瀾湄流域跨境航運(yùn)的多層次網(wǎng)絡(luò)治理機(jī)制

唐 震，鄔昭晗，田 鳴

(1.河海大學(xué)商學(xué)院，江蘇 南京 211100； 2.河海大學(xué)戰(zhàn)略管理研究所，江蘇 南京 211100)

互聯(lián)互通是瀾湄合作機(jī)制提出的5個優(yōu)先合作方向之一，也是其中最為基礎(chǔ)和緊迫的一項(xiàng)。瀾滄江-湄公河沿岸國家之間的跨境航運(yùn)合作雖開展已久，但成效不甚理想，全流域通航至今未能實(shí)現(xiàn)，6個流域國在航運(yùn)資源開發(fā)與利用中的諸多分歧也未得到有效解決。這表明，既有的以政府為主導(dǎo)的單一科層治理模式和碎片化市場治理模式均已無法滿足當(dāng)下跨境航運(yùn)合作的復(fù)雜性與多樣性需求。隨著組織管轄邊界的改變、信息技術(shù)的推動、區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，流域治理正顯現(xiàn)出網(wǎng)絡(luò)化特征。理論界對于跨境公共事業(yè)治理模式的研究也越發(fā)關(guān)注?，F(xiàn)有文獻(xiàn)提出應(yīng)提升其他治理主體的參與程度，但缺乏具體的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)和內(nèi)容補(bǔ)充。因此，基于對瀾湄命運(yùn)共同體建設(shè)的集體訴求以及過去幾十年形成的水資源與環(huán)境管理合作基礎(chǔ)，中國與湄公河國家有必要分析總結(jié)萊茵河流域治理案例的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合瀾湄流域現(xiàn)狀，嘗試適用于瀾湄跨境航運(yùn)合作治理問題的創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)治理模式，并探尋其實(shí)現(xiàn)路徑。

1 瀾湄流域跨境航運(yùn)治理問題的提出

瀾滄江-湄公河是亞洲“一江連六國”的著名國際河流，以“水”為支點(diǎn)性戰(zhàn)略資源的瀾湄國家合作的核心就是水資源開發(fā)與利用。豐富的航運(yùn)、水能發(fā)電、漁業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)灌溉、旅游等多種水資源利用形式中，就屬航運(yùn)資源開發(fā)投入小同時見效快、受益范圍最廣，并對其他資源利用的輻射帶動性最強(qiáng)，因而最早成為瀾湄國家達(dá)成共識的合作重點(diǎn)。2000年，中國、老撾、緬甸和泰國四國政府共同簽署了基礎(chǔ)性文件《瀾滄江-湄公河商船通航協(xié)定》，迄今為止已獲得一定成效，但各國的航運(yùn)合作因軟硬設(shè)施落后、治理模式單一、利益訴求各異、協(xié)同水平不高等問題正面臨轉(zhuǎn)型挑戰(zhàn)。

1.1 瀾湄流域跨境航運(yùn)合作治理中的現(xiàn)實(shí)問題

整體而言，瀾滄江-湄公河流經(jīng)山高谷深的喀斯特地貌區(qū)，旱雨兩季流量差異顯著，導(dǎo)致航行條件不佳；加之各種主客觀原因多段航道尚未整治，跨境通航艱難。具體表現(xiàn)為：①航道開發(fā)治理進(jìn)程緩慢，限制通航升級。上游四國航道較為暢通，而老撾與柬埔寨交界處落差巨大的孔埠瀑布一直是上下游全面通航的最大阻礙，大大削弱了下游柬埔寨與越南兩國參與航道建設(shè)的積極性，始終未有詳細(xì)解決方案推行；四國商定的商船通航水域仍有無數(shù)礁石險(xiǎn)灘威脅著船舶航行安全，擱淺或觸礁等海損事故依舊頻發(fā)，嚴(yán)重制約了國際航運(yùn)整體運(yùn)力的提升。②港口碼頭建設(shè)軟硬件基礎(chǔ)薄弱，管理欠規(guī)范。除中國的景洪港、關(guān)累港和泰國的清盛港外，其他港口短時難以擴(kuò)建，機(jī)械化水平落后進(jìn)而裝卸效率普遍低下，易導(dǎo)致?lián)矶禄靵y；且目前各國港口碼頭的經(jīng)營管理制度軟條件亦差異巨大，收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，碼頭作業(yè)缺乏規(guī)范性、安全性、秩序性。③《四國通航規(guī)劃》成效不佳，現(xiàn)存治理機(jī)制未形成有效約束。規(guī)劃未囊括全部沿岸國，權(quán)威不足，各國決策時易傾向利己，加之規(guī)劃執(zhí)行落實(shí)力度小，“權(quán)”“責(zé)”爭論限制了集體行動。奧巴馬政府的“湄公河下游行動計(jì)劃”、日本的“日本-湄公河首腦會議”等眾多域外勢力的戰(zhàn)略干預(yù)更使瀾湄地區(qū)合作雪上加霜。集中權(quán)威與自主性二者榮損與共，目前陷入惡性循環(huán)。④地區(qū)安全隱患突出。湄公河流經(jīng)的“金三角”地帶，制毒販毒、武裝暴力等犯罪行為十分猖獗，護(hù)航執(zhí)法“治標(biāo)不治本”；且由于航運(yùn)安全危機(jī)的應(yīng)對涉及公安、海事、安監(jiān)、消防、水利等眾多關(guān)聯(lián)部門，對流域范圍內(nèi)的監(jiān)控預(yù)警和多部門應(yīng)急聯(lián)動能力是巨大考驗(yàn)。

瀾湄流域內(nèi)的跨境航運(yùn)合作開展已久，雖然各國早已意識到現(xiàn)階段面臨的這些具體治理困境，但卻遲遲未能改善，說明更深層次的問題依然沒有解決。

a. 各國在航運(yùn)跨境合作中的利益訴求難統(tǒng)一。六國航運(yùn)資源現(xiàn)狀與需求不同，因而重視和投入程度迥異。中、緬、泰的航運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施較為完善，市場已初具規(guī)模；而老撾的航運(yùn)基建投入少，發(fā)展才剛起步；跨境通航輻射面被限制在了老、緬、泰，老撾獲利最多，緬甸則最小。下游柬越兩國因大瀑布阻斷暫時難以獲取航運(yùn)價值，因而合作積極性不高，在瀾湄流域合作框架中參與度最小。面對差異巨大甚至存在沖突的利益目標(biāo)，國家利益最大化原則從根本上導(dǎo)致矛盾對立，各自為政的利己行為增加了深入穩(wěn)固合作的難度。

b. 航運(yùn)合作機(jī)制的集中權(quán)威與自主性不足。既有的瀾湄合作機(jī)制湄公河委員會(MRC)、大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作(GMS)、黃金四角經(jīng)濟(jì)合作(QEC)等一是無法如歐盟具備集中權(quán)威，對各國的約束力不強(qiáng)，極易流于形式；二是資金不足，嚴(yán)重依賴域外發(fā)達(dá)國家與利益組織各方勢力資助，因而運(yùn)營和決策過程中深受外部掣肘，自主性嚴(yán)重缺失；三是過于依賴政府首腦或部長會議來組織實(shí)施，阻斷了其他治理主體的參與，因而航運(yùn)合作機(jī)制功能的自主發(fā)揮必然受限。合作機(jī)制的集中權(quán)威若得到增強(qiáng)，自主性將大幅提升，反之亦然，二者亟需良性協(xié)調(diào)共進(jìn)。

c. 各國航道治理權(quán)責(zé)不清，上下游對立觀念激化沖突。下游國對上游國有一種地理因素造成的天然疑慮與排斥，對中國參與的水資源開發(fā)活動及其生態(tài)環(huán)境影響極為敏感，堅(jiān)持中國應(yīng)對物種多樣性損失、森林面積銳減等生態(tài)災(zāi)難承擔(dān)更多責(zé)任的觀點(diǎn)，加之信息不對稱，誤導(dǎo)當(dāng)?shù)孛癖?、媒體輿論。各國權(quán)責(zé)劃分不清，相互推諉指責(zé)，無法形成治理合力。

d. 政治博弈力量眾多，流域國政治互信欠缺。少數(shù)別有用心的域外大國反復(fù)鼓吹“中國水威脅論”，不斷在旅游、教育、交通等多方面削弱中國對瀾湄區(qū)域的影響力，使地區(qū)合作呈現(xiàn)顯著外部主導(dǎo)性。流域內(nèi)，下游國家間因市場外向也存在著直接利益之爭，不愿建立強(qiáng)制性制度，他們既希望搭乘中國發(fā)展“快車”，但又對中國存在不同程度的防范心理和抵觸情緒，便傾向于推行“大國平衡”策略獲取利益。此外，各種層次不同、區(qū)域不同的新老合作機(jī)制交叉重疊，形成“機(jī)制擁堵”。

e. 跨境航運(yùn)合作深度廣度不足，缺乏法令依據(jù)與評價體系。當(dāng)下瀾湄流域內(nèi)航運(yùn)建規(guī)劃和措施更多是出于短期經(jīng)濟(jì)、外交或安全需求，瀾湄合作機(jī)制建立后未針對具體航運(yùn)問題出臺明確操作方案與條例，依然呈現(xiàn)局部化與碎片化，而非全流域的綜合管理。缺乏萊茵河跨境治理中的《歐盟水框架指令》類似國際公約，航運(yùn)資源管理過程中可能陷入無法可依的窘?jīng)r，各國和各部門職責(zé)不明，易受隨意性和人為因素干擾。

1.2 瀾湄流域跨境航運(yùn)合作治理中的理論缺失

瀾湄流域的跨境航運(yùn)合作是棘手的區(qū)域公共治理問題，不同于一般國內(nèi)的跨行政邊界合作治理。國力上“一大多小”的格局與地理位置上“大國在上游”造成的對立觀念，使得瀾湄流域的航運(yùn)治理極具獨(dú)特性和復(fù)雜性。

目前，瀾湄流域主要的跨境航運(yùn)合作是在中、老、緬、泰四國政府成立的“瀾滄江-湄公河商船通航協(xié)調(diào)聯(lián)合委員會”以及一系列雙邊和多邊協(xié)定的框架內(nèi)開展的。根據(jù)《瀾滄江-湄公河商船通航協(xié)定》，四國領(lǐng)導(dǎo)人會晤機(jī)制處于最高地位，統(tǒng)領(lǐng)著外交高管會，主導(dǎo)著各級工作組會。從整個系統(tǒng)來看，區(qū)域的航運(yùn)合作當(dāng)屬“政府導(dǎo)向型”，政府是治理主體，決策與執(zhí)行基于權(quán)威自上而下進(jìn)行。然而，由于航道建設(shè)與管理中技術(shù)需求的專業(yè)化多樣化和具體執(zhí)行涉及的主體廣泛性，各級專門委員會與技術(shù)工作組的實(shí)際運(yùn)行參差不齊，成效不甚理想?？梢?，以各國高層會晤機(jī)制為主導(dǎo)的單一科層治理模式已不能應(yīng)對區(qū)域復(fù)雜的日常性問題。

新世紀(jì)以來，區(qū)域內(nèi)不乏成員國兩兩之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)合、經(jīng)貿(mào)論壇、自貿(mào)區(qū)，也有囊括數(shù)國的QEC、東盟—湄公河流域開發(fā)合作(AMBDC)以及亞洲開發(fā)銀行倡議建立的GMS，但國際市場化程度仍有待加深。缺乏類似萊茵河流域中歐盟的集中立法與監(jiān)督來推動流域國涉水企業(yè)零關(guān)稅化和基本無國界化，瀾湄流域很難實(shí)現(xiàn)企業(yè)充分而平等的跨國市場競爭。并且，湄公河流域國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度與市場經(jīng)濟(jì)意識都不強(qiáng)，資源無法得到最優(yōu)配置和充分利用，中南半島的安全困境以及涉毒犯罪等因素也使航運(yùn)邊檢面臨著巨大壓力?？梢?，市場治理模式亦在瀾湄跨境合作中存在顯著局限性。

除大量跨越組織的傳統(tǒng)管轄邊界且跨越公共、私人部門之間界限的社會治理難題使單一科層治理、市場治理等傳統(tǒng)模式頻現(xiàn)失靈外，全球化的壓力、信息技術(shù)的推動、公民意識的覺醒、社會治理基礎(chǔ)的演變等因素也都昭示著瀾湄流域內(nèi)跨境公共治理模式亟需變革。

2 瀾湄流域跨境航運(yùn)多層次網(wǎng)絡(luò)治理的結(jié)構(gòu)

前人的研究表明，組織間的治理關(guān)系可以用三分法[1]來描述，包括：科層治理、市場治理和網(wǎng)絡(luò)治理。針對瀾湄跨境航運(yùn)問題，本文結(jié)合國外學(xué)者Bradach等[2]的觀點(diǎn)認(rèn)為，這3種治理方式最根本的區(qū)別在于：科層治理的聯(lián)系介質(zhì)為權(quán)威，市場治理的聯(lián)系介質(zhì)為價格，網(wǎng)絡(luò)治理的聯(lián)系介質(zhì)為信任。由于全球化影響，如今跨境公共事業(yè)越發(fā)顯現(xiàn)出利益主體多樣化、治理關(guān)系復(fù)雜化、社會影響廣泛化的網(wǎng)絡(luò)化特征，網(wǎng)絡(luò)化為我們分析跨境治理提供了不同的視角與方法。網(wǎng)絡(luò)治理理念在美國學(xué)者斯蒂芬·戈德史密斯等[3]在《網(wǎng)絡(luò)化治理：公共部門的新形態(tài)》一書中被首次提出，之后大量學(xué)者對公共事業(yè)的網(wǎng)絡(luò)治理展開了不同側(cè)重點(diǎn)的研究，其主要包括：網(wǎng)絡(luò)治理的意義和功能[4]、網(wǎng)絡(luò)治理的影響因素[5-6]、網(wǎng)絡(luò)治理的結(jié)構(gòu)[7]、網(wǎng)絡(luò)治理的機(jī)制[8-11]、網(wǎng)絡(luò)治理應(yīng)用[12-14]等。但是這些研究有的偏于理論分析，有的聚焦于網(wǎng)絡(luò)治理應(yīng)用的某一局部，還未構(gòu)建出具有整體高度和實(shí)踐價值的分析框架，無法對網(wǎng)絡(luò)治理的運(yùn)用提供理論支撐和思維路徑。

網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)是以眾多參與者為節(jié)點(diǎn)，以參與者間聯(lián)系為連接，形成的具有網(wǎng)絡(luò)形狀的復(fù)合中心結(jié)構(gòu)。基于此種結(jié)構(gòu)，網(wǎng)絡(luò)治理是多元的、相互的，表現(xiàn)為多元治理主體之間的互動過程，通過合作、對話、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確認(rèn)共同目標(biāo)等方式形成集體行動而實(shí)施對事務(wù)的共同管理，并各有側(cè)重地為共同目標(biāo)提供服務(wù)或產(chǎn)品。在治理中嵌入網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)具有3個方面的重要意義，一是促進(jìn)了信息的傳遞和共享，有效促進(jìn)體系透明度的提升，從而減少參與者的投機(jī)行為；二是通過頻繁的交易和彼此的交流，在網(wǎng)絡(luò)參與者中形成規(guī)則的共識和知識的共享，以及相互認(rèn)可的文化和價值觀，為體系的運(yùn)作提供保障；三是通過多主體間權(quán)力的有效分配實(shí)現(xiàn)動態(tài)制衡。

事實(shí)上，作為較科層治理更為靈活、較市場治理更為穩(wěn)定的創(chuàng)新制度路徑，網(wǎng)絡(luò)治理的實(shí)踐在瀾湄流域內(nèi)已蓬勃開展起來，但由于無法達(dá)到類似歐盟的高度集權(quán)，顯露出復(fù)雜的利益交雜與規(guī)則缺位問題。例如，曾被寄予厚望的MRC未能將全部沿岸國囊括在機(jī)制內(nèi)，且其經(jīng)費(fèi)基本來源于外界資助，因而長期處于低效狀態(tài)。

筆者基于社會學(xué)家費(fèi)孝通先生的“差序格局”理論，認(rèn)為公共事業(yè)網(wǎng)絡(luò)治理主體關(guān)系結(jié)構(gòu)首先表現(xiàn)為關(guān)系“圈”，越接近圈的中心，社會資源越集中；同時還有“層”的概念，越是往上層，社會資源的密集度就越大。中央政府間的戰(zhàn)略層面洽談協(xié)商與合作協(xié)議簽訂是瀾湄合作開發(fā)及管理的基礎(chǔ)，均處在內(nèi)圈上層，是治理中心，具備最高的治理權(quán)限；管理層面承擔(dān)著關(guān)鍵性跨境航運(yùn)管理事務(wù)具體執(zhí)行的地方政府和市場層面作為開發(fā)活動具體實(shí)施者的涉水企業(yè)均處在中圈中層；社會層面的利益群體民意表達(dá)者NGO和起監(jiān)測督查作用的媒體等則處于外圈下層，是治理外部。但每個圈層的分界并不是割裂的，各參與者所屬圈層也不是一成不變的。圈層結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定存在取決于社會資源和社會權(quán)力的合理匹配。為了減少美、日、澳、歐盟國家的戰(zhàn)略干預(yù)與介入競爭為瀾湄合作疊加的更多不確定因素，瀾湄流域治理中心及內(nèi)部應(yīng)努力將其排除在外。此外，管理層面、市場層面與社會層面的參與者目前在圈層結(jié)構(gòu)中所處位置過于偏下，應(yīng)擴(kuò)大他們的治理權(quán)限。

因此，筆者認(rèn)為瀾湄流域航運(yùn)網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)是兼具了“圈層”和“網(wǎng)絡(luò)”雙重結(jié)構(gòu)特征的一種“政府-市場-社會”多層次網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)，總體呈現(xiàn)出金字塔狀圈層結(jié)構(gòu)，如圖1所示。

雖然該流域現(xiàn)階段的市場層面及社會層面多元參與方式還不成熟，但從長遠(yuǎn)來看，這是最有望實(shí)現(xiàn)中央地方多層級治理和政府企業(yè)社會伙伴多元治理有機(jī)結(jié)合的創(chuàng)新探索。從“政府-市場-社會”3個層面共同發(fā)力，互為補(bǔ)充，相輔相成，方能最大程度實(shí)現(xiàn)跨境航運(yùn)綜合治理目標(biāo)，帶動防洪、灌溉、發(fā)電等功能的發(fā)揮。

3 瀾湄流域跨境航運(yùn)多層次網(wǎng)絡(luò)治理的主體

歷來在公共事務(wù)的管理上一直是政府占主導(dǎo)地位，然而隨著大量涵蓋不同利益主張的非政府形態(tài)第三部門的興起以及跨境航運(yùn)治理中專業(yè)和技術(shù)上實(shí)際需求的多樣化，將政府權(quán)力下放至重要港口、口岸、節(jié)點(diǎn)城市和重點(diǎn)區(qū)域，將是“一帶一路”倡議實(shí)施的引擎[15]。鑒于本研究需要細(xì)化跨境河流網(wǎng)絡(luò)治理中各主體之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系，還要探索主體間的運(yùn)行機(jī)制和路徑，另一條舉世聞名的涉及多主體合作治理的跨境國際河流——萊茵河的流域跨境治理案例值得我們研究和學(xué)習(xí)。一方面，萊茵河和瀾滄江-湄公河一樣也是流經(jīng)多國的著名跨國河流，跨界水資源和水能資源豐富，國際社會高度關(guān)注；另一方面，萊茵河已在上下游沿岸國利益交織的情境下經(jīng)歷了由“不合作”到“網(wǎng)絡(luò)合作”的演變過程，因而這個案例在很大程度上對瀾湄流域的多層次網(wǎng)絡(luò)治理具有借鑒意義。

(a) 圈層結(jié)構(gòu)

(b) 網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)圖1 多層次網(wǎng)絡(luò)治理金字塔狀結(jié)構(gòu)

萊茵河用數(shù)十年締造出一個流域航運(yùn)治理領(lǐng)域的多國間合作典范，其重要保障就是建立了行之有效的國際機(jī)構(gòu)——萊茵河航運(yùn)中央委員會(CCNR)與萊茵河保護(hù)國際委員會(ICPR)，并制定了具有約束力的國際規(guī)則，使之得到了有效執(zhí)行。CCNR是航運(yùn)國際管理組織，ICPR則重在航道開發(fā)與保護(hù)，兩者均是多層次合作平臺，成功調(diào)動了流域內(nèi)國家/州/地方政府、專家學(xué)者、NGO、新聞媒體等相關(guān)利益體的積極參與。CCNR由全會、秘書處及技術(shù)機(jī)構(gòu)組成，被賦予了包括立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)和有限的司法權(quán)等廣泛的權(quán)力，能夠借由各國部長級會議通過有政治約束力的決議。委員會負(fù)責(zé)制定和實(shí)施健全的運(yùn)輸法規(guī)體系和有效運(yùn)輸市場監(jiān)控體系，參與締結(jié)有關(guān)萊茵河航運(yùn)的國際協(xié)定；沿岸國家負(fù)責(zé)本國河段的養(yǎng)護(hù)、疏浚和航運(yùn)條件的保障；地方管理人員覆蓋并分散于各個航段；市場機(jī)構(gòu)被鼓勵發(fā)揮作用提高內(nèi)河航運(yùn)能力；委員會要求成員國須按時匯報(bào)治理行動，還通過向NGO授予觀察員身份來實(shí)現(xiàn)公眾參與；在美因茨協(xié)定與曼海姆協(xié)定的基本原則長期熏陶下，流域內(nèi)民眾建立了堅(jiān)定的“主人翁”共同理念。ICPR則組建了政府與非政府組織構(gòu)成的監(jiān)督各國計(jì)劃實(shí)施的觀察小組以及許多技術(shù)和專業(yè)協(xié)調(diào)工作組，資金自籌，不依附于某國或某一利益團(tuán)體；動員廣大社會民眾參與研究和討論，公開透明選出最優(yōu)方案；除了強(qiáng)大的專家團(tuán)隊(duì)，還能調(diào)動高校及科研機(jī)構(gòu)加入技術(shù)研究，運(yùn)用先進(jìn)信息化手段綜合分析水文、氣象、地質(zhì)、環(huán)保等多種數(shù)據(jù)；充分利用媒體監(jiān)督企業(yè)和民眾的失當(dāng)行為，以及政府履行承諾情況。企業(yè)和NGO亦在這個網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中形成了強(qiáng)影響。數(shù)家大型制藥、化工企業(yè)積極研制新的環(huán)保技術(shù)，比如德國拜耳公司將其研發(fā)的污水處理技術(shù)出售給其他沿岸國，德國化學(xué)工業(yè)協(xié)會也起到了積極的協(xié)調(diào)作用。

這個國際公共治理成功案例中既有政府間的協(xié)調(diào)與合作，又有政府與非政府的合作、專家學(xué)者與專業(yè)團(tuán)隊(duì)的合作、政府與社會公眾的合作等，呈現(xiàn)出顯著的包容性、參與性和非政府組織特征——包含獨(dú)立性、公正性、科學(xué)性、監(jiān)督性，給瀾湄流域網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)的完善帶來了很多啟示。這種網(wǎng)絡(luò)化的嵌入，幫助識別出了中央政府以外的眾多治理主體——地方政府、涉水企業(yè)、公眾、NGO、智庫、媒體、高?？蒲袡C(jī)構(gòu)等，使金字塔結(jié)構(gòu)中每個層次的治理主體更加多樣化、協(xié)同化。

除了學(xué)習(xí)萊茵河案例的成功經(jīng)驗(yàn)，瀾湄流域既已存在的合作機(jī)制中也有許多組織設(shè)計(jì)經(jīng)歷了實(shí)踐的考驗(yàn)，值得堅(jiān)持和深入執(zhí)行?？晌{瀾湄合作機(jī)制的對話合作方式——政府引導(dǎo)、引入市場與公眾、多方參與、項(xiàng)目為本，適當(dāng)沿用機(jī)制化程度較高、成效較顯著的GMS組織體系：①政治層面上，領(lǐng)導(dǎo)人峰會；②政策層面上，由高管會議支持下的部長級會議；③項(xiàng)目和業(yè)務(wù)層面上，部門論壇和各工作組；④在協(xié)調(diào)層面，設(shè)立常務(wù)秘書處。共包含統(tǒng)領(lǐng)性機(jī)構(gòu)、功能性機(jī)構(gòu)、便利化機(jī)構(gòu)、保障性機(jī)構(gòu)4種機(jī)構(gòu)，涵蓋了多個層面的合作、對話、協(xié)商、伙伴關(guān)系。

考慮到具體實(shí)際，較為現(xiàn)實(shí)的方法是在既有航運(yùn)治理機(jī)制結(jié)構(gòu)不作重大變動的基礎(chǔ)上，結(jié)合本區(qū)域現(xiàn)狀，借鑒萊茵河成功模式，以流域國政府部門建立戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關(guān)系為指導(dǎo)，補(bǔ)充市場及公眾的機(jī)構(gòu)體系，引入更多非政府治理主體。將治理主體按“政府-市場-社會”3個維度，具體細(xì)化為4個層次：①戰(zhàn)略層面——沿岸主權(quán)國家中央政府以及政府相關(guān)管理部門(如交通部、水利部、外交部、環(huán)保部等)，在政府層面里統(tǒng)籌管理層面，總領(lǐng)市場層面以及社會層面；②管理層面——地方政府，作為中央政府的政策傳遞者與具體執(zhí)行者，往往是航運(yùn)治理中直接與企業(yè)、社會公眾互動的管理角色；③市場層面——涉水企業(yè)(流域各國的港口企業(yè)、航道工程企業(yè)、銀行等)，利益創(chuàng)造者與利益成果享用者，瀾湄地區(qū)仍以國家投資為主，可學(xué)習(xí)西方航運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)維護(hù)的市場化運(yùn)作；④社會層面——社會公眾(當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)民眾、NGO/NPO、媒體、智庫、高?？蒲袡C(jī)構(gòu)、世界銀行、亞投行等)，在網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)中接受政府部門的規(guī)則制度，同時也通過媒體、NGO活動、政策聽證會等形式反作用于管理層，影響瀾湄跨境航運(yùn)治理上層主體的行為選擇。

4 瀾湄流域跨境航運(yùn)多層次網(wǎng)絡(luò)治理的內(nèi)容

治理主體的多樣化與治理關(guān)系的復(fù)雜化必然對治理機(jī)制體系的內(nèi)容設(shè)計(jì)提出更高要求。網(wǎng)絡(luò)治理中，傳統(tǒng)政府主導(dǎo)支配公共事業(yè)開展的模式已發(fā)生了巨大轉(zhuǎn)變，多主體參與成為體系運(yùn)行的主要形式。由于網(wǎng)絡(luò)治理并非一般意義上的“自主治理”[16]，如果沒有可靠的機(jī)制推動，不但會淪于形式毫無建樹，還會導(dǎo)致治理資源的虛耗和參與者群體間矛盾的激化。

4.1 戰(zhàn)略層面

鑒于國際跨境航運(yùn)治理的核心在于主權(quán)屬性，首先在中央政府間達(dá)成良好戰(zhàn)略合作是多層次網(wǎng)絡(luò)治理框架得以搭建和運(yùn)行的基石兼推動力，戰(zhàn)略層面多以科層治理形式進(jìn)行宏觀的、強(qiáng)制的主導(dǎo)與政策支持。

a. 完善頂層設(shè)計(jì)，合理賦權(quán)以提高瀾湄國家航運(yùn)治理協(xié)同水平與獨(dú)立性。頂層設(shè)計(jì)強(qiáng)調(diào)自上而下的、高層次的起點(diǎn)，是戰(zhàn)略管理之上的元管理[17]。①六國中央政府作為最高指導(dǎo)者還需以國家名義協(xié)商簽訂更多具體化專門化的區(qū)域航運(yùn)合作協(xié)議，重點(diǎn)將柬埔寨、越南兩個下游國逐步納入四國通航的框架，在瀾湄區(qū)域成立類CCNR和ICPR囊括全部流域國的實(shí)體化國際組織，締結(jié)類似于《伯爾尼公約》《歐盟水框架指令》奠定流域共同治理基礎(chǔ)的國際公約和全流域統(tǒng)一的航運(yùn)戰(zhàn)略規(guī)劃，增強(qiáng)集中權(quán)威，這是流域治理工作得以自主開展的前提。②中央政府需要賦予交通部、水利部、外交部、環(huán)保部等航運(yùn)相關(guān)部門足夠的自主權(quán)力以發(fā)揮其知識的比較優(yōu)勢實(shí)現(xiàn)權(quán)力的善用，同時重視多治理主體間的權(quán)力分配與制衡，共同抵御域外勢力的干擾及挑撥，提高本區(qū)域自我治理的協(xié)同水平與自主性，進(jìn)而增強(qiáng)集中權(quán)威。

b. 加強(qiáng)安全合作，建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)估與緊急應(yīng)對機(jī)制。瀾湄國家在挽救生態(tài)災(zāi)難、打擊恐怖主義以及涉毒犯罪等方面有著巨大的安全合作空間。①可以構(gòu)建信息共享、預(yù)警互通、危機(jī)管控的合作機(jī)制，通過對話與協(xié)商推進(jìn)機(jī)制的常態(tài)化建設(shè)[18]。②建立各國聯(lián)合執(zhí)法體系與多部門緊急聯(lián)動體系，用法律與機(jī)制維護(hù)次區(qū)域的安全秩序。③在開發(fā)時重視生態(tài)資源與環(huán)境的保護(hù)，例如設(shè)立沿江防護(hù)林、灘涂等自然保護(hù)區(qū)。以傳統(tǒng)或非傳統(tǒng)安全合作的增量來培植各方的政治和安全互信，進(jìn)而產(chǎn)生“溢出效應(yīng)”[19]，為助推流域國家關(guān)系可持續(xù)發(fā)展提供保障。

c. 完善航運(yùn)相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系。歐盟為統(tǒng)一航運(yùn)市場保證船舶通航，制定了《航道法》《貨物法》《港口進(jìn)出法》等一系列法律法規(guī)，萊茵河委員會也制定并嚴(yán)格執(zhí)行了大量規(guī)范性文件和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，如《萊茵河條例》《船舶法》《危險(xiǎn)品法》3部法規(guī)和一系列具體航運(yùn)標(biāo)準(zhǔn)，專門設(shè)定了統(tǒng)一的船員資格審定標(biāo)準(zhǔn)、船舶標(biāo)準(zhǔn)和船舶環(huán)保排放限量標(biāo)準(zhǔn)等。萊茵河航運(yùn)政策整體呈現(xiàn)出歐盟委員會立法、各流域委員會立法、各成員國立法3個層面。瀾湄區(qū)域可深入學(xué)習(xí)借鑒萊茵河治理經(jīng)驗(yàn)，組建委員會以制定有關(guān)航運(yùn)協(xié)定、規(guī)章的操作辦法，明確并細(xì)化船舶建造與航行要求、港航技術(shù)與管理標(biāo)準(zhǔn)、航運(yùn)稅收優(yōu)惠、從業(yè)人員補(bǔ)貼激勵等內(nèi)容，既保障了全流域航運(yùn)的暢通，也為航運(yùn)市場經(jīng)濟(jì)營造了優(yōu)良環(huán)境。

4.2 管理層面

科層治理是管理層面的中堅(jiān)力量，但因地方政府易與中央政府相關(guān)部門以及涉水企業(yè)產(chǎn)生權(quán)限爭奪與利益偏差，需要大量補(bǔ)充市場治理與網(wǎng)絡(luò)治理來解決矛盾沖突。

a. 切實(shí)執(zhí)行航道港口基建管理、制度管理。一方面，水路港口等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)是瀾湄合作機(jī)制優(yōu)先推動互聯(lián)互通的硬條件，地方政府需高效執(zhí)行上級規(guī)劃，明確航道建設(shè)工程實(shí)施方案、投資規(guī)模。進(jìn)一步優(yōu)化與鞏固已通航航段，盡快將四國通航航道提升到500噸級標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)推動中緬243號碑到老撾瑯勃拉邦的二期航道整治工程[20]；重點(diǎn)加強(qiáng)孔埠瀑布涉及的柬埔寨與越南兩國的航運(yùn)合作，動用政府與相關(guān)機(jī)構(gòu)力量盡早協(xié)商處理險(xiǎn)灘瀑布的方案并早日落到實(shí)處，如設(shè)置輔助過船設(shè)備等；同時船舶與港口碼頭也要同步隨航道等級提升而升級。另一方面，軟條件航運(yùn)管理制度亦亟待完善。實(shí)操層面涉及多國邊防、交通航運(yùn)、口岸通關(guān)等許多環(huán)節(jié)，需要中央授權(quán)及地方性立法將中央嚴(yán)格規(guī)范作業(yè)流程和客貨運(yùn)、檢查、收費(fèi)等制度。

b. 協(xié)調(diào)流域整體與局部利益，以溝通協(xié)調(diào)促進(jìn)各層次的互信建設(shè)。堅(jiān)持以航運(yùn)為主的綜合開發(fā)戰(zhàn)略，兼顧水能發(fā)電、農(nóng)業(yè)灌溉、漁業(yè)生產(chǎn)、旅游經(jīng)濟(jì)等功能。航運(yùn)開發(fā)與其他水資源開發(fā)利用方式客觀上存在矛盾，但又休戚相關(guān)，相輔相成。政府應(yīng)發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，綜合考慮流域整體與局部利益，杜絕顧此失彼。注意避免地方保護(hù)主義或局部受益，平等相待，以網(wǎng)絡(luò)治理促進(jìn)各國各層次行為體之間的互信，形成治理合力。

4.3 市場層面

瀾湄流域航運(yùn)資源綜合管理市場機(jī)制的缺失最需要多行為體聯(lián)動應(yīng)對的科層市場結(jié)合的“價格—權(quán)威”型混合方式進(jìn)行治理。

a. 以經(jīng)促政，加大航運(yùn)基建投入。助推地緣經(jīng)濟(jì)提升和政治發(fā)展是國際航道自帶的功能。云南省與中南半島各國的交通運(yùn)輸聯(lián)系，使其從中國對外開放末端一躍來到了前沿，云南與緬老泰的經(jīng)貿(mào)關(guān)系必將形成一條溝通中國西南地區(qū)與東南亞腹地的快捷通道，穩(wěn)固中國大市場和東盟大市場的對接。而能否建立牢固的經(jīng)貿(mào)聯(lián)系從而使湄公河國家看到預(yù)期穩(wěn)定收益，決定著該國政府與涉水企業(yè)對航運(yùn)建設(shè)合作的投入程度。

b. 建立健全航運(yùn)市場的利益共享機(jī)制。利益的優(yōu)化配置是網(wǎng)絡(luò)治理的動力源泉。中國與湄公河國家構(gòu)建命運(yùn)共同體所體現(xiàn)的是共生共利關(guān)系，要明晰利益交匯點(diǎn)，按合作貢獻(xiàn)程度來進(jìn)行利益分配和責(zé)任分擔(dān)、激勵約束制度安排。中國需要在海外投資過程中鼓勵和吸引社會資本參與，把諸如貨運(yùn)代理、第三方物流、倉儲、電子商務(wù)和貨運(yùn)拖車留給企業(yè)去做，政府可以轉(zhuǎn)而聚力于締造良好的投資環(huán)境，形成政府主導(dǎo)、市場推進(jìn)的跨境合作。

4.4 社會層面

社會層面的航運(yùn)合作以網(wǎng)絡(luò)治理為主，市場和科層為輔，呈現(xiàn)高靈活度與強(qiáng)交互性。

a. 完善公眾參與機(jī)制，拓寬溝通反饋通道。發(fā)揮不同治理主體的積極作用，切實(shí)提升社區(qū)民眾、NGO/NPO、媒體、智庫、高?？蒲袡C(jī)構(gòu)等主體的治理權(quán)限，實(shí)現(xiàn)社會公眾廣泛、深入?yún)⑴c：①最大程度調(diào)動高?？蒲袡C(jī)構(gòu)、技術(shù)專家組、社會智庫等“政策智囊團(tuán)”積極性；②鼓勵引導(dǎo)NGO監(jiān)督功能的發(fā)揮；③爭取亞開行等國際金融機(jī)構(gòu)和國際組織的資金支持；④拓寬社區(qū)民眾向上反饋民意的渠道。

b. 解決通航關(guān)鍵技術(shù)問題。區(qū)域內(nèi)智庫和科研機(jī)構(gòu)要承擔(dān)起攻克航道整治技術(shù)瓶頸的任務(wù)，例如疏浚航道、拓寬河床、安設(shè)水標(biāo)等，尤其針對孔埠瀑布的治理要盡早實(shí)行。學(xué)習(xí)埃塞積極承辦國際水事活動、聯(lián)合考察，推動技術(shù)合作，運(yùn)用輔助過船設(shè)備等現(xiàn)代科技，使船只能直接越過瀑布進(jìn)入柬埔寨，實(shí)現(xiàn)上下游全程通航，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)全航道的增值。

c. 重視輿情管理與民間力量的運(yùn)用，增信釋疑。①中國應(yīng)拓展對外溝通渠道，建立優(yōu)質(zhì)的、多樣的輿論發(fā)送平臺，對于“中國水威脅論”之類的不利輿情要及時回應(yīng)防止發(fā)酵，增強(qiáng)水輿論主導(dǎo)權(quán)。②加強(qiáng)宣傳力度，減輕由航道開發(fā)或使用引起的負(fù)面影響，消解外來勢力的詆毀與挑撥，消除流域內(nèi)的公眾誤解。③專家學(xué)者、智庫與NGO積極“走出去”，與湄公河國家的研究機(jī)構(gòu)、NGO、企業(yè)等定期交流探討，加強(qiáng)公共外交，在瀾湄合作機(jī)制下講好中國故事，表達(dá)航道共治、利益共享的善意。

d. 完善國際航運(yùn)網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)，加強(qiáng)信息合作。信息合作包含各國政府之間的橫向合作以及政府與市場公眾間的縱向合作兩個層面。①聯(lián)合建立全流域航運(yùn)信息數(shù)據(jù)庫，克服由于數(shù)據(jù)搜集方法、技術(shù)、評價系統(tǒng)各異導(dǎo)致的信息交流障礙。航運(yùn)相關(guān)數(shù)據(jù)信息及時互通有無，以便應(yīng)對突發(fā)狀況，僅在流域國內(nèi)部共享并保密。②及時向社會公眾通報(bào)航道交通、危險(xiǎn)貨物、事故記錄等數(shù)據(jù)，在政府信息公開方面爭取高度透明，減少互相推諉或被公眾渲染責(zé)難的可能性。

結(jié)合區(qū)域現(xiàn)狀來看，瀾湄航運(yùn)治理革新較為現(xiàn)實(shí)的方法是從本區(qū)域?qū)嶋H出發(fā)，在航運(yùn)管理體制結(jié)構(gòu)不作重大變動前提下，學(xué)習(xí)萊茵河模式的成功經(jīng)驗(yàn)，通過創(chuàng)新機(jī)制內(nèi)容來解決，走一條具有瀾湄特色的跨境航運(yùn)治理之路。筆者嘗試搭建多層次網(wǎng)絡(luò)治理框架，以六國中央政府間的戰(zhàn)略合作為頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)領(lǐng)地方政府的具體事務(wù)管理，共同引導(dǎo)和調(diào)控市場層面的操作執(zhí)行以及社會層面的廣泛參與，具體框架如圖2所示。

圖2 瀾湄流域跨境航運(yùn)多層次網(wǎng)絡(luò)治理機(jī)制體系

5 結(jié) 語

瀾湄合作機(jī)制提出的優(yōu)先合作方向“互聯(lián)互通”和“水資源合作”標(biāo)志著瀾湄流域跨境航運(yùn)邁入一個新的階段，也提出了新的要求。在“一帶一路”倡議與瀾湄命運(yùn)共同體的大背景下，加強(qiáng)瀾滄江-湄公河六國跨境航運(yùn)合作有著顯著的現(xiàn)實(shí)意義。目前該流域航運(yùn)治理模式仍是以政府權(quán)威為主導(dǎo)自上而下的科層治理加上碎片化的局部市場治理為主，中國需要利用好瀾湄合作機(jī)制發(fā)展的契機(jī)，給予涉水企業(yè)、社區(qū)民眾、NGO、科研機(jī)構(gòu)、智庫、媒體等非政府主體更多的關(guān)注與治理權(quán)限，嘗試構(gòu)建“政府-市場-社會”多層次網(wǎng)絡(luò)治理機(jī)制，將瀑布下游的越南、柬埔寨逐步納入四國通航框架，六國協(xié)力共同克服跨境航運(yùn)合作困境，以實(shí)現(xiàn)瀾湄上下游全程貫通，爭取讓瀾湄流域航運(yùn)治理成為地域合作開發(fā)的典范，為該地域內(nèi)各國一道共商、共建、共享瀾湄命運(yùn)共同體貢獻(xiàn)中國智慧。