)任 〔9 〕3。

第二，還有一些黨內(nèi)問責(zé)政策研究者采取問責(zé)過程分析方法，對(duì)精準(zhǔn)問責(zé)機(jī)制的運(yùn)行過程進(jìn)行政策解讀。一方面，從單一問責(zé)過程分析來(lái)看，趙娜聚集開展問責(zé)調(diào)查這一承上啟下的問責(zé)過程，以2019年版《問責(zé)條例》提出的“事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、依據(jù)充分、責(zé)任分明、程序合規(guī)、處理恰當(dāng)”24字方針為基礎(chǔ)，分析精準(zhǔn)開展問責(zé)調(diào)查的運(yùn)行機(jī)制 〔10 〕。另一方面，從問責(zé)過程的系統(tǒng)分析來(lái)看，盧福林將精準(zhǔn)問責(zé)機(jī)制的運(yùn)行過程劃分為精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)問題、精準(zhǔn)識(shí)別問題和精準(zhǔn)作出處置三個(gè)階段，指出其運(yùn)行目標(biāo)是問題定性精準(zhǔn)、責(zé)任界定精準(zhǔn)和量紀(jì)尺度精準(zhǔn) 〔11 〕。

現(xiàn)有研究不乏真知灼見，但仍存在下述缺憾：一方面，從研究?jī)?nèi)容來(lái)看，現(xiàn)有問責(zé)要素研究主要停留在某一個(gè)或某兩個(gè)問責(zé)要素的層面，尚未采取問責(zé)要素的系統(tǒng)分析方法。現(xiàn)有問責(zé)過程研究以政策解讀為主，沒有充分利用問責(zé)過程論的前沿研究成果，學(xué)理性亟需提升。另一方面，從分析框架來(lái)看，現(xiàn)有問責(zé)要素分析和問責(zé)過程分析都僅揭示精準(zhǔn)問責(zé)機(jī)制的部分面貌，忽視了將問責(zé)要素和問責(zé)過程整合起來(lái)的必要性。對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨精準(zhǔn)問責(zé)機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)闡釋亟需一個(gè)兼具學(xué)理性和整體性的分析框架。

“過程塑造結(jié)構(gòu)，結(jié)構(gòu)制約過程” 〔12 〕，兩者是辯證統(tǒng)一的關(guān)系?！敖Y(jié)構(gòu)—過程”分析框架（見圖1）將靜態(tài)的制度結(jié)構(gòu)分析和動(dòng)態(tài)的運(yùn)行過程分析有機(jī)結(jié)合起來(lái)，既克服了靜態(tài)的制度結(jié)構(gòu)分析拘泥于僵化的制度文本的缺陷，又將制度執(zhí)行主體的實(shí)際行動(dòng)限定在制度框架之內(nèi)，將行動(dòng)者的能動(dòng)性與制度的約束性靈活統(tǒng)一起來(lái)。基于上述優(yōu)勢(shì)，目前“結(jié)構(gòu)—過程”分析框架已經(jīng)被學(xué)術(shù)界廣泛運(yùn)用于對(duì)功能性分權(quán)體系、城市社區(qū)治理、政府應(yīng)急管理等議題的分析之中，具有向黨內(nèi)問責(zé)領(lǐng)域擴(kuò)展的可行性。就黨內(nèi)問責(zé)而言，新修訂的2019年版《問責(zé)條例》對(duì)各項(xiàng)問責(zé)要素進(jìn)行更為精準(zhǔn)化的設(shè)置，為構(gòu)建中國(guó)共產(chǎn)黨精準(zhǔn)問責(zé)機(jī)制奠定制度基礎(chǔ)。但是，精準(zhǔn)問責(zé)的制度結(jié)構(gòu)并不等同于精準(zhǔn)問責(zé)機(jī)制，問責(zé)要素分析無(wú)法解釋制度文本和制度實(shí)效之間的落差?！澳軌蚶斫庑艿模⒉皇墙M織結(jié)構(gòu)的特征，而是過程本身，是作為相對(duì)獨(dú)立的解釋變項(xiàng)的過程因素?！?〔13 〕19基于此，本文將問責(zé)要素分析與問責(zé)過程分析整合成“結(jié)構(gòu)—過程”分析框架，不僅在靜態(tài)的制度結(jié)構(gòu)層面揭示現(xiàn)有問責(zé)制度對(duì)各項(xiàng)黨內(nèi)問責(zé)要素的精準(zhǔn)化設(shè)置，而且在動(dòng)態(tài)的問責(zé)過程層面揭示出中國(guó)共產(chǎn)黨精準(zhǔn)問責(zé)機(jī)制的運(yùn)行機(jī)理，為全方位分析中國(guó)共產(chǎn)黨精準(zhǔn)問責(zé)機(jī)制提供一個(gè)整體性分析框架。從分析框架的具體設(shè)計(jì)來(lái)看，一方面，本文采取問責(zé)要素分析方法，通過對(duì)2019年版《問責(zé)條例》與2016年7月施行的《中國(guó)共產(chǎn)黨問責(zé)條例》（以下簡(jiǎn)稱2016年版《問責(zé)條例》）的比較分析，從靜態(tài)的制度結(jié)構(gòu)層面揭示日益成熟的黨內(nèi)問責(zé)制度對(duì)問責(zé)主體、問責(zé)對(duì)象、問責(zé)情形和問責(zé)方式等各項(xiàng)問責(zé)要素的精準(zhǔn)化設(shè)置。精準(zhǔn)問責(zé)思維融入各個(gè)黨內(nèi)問責(zé)要素之中，問責(zé)主體精細(xì)分工、問責(zé)對(duì)象精準(zhǔn)認(rèn)定、問責(zé)情形精細(xì)設(shè)置和問責(zé)方式精準(zhǔn)刻度構(gòu)成中國(guó)共產(chǎn)黨精準(zhǔn)問責(zé)機(jī)制的構(gòu)成要素。另一方面，按照西方問責(zé)過程論的主流觀點(diǎn)，問責(zé)機(jī)制的運(yùn)行過程可以劃分為獲取信息、進(jìn)行辯論和作出裁斷三個(gè)階段 〔14 〕14。本文采取問責(zé)過程分析方法，在借鑒西方問責(zé)過程論的基礎(chǔ)上，結(jié)合黨內(nèi)問責(zé)制具有的問責(zé)信息來(lái)源的雙向性、問責(zé)調(diào)查主體在問責(zé)關(guān)系中的主導(dǎo)地位和問責(zé)與容錯(cuò)兩種問責(zé)處理結(jié)果并存等特點(diǎn)，將問責(zé)機(jī)制的運(yùn)行過程劃分為獲取問責(zé)信息、開展問責(zé)調(diào)查和作出問責(zé)處理決定三個(gè)階段。精準(zhǔn)問責(zé)方法貫穿各個(gè)問責(zé)過程之中，精準(zhǔn)獲取問責(zé)信息、精準(zhǔn)開展問責(zé)調(diào)查和精準(zhǔn)作出問責(zé)處理決定前后相繼，共同揭示出中國(guó)共產(chǎn)黨精準(zhǔn)問責(zé)機(jī)制的運(yùn)作機(jī)理。

二、中國(guó)共產(chǎn)黨精準(zhǔn)問責(zé)的構(gòu)成要素

（一）問責(zé)主體精細(xì)分工

“問責(zé)是由問責(zé)主體和問責(zé)對(duì)象構(gòu)成的一種互動(dòng)關(guān)系，在該關(guān)系中問責(zé)對(duì)象需要接受問責(zé)主體的外部審視與監(jiān)督?！?〔15 〕15由于在權(quán)力體系中問責(zé)關(guān)系具有多重性特征，所以問責(zé)主體在很多情況下是一個(gè)“復(fù)數(shù)”，由此就產(chǎn)生各類問責(zé)主體的分工協(xié)調(diào)問題。黨委（黨組）、紀(jì)委、黨的工作機(jī)關(guān)等問責(zé)主體“在政治生活中扮演的角色有差異，與角色相應(yīng)的責(zé)任在性質(zhì)上就會(huì)有明顯的區(qū)別” 〔16 〕。各類黨內(nèi)問責(zé)主體能否各盡其責(zé)，在很大程度上取決于他們對(duì)自身的職責(zé)以及彼此之間的職責(zé)分工的認(rèn)知是否清晰、準(zhǔn)確。內(nèi)因是事物變化發(fā)展的根本原因，各類問責(zé)主體對(duì)職責(zé)分工存在認(rèn)識(shí)偏差，滋生問責(zé)主體錯(cuò)位的問題，呈現(xiàn)為黨委（黨組）、黨的工作機(jī)關(guān)的問責(zé)缺位和紀(jì)委的問責(zé)越位兩個(gè)面向 〔17 〕。

為解決問責(zé)主體錯(cuò)位的問題，傳統(tǒng)的問責(zé)觀點(diǎn)主張對(duì)不同的問責(zé)主體進(jìn)行合理分工以便達(dá)致一種均衡的問責(zé)體制 〔18 〕17，使各類問責(zé)主體各盡其責(zé)?；诖朔N理念，2019年版《問責(zé)條例》進(jìn)一步細(xì)化和豐富了黨內(nèi)問責(zé)主體的類型，并從各類黨內(nèi)問責(zé)主體的差異化角色責(zé)任入手，對(duì)各類問責(zé)主體的職責(zé)進(jìn)行更為精細(xì)化的分工。2019年版《問責(zé)條例》對(duì)2016年版《問責(zé)條例》中的問責(zé)主體條款進(jìn)行了修訂和完善，將黨內(nèi)問責(zé)主體進(jìn)一步細(xì)分為黨委、紀(jì)委、黨的工作機(jī)關(guān)以及紀(jì)委派駐（派出）機(jī)構(gòu)四種類型。為消除由職責(zé)分工不明晰導(dǎo)致的問責(zé)主體錯(cuò)位的問題，2019年版《問責(zé)條例》進(jìn)一步明確黨委的主體責(zé)任、紀(jì)委的監(jiān)督專責(zé)、紀(jì)委派駐（派出）機(jī)構(gòu)按照職責(zé)權(quán)限履行監(jiān)督責(zé)任和黨的工作機(jī)關(guān)依據(jù)職能履行監(jiān)督責(zé)任這四種角色責(zé)任的精細(xì)化分工，結(jié)合各類黨內(nèi)問責(zé)主體的機(jī)構(gòu)屬性與管轄范圍厘清了各類黨內(nèi)問責(zé)主體的職責(zé)定位和問責(zé)范圍，為形成職責(zé)明確、分工明晰、齊抓共管的精細(xì)化黨內(nèi)問責(zé)主體格局奠定制度基礎(chǔ)，防止責(zé)任相互推諉現(xiàn)象的發(fā)生。

（二）問責(zé)對(duì)象精準(zhǔn)認(rèn)定

“問責(zé)對(duì)象是導(dǎo)致問責(zé)情形發(fā)生的客體和問責(zé)活動(dòng)所針對(duì)的對(duì)象” 〔19 〕，回答“對(duì)誰(shuí)問責(zé)”這一重要問題。責(zé)任劃分的清晰性是問責(zé)主體精準(zhǔn)認(rèn)定問責(zé)對(duì)象的前提，受到權(quán)力分享程度的影響，某項(xiàng)政治權(quán)力被越多組織和組織成員分享，就越難以精準(zhǔn)認(rèn)定濫用該項(xiàng)政治權(quán)力的責(zé)任主體。在理想狀態(tài)中，責(zé)任劃分最清晰的情況是，由一個(gè)立法機(jī)關(guān)來(lái)制定公共政策，并將該公共政策交由實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的單一機(jī)構(gòu)來(lái)貫徹執(zhí)行，貝恩稱其為“一個(gè)議案主體、一項(xiàng)公共政策、一個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)、一個(gè)問責(zé)對(duì)象”原則 〔9 〕66。雖然該原則對(duì)解決政出多門和責(zé)任相互推諉問題大有裨益，但是它并不適用于中國(guó)共產(chǎn)黨的多層級(jí)治理、集體決策等多治理主體情景之中。一方面，從組織間關(guān)系來(lái)看，有一些重要的政黨事務(wù)由多個(gè)層級(jí)黨組織共同治理，這就容易產(chǎn)生多層級(jí)治理中垂直問責(zé)的問責(zé)對(duì)象認(rèn)定問題。受到上下級(jí)黨組織之間責(zé)任劃分不清晰等因素的影響，“問責(zé)工作中不同程度存在向下問責(zé)多，向上問責(zé)少” 〔20 〕等問題。另一方面，從組織內(nèi)部關(guān)系來(lái)看，在集體領(lǐng)導(dǎo)與個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的民主集中制之下，重大事項(xiàng)決定權(quán)等政黨權(quán)力通常是在黨的領(lǐng)導(dǎo)干部和黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)之間復(fù)雜分配的。在集體決策體制中集體和個(gè)體責(zé)任劃分不清晰，導(dǎo)致黨內(nèi)問責(zé)主體實(shí)施決策問責(zé)時(shí)出現(xiàn)個(gè)人責(zé)任和集體責(zé)任相互替代現(xiàn)象 〔21 〕。

中國(guó)共產(chǎn)黨精準(zhǔn)問責(zé)機(jī)制在問責(zé)對(duì)象層面體現(xiàn)為問責(zé)對(duì)象的精準(zhǔn)認(rèn)定，中國(guó)共產(chǎn)黨在構(gòu)建精準(zhǔn)機(jī)制的過程中，不斷提升上下級(jí)黨組織之間、個(gè)體與集體之間責(zé)任劃分的清晰性，為問責(zé)主體精準(zhǔn)認(rèn)定問責(zé)對(duì)象奠定清晰的責(zé)任劃分這一重要基礎(chǔ)。一方面，從上下級(jí)黨組織之間責(zé)任劃分來(lái)看，2019年版《問責(zé)條例》第六條規(guī)定，黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部“不得向下級(jí)黨組織和干部推卸責(zé)任” 〔22 〕，為減少責(zé)任推諉現(xiàn)象奠定制度基礎(chǔ)，維護(hù)了上下級(jí)黨組織之間職責(zé)分工的清晰性和穩(wěn)定性。為執(zhí)行該規(guī)定，各地相繼出臺(tái)規(guī)范“責(zé)任狀”的相關(guān)舉措，按照是否于法有據(jù)、于情有理、于事有益等原則，對(duì)現(xiàn)有“責(zé)任狀”進(jìn)行集中清理和定期清理，對(duì)新簽訂“責(zé)任狀”的實(shí)質(zhì)和程序要件進(jìn)行審查，防止上級(jí)黨組織以簽訂“責(zé)任狀”的形式向下級(jí)黨組織推卸責(zé)任。另一方面，從個(gè)人責(zé)任和集體責(zé)任之間的劃分來(lái)看，2019年版《問責(zé)條例》首次將“集體決定、分清責(zé)任”確立為一項(xiàng)重要的問責(zé)原則 〔22 〕，為黨內(nèi)問責(zé)主體在集體決策體制中厘清個(gè)人責(zé)任和集體責(zé)任之間的邊界提供指導(dǎo)原則。黨內(nèi)問責(zé)主體在集體決策體制中實(shí)施決策問責(zé)時(shí)，應(yīng)當(dāng)以是否屬于《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》第二章第十條第五款規(guī)定的“重大問題”為依據(jù)，將屬于黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子職責(zé)范圍內(nèi)的集體決策事項(xiàng)和黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員職責(zé)范圍內(nèi)的個(gè)人決策事項(xiàng)區(qū)分開來(lái)，從決策事項(xiàng)的重要性厘清個(gè)人問責(zé)和集體問責(zé)之間的邊界。為解決個(gè)人責(zé)任與集體責(zé)任相互替代的問題，2019年版《問責(zé)條例》第六條規(guī)定，“對(duì)黨組織問責(zé)的，應(yīng)當(dāng)同時(shí)對(duì)該黨組織中負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)班子成員進(jìn)行問責(zé)” 〔22 〕，該條款以個(gè)人問責(zé)和集體問責(zé)配合使用實(shí)現(xiàn)對(duì)個(gè)人責(zé)任和集體責(zé)任的并行追究，打破黨員領(lǐng)導(dǎo)干部以集體責(zé)任掩蓋個(gè)人失職失責(zé)的企圖。

（三）問責(zé)情形精細(xì)設(shè)置

問責(zé)情形劃定了需要問責(zé)事項(xiàng)的具體范圍，回答了問責(zé)主體在何種情況下應(yīng)當(dāng)對(duì)問責(zé)對(duì)象啟動(dòng)問責(zé)程序的問題。黨內(nèi)問責(zé)情形作為黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的“負(fù)面行為清單”，是對(duì)其損害黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的建設(shè)、黨的事業(yè)和人民群眾利益的失職失責(zé)行為的抽象概括。隨著不同時(shí)期黨的中心工作的變化、對(duì)黨內(nèi)問責(zé)制認(rèn)識(shí)的不斷深化，黨內(nèi)問責(zé)情形也處于動(dòng)態(tài)演變之中，一個(gè)重要趨勢(shì)就是問責(zé)情形設(shè)置從抽象化向精細(xì)化轉(zhuǎn)變。抽象化的問責(zé)情形設(shè)置模式賦予問責(zé)主體適用問責(zé)情形條款較大的自由裁量權(quán)，容易滋生問責(zé)內(nèi)容泛化問題。在問責(zé)實(shí)踐中，“有的黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部簡(jiǎn)單地把問責(zé)當(dāng)成一種工具，想靠問責(zé)‘包打天下，工作推動(dòng)中的問題、管理上的問題等，一股腦都拿問責(zé)來(lái)處理” 〔23 〕。

中國(guó)共產(chǎn)黨精準(zhǔn)問責(zé)機(jī)制在問責(zé)情形層面上體現(xiàn)為黨內(nèi)問責(zé)情形的精細(xì)化設(shè)置，2019年版《問責(zé)條例》通過設(shè)置精細(xì)分類、明確具體的問責(zé)情形條款，提升問責(zé)主體啟動(dòng)問責(zé)程度的精準(zhǔn)性和可操作性。一方面，從問責(zé)情形的分類來(lái)看，2019年版《問責(zé)條例》聚焦當(dāng)前政治生活中的突出問題，新增加“履行管理、監(jiān)督職責(zé)不力”和在涉及人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題上不作為、亂作為、慢作為、假作為兩種主要問責(zé)情形，彌補(bǔ)黨內(nèi)問責(zé)情形的空白。不僅如此，2019年版《問責(zé)條例》還圍繞新時(shí)代黨的建設(shè)總體布局，從黨的政治建設(shè)抓得不實(shí)、黨的思想建設(shè)缺失、黨的組織建設(shè)薄弱、黨的作風(fēng)建設(shè)松懈、黨的紀(jì)律建設(shè)抓得不嚴(yán)、推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)不堅(jiān)決等方面設(shè)計(jì)六種主要問責(zé)情形，實(shí)現(xiàn)問責(zé)情形設(shè)置從“聚條扎堆”向“獨(dú)立成條”轉(zhuǎn)變。2019年版《問責(zé)條例》通過新增和修訂原有問責(zé)情形等方式，將問責(zé)情形從6種擴(kuò)展到11種，提升問責(zé)情形分類的精細(xì)化水平。另一方面，從問責(zé)情形的主干內(nèi)容來(lái)看，2016年版《問責(zé)條例》在設(shè)計(jì)問責(zé)情形條款時(shí)，列舉黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部失職失責(zé)行為的具體表現(xiàn)，但并沒有涵蓋危害后果這一歸責(zé)要件。在歸責(zé)理論看來(lái)，過錯(cuò)行為與危害后果是密切相連的，完整的問責(zé)情形條款不僅應(yīng)當(dāng)包括失職失責(zé)行為的具體表現(xiàn)，而且還應(yīng)當(dāng)涵蓋其危害后果，同時(shí)具備這兩個(gè)歸責(zé)要件，黨內(nèi)問責(zé)主體才有對(duì)黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行責(zé)任追究的充足理由?；诖?，2019年版《問責(zé)條例》對(duì)每種問責(zé)情形都按照“失職失責(zé)行為的具體表現(xiàn)+危害后果”的模式進(jìn)行精細(xì)化設(shè)置，進(jìn)一步增強(qiáng)了問責(zé)情形條款的針對(duì)性和可操作性，為黨內(nèi)問責(zé)主體對(duì)觸犯問責(zé)情形的行為精準(zhǔn)啟動(dòng)問責(zé)程序提供制度依據(jù)。

（四）問責(zé)方式精準(zhǔn)刻度

“那些我們希望能予以問責(zé)的對(duì)象十分清楚問責(zé)的含義：?jiǎn)栘?zé)即意味著懲罰?！?〔9 〕3問責(zé)方式作為問責(zé)機(jī)制懲罰要素的外在表現(xiàn)形式，是問責(zé)主體對(duì)問責(zé)對(duì)象的失職失責(zé)行為實(shí)施的各種懲罰措施的統(tǒng)稱，對(duì)于督促黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔規(guī)范地行使手中的權(quán)力具有重要意義。在問責(zé)方式層面，“沒有是否需要懲罰的問題，只有如何把握懲罰尺度的問題” 〔24 〕23，這是因?yàn)檫^于嚴(yán)苛的懲罰尺度會(huì)侵害問責(zé)對(duì)象的正當(dāng)權(quán)益，削弱其履職盡責(zé)的積極性;而過于寬松的懲罰尺度則難以充分發(fā)揮問責(zé)機(jī)制的懲處和威懾功能。在過去較長(zhǎng)一段時(shí)間，問責(zé)方式中懲罰尺度刻度不精準(zhǔn)的問題存在于問責(zé)制度和問責(zé)實(shí)踐之中。在制度層面，2016年版《問責(zé)條例》僅根據(jù)失職失責(zé)情節(jié)和危害的輕重來(lái)設(shè)計(jì)常規(guī)懲罰尺度，未對(duì)從輕或減輕問責(zé)、從重或加重問責(zé)等特殊懲罰尺度作出相應(yīng)的具體規(guī)定。受其影響，在問責(zé)實(shí)踐中，“有的（問責(zé)主體）定性量紀(jì)尺度把握不好，問責(zé)或畸輕或畸重，不夠精準(zhǔn)、簡(jiǎn)單粗暴” 〔11 〕。

中國(guó)共產(chǎn)黨精準(zhǔn)問責(zé)機(jī)制在問責(zé)方式層面體現(xiàn)為對(duì)問責(zé)方式中的懲罰尺度進(jìn)行精準(zhǔn)刻度，以防止出現(xiàn)問責(zé)結(jié)果畸輕畸重的現(xiàn)象。所謂懲罰尺度是指問責(zé)主體適用問責(zé)方式時(shí)確定懲罰嚴(yán)厲程度的具體尺度，受到問責(zé)對(duì)象失職失責(zé)行為的具體情節(jié)、危害后果等因素的影響?，F(xiàn)行《中華人民共和國(guó)刑法》關(guān)于免于處罰、從輕或減輕懲罰、從重或加重懲罰等懲罰幅度的規(guī)定以及現(xiàn)行《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》關(guān)于從重或加重處分、從輕或減輕處分等處分幅度的規(guī)定，都是國(guó)家法律和黨內(nèi)法規(guī)的制定者綜合考慮懲罰對(duì)象失職失責(zé)行為的內(nèi)在動(dòng)機(jī)、具體表現(xiàn)、危害后果、悔過態(tài)度等主客觀因素之后，對(duì)常規(guī)的懲罰尺度作出的靈活補(bǔ)充。為實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的有效銜接，解決原有問責(zé)制度對(duì)問責(zé)方式的懲罰尺度刻度不精準(zhǔn)的問題，2019年版《問責(zé)條例》在常規(guī)問責(zé)尺度之外，還借鑒現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)刑法》和《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》關(guān)于懲罰尺度的相關(guān)規(guī)定，按照懲罰尺度從輕到重的順序，在第十七至十九條中分別對(duì)從輕或減輕問責(zé)、從重或加重問責(zé)等特殊懲罰尺度適用的具體情形作出明確的規(guī)定。2019年版《問責(zé)條例》對(duì)問責(zé)方式中懲罰尺度的精細(xì)刻度，為黨內(nèi)問責(zé)主體根據(jù)黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部失職失責(zé)行為的個(gè)性特征對(duì)其予以精準(zhǔn)懲罰提供客觀清晰的標(biāo)準(zhǔn)，符合錯(cuò)責(zé)相當(dāng)?shù)木珳?zhǔn)問責(zé)原則，體現(xiàn)黨內(nèi)問責(zé)原則性與靈活性的有機(jī)統(tǒng)一。

三、中國(guó)共產(chǎn)黨精準(zhǔn)問責(zé)的運(yùn)行機(jī)理

（一）精準(zhǔn)獲取問責(zé)信息

信息在國(guó)家治理中具有基礎(chǔ)性作用，精準(zhǔn)有效的國(guó)家治理依賴清晰準(zhǔn)確的治理信息。信息是問責(zé)制中的關(guān)鍵因素，信息的收集與傳遞貫穿于獲取問責(zé)信息階段等問責(zé)過程之中 〔25 〕。問責(zé)過程的信息邏輯在于，問責(zé)主體要在與問責(zé)對(duì)象的信息互動(dòng)中全面、準(zhǔn)確地掌握問責(zé)對(duì)象的履職信息，著力解決問責(zé)主體和問責(zé)對(duì)象之間的信息不對(duì)稱問題。獲取問責(zé)信息有供給驅(qū)動(dòng)和需求驅(qū)動(dòng)兩種不同路徑 〔25 〕，前者表現(xiàn)為問責(zé)對(duì)象主動(dòng)向問責(zé)主體匯報(bào)履職盡責(zé)的各方面信息，后者表現(xiàn)為問責(zé)主體根據(jù)問責(zé)的實(shí)際需要自己收集問責(zé)對(duì)象的履職信息。中國(guó)共產(chǎn)黨在構(gòu)建精準(zhǔn)問責(zé)機(jī)制的過程中，通過健全問責(zé)對(duì)象的信息匯報(bào)制度和各類問責(zé)主體的問責(zé)信息共享機(jī)制等途徑，提升問責(zé)主體獲取問責(zé)信息的精準(zhǔn)性，為精準(zhǔn)問責(zé)奠定信息基礎(chǔ)。

第一，從問責(zé)對(duì)象來(lái)看，中國(guó)共產(chǎn)黨通過健全請(qǐng)示匯報(bào)、述職述廉等制度安排，將問責(zé)對(duì)象在信息獲取階段向問責(zé)主體匯報(bào)履職表現(xiàn)的義務(wù)具體化和制度化，為黨內(nèi)問責(zé)主體精準(zhǔn)獲取問責(zé)信息提供制度支撐。信息具有非均衡分布的特征，與問責(zé)主體相比，問責(zé)對(duì)象擁有更了解自己的履職能力、履職行為和履職結(jié)果等信息優(yōu)勢(shì)。為防止問責(zé)對(duì)象利用信息優(yōu)勢(shì)以權(quán)謀私，問責(zé)主體在授予問責(zé)對(duì)象公共權(quán)力的同時(shí)，通常也規(guī)定問責(zé)對(duì)象要承擔(dān)向問責(zé)主體匯報(bào)履職表現(xiàn)的政治義務(wù)。問責(zé)信息從問責(zé)對(duì)象向問責(zé)主體流動(dòng)，需要借助一定的制度渠道。一方面，從請(qǐng)示報(bào)告制度來(lái)看，《中國(guó)共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例》將“黨組織貫徹執(zhí)行黨中央決策部署和上級(jí)黨組織決定”和“（黨員）領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力、擔(dān)負(fù)責(zé)任的重要事情和重要事項(xiàng)”納入下級(jí)黨組織向上級(jí)黨組織、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部向黨組織請(qǐng)示報(bào)告的重大事項(xiàng)之中，并將其作為政治義務(wù)確定下來(lái)。在上問下責(zé)的黨內(nèi)問責(zé)模式中，下級(jí)黨組織向上級(jí)黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部向黨組織請(qǐng)示報(bào)告的過程，在很大程度上就是問責(zé)對(duì)象向問責(zé)主體主動(dòng)匯報(bào)履職表現(xiàn)的問責(zé)信息傳輸過程。另一方面，從述職述廉制度來(lái)看，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第二十條對(duì)述職述廉的主體、時(shí)間安排、頻率等事項(xiàng)作出明確的規(guī)定。與請(qǐng)示報(bào)告適用于重大事項(xiàng)、啟動(dòng)頻率相對(duì)較低不同，述職述廉適用于各級(jí)黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部履職盡責(zé)的各個(gè)方面，不僅啟動(dòng)頻率更高，而且與問責(zé)信息的關(guān)聯(lián)性更強(qiáng)。黨員領(lǐng)導(dǎo)干部向黨組織、常委會(huì)向全委會(huì)述職述廉過程中提供的職責(zé)履行情況、廉潔從政情況等材料，構(gòu)成問責(zé)信息的重要來(lái)源。黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部定期請(qǐng)示匯報(bào)和述職述廉，豐富了問責(zé)對(duì)象向問責(zé)主體提供問責(zé)信息的制度渠道，有利于解決問責(zé)過程中的信息不對(duì)稱問題。

第二，從問責(zé)主體來(lái)看，中國(guó)共產(chǎn)黨不斷健全各類問責(zé)啟動(dòng)主體之間的信息共享機(jī)制，確保問責(zé)主體獲取全面、準(zhǔn)確的問責(zé)信息。受到自利動(dòng)機(jī)驅(qū)使、信息篩選原則不恰當(dāng)?shù)纫蛩氐挠绊?，問?zé)對(duì)象更傾向于向問責(zé)主體匯報(bào)對(duì)自己有利或問責(zé)主體喜歡聽到的信息，這種信息噪音現(xiàn)象削弱問責(zé)主體獲取問責(zé)信息的真實(shí)性、準(zhǔn)確性和完整性，不利于問責(zé)主體及時(shí)發(fā)現(xiàn)問責(zé)對(duì)象失職失責(zé)行為的問題線索。鑒于此，問責(zé)主體必須根據(jù)問責(zé)的實(shí)際需要主動(dòng)收集所需的問責(zé)信息。由于每個(gè)問責(zé)主體“在吸收與使用信息上的能力同樣是有限的” 〔26 〕120，任何單一問責(zé)主體都難以全方位掌握管轄范圍內(nèi)所有問責(zé)對(duì)象的各方面履職信息，所以整合各個(gè)問責(zé)主體分散的力量和資源對(duì)于解決問責(zé)過程中的信息不對(duì)稱問題尤為必要。在實(shí)踐層面，中國(guó)共產(chǎn)黨將權(quán)力監(jiān)督作為獲取問責(zé)信息的主要方式，將黨委的巡視監(jiān)督、紀(jì)委的紀(jì)檢監(jiān)督、紀(jì)委派駐（派出）機(jī)構(gòu)的派駐監(jiān)督、黨的工作機(jī)關(guān)的職能監(jiān)督有效銜接起來(lái)，在“四個(gè)全覆蓋”的大監(jiān)督格局中構(gòu)建各類問責(zé)主體的信息共享機(jī)制。各類問責(zé)主體不斷完善日常監(jiān)督信息共享、問題線索移交與聯(lián)合辦案等合作機(jī)制，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)將各問責(zé)主體獲取的零散的問責(zé)信息整合起來(lái)并交叉驗(yàn)證，提升了問責(zé)主體獲取問責(zé)信息的全面性與準(zhǔn)確性。

第二，從約束來(lái)看，為提升問責(zé)處罰決定的精準(zhǔn)性，糾正問責(zé)實(shí)踐中出現(xiàn)的問責(zé)結(jié)果畸輕畸重等問題，2019年版《問責(zé)條例》新增加“錯(cuò)責(zé)相當(dāng)”這一問責(zé)原則，為問責(zé)決定機(jī)關(guān)根據(jù)黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部失職失責(zé)的過錯(cuò)程度與危害后果等因素精準(zhǔn)適用問責(zé)方式提供指導(dǎo)原則。錯(cuò)責(zé)相當(dāng)是評(píng)價(jià)問責(zé)處罰結(jié)果精準(zhǔn)性和合理性的核心標(biāo)準(zhǔn)，所謂錯(cuò)責(zé)相當(dāng)是指問責(zé)主體根據(jù)問責(zé)對(duì)象失職失責(zé)行為的性質(zhì)情節(jié)、危害后果等因素來(lái)決定采取何種嚴(yán)厲程度的問責(zé)方式。為有效貫徹錯(cuò)責(zé)相當(dāng)原則，2019年版《問責(zé)條例》將失職失責(zé)行為的危害后果細(xì)分為危害較輕、危害較重、危害嚴(yán)重等幅度，按照懲罰強(qiáng)度由低到高的順序?qū)φ]勉、通報(bào)、組織調(diào)整或組織處理、紀(jì)律處分四種問責(zé)方式進(jìn)行精細(xì)排布，并將失職失責(zé)行為的危害幅度與懲罰強(qiáng)度一一對(duì)應(yīng)起來(lái)，為問責(zé)決定機(jī)關(guān)精準(zhǔn)適用問責(zé)方式提供精細(xì)化的問責(zé)尺度。問責(zé)決定機(jī)關(guān)依據(jù)錯(cuò)責(zé)相當(dāng)原則作出寬嚴(yán)適度的問責(zé)處罰決定，有助于實(shí)現(xiàn)問責(zé)工作的紀(jì)法效果、政治效果和社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一，體現(xiàn)“懲前毖后、治病救人”的良好導(dǎo)向。

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責(zé)任編輯 陳 鵑

〔收稿日期〕2020-02-24

〔基金項(xiàng)目〕教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“堅(jiān)持依法治國(guó)與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進(jìn)研究”（17JZD003），主持人王立峰;教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃基金青年項(xiàng)目“新時(shí)代中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)問責(zé)精準(zhǔn)化研究”（20YJC710045），主持人呂永祥。

〔作者簡(jiǎn)介〕呂永祥（1988-），男，安徽亳州人，武漢大學(xué)黨內(nèi)法規(guī)研究中心講師、法學(xué)博士，主要研究方向?yàn)辄h內(nèi)問責(zé)。

王立峰（1976-），男，遼寧鞍山人，吉林大學(xué)匡亞明特聘教授、博士生導(dǎo)師，吉林省黨內(nèi)法規(guī)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)。