高速公路建設項目可行性研究報批工作管理探討

李世文 伍圣華

摘要：高速公路建設工程前期工作是高速公路項目建設過程起首要關鍵作用的一個階段，而可行性研究報批階段是項目前期工作的重要內(nèi)容之一。文章依據(jù)廣西地區(qū)高速公路項目可行性研究報批工作管理，對其工作程序進行梳理，對相關重點前置環(huán)節(jié)的管理要點和存在的問題進行探討，為后續(xù)高速公路可行性研究報批工作管理提供借鑒。

關鍵詞：高速公路;可行性研究;管理要點

0 引言

高速公路前期工作泛指項目開工前的一切準備工作以及按相關規(guī)定須逐項完成的行政許可或?qū)ｍ椦芯空撟C手續(xù)，主要包括規(guī)劃、項目建議書編寫、可行性研究、初步設計、施工圖設計、建設項目用地預審（與選址合并）、社會穩(wěn)定風險分析、通航論證、行洪（防洪）評價、環(huán)境影響評價、水土保持方案編寫、林地使用、地質(zhì)災害危險性評估、壓覆重要礦產(chǎn)資源評估及抗震、安全等專項評估以及資金籌措、征地拆遷、建設用地報批、招投標、工程質(zhì)量監(jiān)督申請、施工許可等多個環(huán)節(jié)。這些環(huán)節(jié)中，部分環(huán)節(jié)可以同時平行進行，部分環(huán)節(jié)則需要完成上一個環(huán)節(jié)的工作才能進入下一環(huán)節(jié)。其中，可行性研究報告質(zhì)量對整個項目投資的影響可達到70%～85%，對項目的成敗和效益起決定作用。通過理清項目可行性研究報批工作脈絡，抓住其前置環(huán)節(jié)的重點和難點，可迅速推進報批工作，取得合法合理程序后，有利于高速公路項目早期開工。同時，扎實做好項目可行性研究工作是控制投資的關鍵，決定著項目建成后經(jīng)濟、生態(tài)、環(huán)境效益等的好壞。

1 可行性研究報批前置環(huán)節(jié)及流程

根據(jù)國家高速公路建設管理方面最新政策及以往項目建設管理經(jīng)驗，項目基本建設程序分為立項、可行性研究、勘察設計、施工準備、施工、交竣工驗收、運營等階段，可行性研究階段作為其中關鍵的一個環(huán)節(jié)，是對項目建設的必要性、技術可行性、經(jīng)濟合理性和實施可能性進行綜合性研究論證的工作，是建設項目決策的主要依據(jù)。

可行性研究階段前置環(huán)節(jié)審批辦理涉及項目建議書、用地預審（與選址合并辦理）、社會穩(wěn)定風險評估、環(huán)境影響評價、通航論證等。理清報批各項前置環(huán)節(jié)，清楚掌握各項前置環(huán)節(jié)的具體內(nèi)容和研究深度，是否需要單獨編制等，哪些環(huán)節(jié)是可以同步實施、同步推進，對迅速推進可行性研究報批至關重要。國家高速公路網(wǎng)項目可行性研究階段前置環(huán)節(jié)如表1所示。

2019-02-12，根據(jù)國家發(fā)改委印發(fā)《關于印發(fā)全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺投資審批管理事項統(tǒng)一名稱和申請材料清單的通知》（發(fā)改投資〔2019〕268號），對工可前置條件及材料清單進行了重新明確，社會穩(wěn)定風險評估分析、航道通航條件影響評價成為可行性研究報批前置環(huán)節(jié)。2020-01-01之后，項目用地預審和選址意見書合并辦理。

高速公路可行性研究報告審批需要的材料涉及部門較多，不同專項過程中雖可同步推進，但對整體可行性研究階段各項研究文件仍需層層嚴格把關，程序不能少，流程不能亂。

2 可行性研究階段管理要點

高速公路作為線性工程，涉及面廣，可行性研究階段必須注意完整收集相關資料，如路網(wǎng)規(guī)劃、鐵路規(guī)劃及在建情況、航道規(guī)劃、沿線城鎮(zhèn)規(guī)劃、礦產(chǎn)資源分布、地質(zhì)災害分布、基本農(nóng)田分布、風景區(qū)規(guī)劃、自然保護區(qū)規(guī)劃、森林公園規(guī)劃、飲用水源保護區(qū)、文物古跡、沿線地方政府意見等。對前期工作階段的專題研究開展時機、路線走廊帶方案、互通和連接線設置需進行細致分析，避免可行性研究的工作受專題影響，導致工作推倒重來。同時，管理過程需注重溝通和協(xié)調(diào)，包括建設單位及可行性研究編制、各項專題編制單位等，以及擬開展項目沿線有關部門的溝通協(xié)調(diào)，采用多種方案解決問題。

2.1 專題研究開展時機

因國家的相關政策、規(guī)章及制度與時俱進，可行性研究階段前置環(huán)節(jié)不斷變化、簡化，可行性研究審批前置環(huán)節(jié)不包括環(huán)評、水保、壓礦、地災等專題內(nèi)容，但環(huán)境敏感點、壓覆重要礦產(chǎn)、滑坡等問題對項目路線影響重大，甚至對路線走向有著顛覆性的影響。如某高速公路完成初步設計后在建設單位內(nèi)審時，發(fā)現(xiàn)壓覆礦區(qū)潛在經(jīng)濟價值達150億元以上，涉及需賠償金額約26億元，不得不重新選線對壓礦路段采取避讓措施。在環(huán)境影響評估中，如果項目線位涉及“飲用水源一級保護區(qū)”“一級自然保護區(qū)”等方面，生態(tài)環(huán)境部門可根據(jù)有關法規(guī)實行一票否決。因此，建議可行性研究階段仍需開展環(huán)評、水保、壓礦、地災等專題相關工作，最大限度地為可行性研究報告、設計文件提供基礎資料。

2.2 路線走廊帶方案研究論證

項目可行性研究報告中路線方案應充分結(jié)合區(qū)域生產(chǎn)力布局和交通規(guī)劃、公路發(fā)展規(guī)劃、城鎮(zhèn)布局與規(guī)劃、經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃等，路線的走向、主要控制點應與已批復的規(guī)劃基本相符?？尚行匝芯糠桨副冗x應綜合考慮地形地質(zhì)、水文、工程量、征拆、環(huán)境、壓礦、基本農(nóng)田等因素，進行充分論證。

生態(tài)選線、地質(zhì)選線是可行性研究階段應遵循的原則，有必要進行地質(zhì)調(diào)勘工作，特別是對山區(qū)高速公路、高墩大跨度橋梁和長大隧道等重大結(jié)構物的地質(zhì)情況進行勘察，為設計方案提供依據(jù)，為路線走向、橋位、隧址的選擇提供指導，避免工程方案盲目設立。在環(huán)境敏感點方面，應加強對公路沿線的環(huán)境敏感點資料的收集，并在設計過程中保持與環(huán)境影響評價編制單位的溝通，重點研究涉及環(huán)境敏感點路段的方案比選。原則上路線方案均應避讓環(huán)境敏感點，避免影響項目批復，以及后續(xù)施工困難、排水受限，大幅增加環(huán)保投資，甚至影響社會、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。根據(jù)生態(tài)保護、耕地和林地保護、耕地占補、基本農(nóng)田占用等相關現(xiàn)行國家政策要求，用地手續(xù)辦理已成為影響項目推進的重大因素，走廊帶的選擇須節(jié)約用地和保護環(huán)境。

2.3 互通和連接線設置的論證

可行性研究階段應著重對既有路網(wǎng)狀況及規(guī)劃情況加以分析，根據(jù)所預測的交通量情況、車流方向布置互通和相應的連接線。通常對超過3萬人口的城市近郊或互通影響5萬～10萬人口時應布設互通?；ネㄩg距根據(jù)沿線城鎮(zhèn)發(fā)展情況綜合考慮，大城市、大型工業(yè)區(qū)附近，互通間距在5～10 km，其他地區(qū)平均間距在15～25 km。同時，互通不宜過多設置，過多的布設對安全性、通行能力、運營管理等方面均有不良影響?；ネ斑B接線布設應在兼顧高速公路運營效益的前提下，少占耕地，以服務地方人民群眾。

2.4 溝通和協(xié)調(diào)

在前期工作中，可行性研究報告編制與用地預審等專項評估是互相制約、相輔相成的關系。專項評估以可行性研究報告方案為基礎，但專項評估無法通過，又可以否決可行性研究方案，因此加強前期工作中各編制單位的溝通、協(xié)調(diào)相當重要。合同中應明確可行性研究報告編制單位配合其他評估單位開展工作并及時提供相關資料的條款。同時，線路涉及沿線的水源問題、壓礦問題等，也不能一味采取避繞方案，而應在細致的調(diào)查下，結(jié)合經(jīng)濟合理分析，通過溝通協(xié)調(diào)也可迅速解決問題。如某高速公路項目局部涉及飲用水源一級保護區(qū)（村級集中式飲用水源）水域和陸域范圍，以及穿越飲用水源二級保護區(qū)陸域范圍，線路偏移受限，通過溝通協(xié)調(diào)，調(diào)查備用水源地，調(diào)整既有飲用水源保護區(qū)，使問題得以解決。

3 結(jié)語

項目可行性研究報批工作涉及的部門眾多，對其內(nèi)容進行有效總結(jié)，理清工作脈絡，抓住階段工作的管理要點，對推進項目后續(xù)建設進程及建設目標的順利實現(xiàn)至關重要。建設單位作為項目管理的總組織者、總集成者，對可行性研究報告的編制單位、各研究專項的編制單位的工作均應有較深入的了解，對部分工作需進一步分解，安排專人跟蹤，以總體報批節(jié)點倒排時間設定各項工作時限。建設單位取得專項咨詢報告成果文件時，不應急于行文上報，而要綜合分析各專家意見，對其可能影響項目建設實施的內(nèi)容及時作出調(diào)整。隨著相關政策、法規(guī)的與時俱進，有關審批部門應解放思想，不斷推進工作，高速公路項目可行性研究階段工作也應同步按相關要求不斷更新。

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作者簡介：李世文（1973—），高級工程師，主要從事高速公路建設管理工作;

伍圣華（1989—），工程師，碩士研究生，主要從事高速公路建設管理工作。