日本殘障者就業(yè)現(xiàn)狀及相關(guān)社會(huì)政策支持研究

寺島雅隆 鄭南

一、前言

日本《殘障者基本法》（昭和45年.1970年，法律第84 號(hào)）第一章第二條中，將殘障者定義為“在日常生活或者社會(huì)生活中持續(xù)受到相當(dāng)程度限制的人”，包括身體殘障者、智力殘障者及精神殘障者（包括發(fā)育殘障）。年齡不到18 歲的殘障者被稱為殘障兒童，包括《兒童福祉法》第四條第二款所規(guī)定的殘障兒童及精神殘障者中未滿十八歲的人。①在日本關(guān)于殘障人的表述中最常使用的是障害者一詞。由于障害者的“害”字包含了“有害”的否定性含義，近年日本媒體和企業(yè)開始逐漸使用“the challenged（挑戰(zhàn)者）”一詞。日本總務(wù)省在平成22年版《信息通信白皮書》（第1 部特集）中也使用了這個(gè)稱呼（總務(wù)省，2012）。據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，日本身體殘障者人數(shù)為436萬人、智力殘障者108 萬2 千人、精神殘障者392 萬4 千人，共計(jì)936 萬6 千人，占日本總?cè)丝诘?.4%。其中，18 周歲以上64 周歲以下的勞動(dòng)人口（包括就業(yè)者與完全失業(yè)者）中，身體殘障者為101.3 萬人，智力殘障者58 萬人，精神殘障者192.6 萬人，總計(jì)351.9 萬人,約占勞動(dòng)人口總數(shù)的4.6%（日本內(nèi)閣府，2018）。

關(guān)于身體殘障者，《身體殘障者福祉法》（昭和24年.1949年，法律第283 號(hào)）在第一章第四條中，用別表的方式規(guī)定了殘障內(nèi)容，包括：①視覺障害；②聽覺或平衡功能障害；③語音、語言功能及咀嚼功能障害；④肢體不自由；⑤臟器障害。從都道府縣知事獲得身體殘障者證的人都可以認(rèn)定為身體殘障者。關(guān)于智力殘障者，雖然有《智力殘障者福祉法》，但沒有法律上的定義。厚生勞動(dòng)省指出，“有關(guān)智力機(jī)能的殘障在發(fā)育期（大約18 歲之前）出現(xiàn)，對(duì)日常生活已經(jīng)產(chǎn)生阻礙，需要某些特殊的援助”（厚生勞動(dòng)省，2005a）。關(guān)于精神殘障者，在《有關(guān)精神保健及精神殘障者福祉的法律》（昭和25年.1950年，法律第123 號(hào)）第一章第五條中，規(guī)定為“精神分裂癥、精神作用物質(zhì)所引起的急性中毒或其依賴癥、智力殘障、精神病性質(zhì)及其他精神疾病者”。另外，在《發(fā)育殘障者援助法》（平成16年.2004年，法律第167 號(hào)）第一章第二條中，發(fā)育殘障被定義為“根據(jù)政令規(guī)定，自閉癥、阿斯伯格綜合癥與其他的廣泛性發(fā)育障害、學(xué)習(xí)障害、注意缺陷多動(dòng)性障害和其他類似的腦功能障害，其癥狀通常在低年齡段時(shí)被發(fā)現(xiàn)者”。

聯(lián)合國(guó)在有關(guān)國(guó)際殘疾人年（1981）的文件中指出“殘障問題比一般人所認(rèn)識(shí)的問題要更普遍”，其原因有事故、疾病、戰(zhàn)傷等。①聯(lián)合國(guó)于1976年第31 屆大會(huì)上通過決議將1981年定為國(guó)際殘疾人年。此后，聯(lián)合國(guó)在2006年通過的《殘障者權(quán)利公約》第一條中，對(duì)殘障者的定義作了如下說明：“包括肢體、精神、智力或感官具有長(zhǎng)期損傷的人，這些損傷與各種障礙相互作用，或可阻礙殘障者與健全人在平等的基礎(chǔ)上充分和切實(shí)地參與社會(huì)生活”。②此公約于2006年12月13日在聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過，并于2008年5月3日生效。日本于2007年9月28日簽署此公約，2014年2月19日開始生效。這是立足于殘障社會(huì)模式的構(gòu)想，殘障不是個(gè)人的事，而是社會(huì)及眾人之事，這與認(rèn)為殘障是個(gè)人之事的醫(yī)學(xué)模式不同。與聯(lián)合國(guó)的定義一樣，日本的法律也傾向于殘障社會(huì)模式。也就是說，采取將殘障視為在日常生活中需要全體社會(huì)來對(duì)應(yīng)的立場(chǎng)。但也有學(xué)者批評(píng)日本是表面為社會(huì)模式的醫(yī)學(xué)模式，也可以稱為是立足于醫(yī)學(xué)模式的筆記中心主義模式（中川純，2019:44-49）。另外，世界衛(wèi)生組織WHO 嘗試了社會(huì)模式與醫(yī)學(xué)模式的整合，在國(guó)際生活功能分類（ICF：International Classification of Functioning,Disability and Health）中，將殘障分為成2 種，即身心機(jī)能·身體結(jié)構(gòu)（impairment）損傷障害及活動(dòng)限制（activity limitation）與參與制 約（participation restriction）障害（WHO，2001）。由此，將健康狀況及健康相關(guān)狀況進(jìn)行分類，不僅將殘障看作功能障害（impairment）、能力障害（disability）及社會(huì)障害（handicap），還提供了涵蓋從個(gè)人與社會(huì)角度出發(fā)的有關(guān)殘障的綜合看法。

為了保障殘障者的生活，日本政府制定了殘障基礎(chǔ)年金制度。公民如果已經(jīng)加入國(guó)民年金，雖然有收入限制，若被認(rèn)定為殘障者即可獲得殘障基礎(chǔ)年金。最重的1 級(jí)一年會(huì)獲得975,125日元（約6.2 萬元人民幣），2 級(jí)為780,100日元 （約4.9 萬元人民幣）。在日本居住的20 歲以上不滿60 歲的居民都要加入國(guó)民年金，殘障基礎(chǔ)年金也是通過國(guó)民年金來支付。如果殘障者加入了厚生年金，在殘障基礎(chǔ)年金之外還可以獲得殘障厚生年金。殘障厚生年金被分為1 到3 級(jí)，其中1 級(jí)和2 級(jí)還能獲得殘障基礎(chǔ)年金。①一級(jí)：收入比例的年金額×1.25+配偶附加年金（22 萬4300日元）。二級(jí)：收入比例的年金額+配偶附加年金（22 萬4300日元）。三級(jí)：收入比例的年金額（最低保障額：58 萬4500日元）。收入比例年金額計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)如下：平均標(biāo)準(zhǔn)收入月額度（月收入）×（7.125/1,000）×2003年3月之前被保險(xiǎn)期間的月數(shù)+平均標(biāo)準(zhǔn)收入額度（包括獎(jiǎng)金在內(nèi)的平均月收入）×（5.481/1,000）×2003年4月以后被保險(xiǎn)期間的月數(shù)。但是，如果殘障沒有被永久性認(rèn)定的話則需要辦理更新手續(xù)，也有可能根據(jù)情況被取消。另外，需要經(jīng)常性特別介護(hù)的特別殘障者，每月可以領(lǐng)到27,200日元（約1,700元人民幣）的補(bǔ)助。

盡管如此，殘障者僅靠殘障基礎(chǔ)年金來維持生活還是很困難的，很多時(shí)候不得不依靠親屬的幫助，或者依賴國(guó)家的生活保護(hù)制度。②對(duì)于經(jīng)濟(jì)窮困的國(guó)民，國(guó)家和地方政府保障其過上健康而且文化上最低限度生活的救助制度。相當(dāng)于中國(guó)的最低生活保障制度。這也是根據(jù)日本憲法第25 條所規(guī)定的國(guó)家要保障國(guó)民的生存權(quán)而制定的制度。但是前者會(huì)成為親屬的負(fù)擔(dān)，而后者會(huì)成為全體國(guó)民的負(fù)擔(dān)，所以殘障者如果能夠?qū)崿F(xiàn)工作自立是最好的選擇。那么，這些與正常人相比在就業(yè)上面臨困難的日本殘障者的就業(yè)現(xiàn)狀是怎么樣的呢？相關(guān)社會(huì)政策又是怎樣支持殘障人就業(yè)的呢？本文將在介紹以上狀況后通過社會(huì)組織Wappa 之會(huì)的案例做更加深入的探討。

二、日本殘障者的就業(yè)現(xiàn)狀與困難

（一）就業(yè)領(lǐng)域與就業(yè)形態(tài)

根據(jù)日本厚生勞動(dòng)省2008年《平成18年身體殘障兒·者實(shí)際情況調(diào)查結(jié)果》的統(tǒng)計(jì)，即使是身體殘障者，其就業(yè)率也只有20.4%，就業(yè)領(lǐng)域包括事務(wù)16.1%、專業(yè)技術(shù)職業(yè)14.2%、服務(wù)業(yè)11.7%、農(nóng)業(yè)·林業(yè)·漁業(yè)10.0%（厚生勞動(dòng)省,2008）。就業(yè)形態(tài)為長(zhǎng)期就業(yè)勞動(dòng)者的占34.9%、個(gè)體經(jīng)營(yíng)者占25.3%、公司·團(tuán)體的董事占11.5%、家庭從業(yè)者占7.1%、臨時(shí)工·日結(jié)工占4.9%。非就業(yè)者中，有過就業(yè)經(jīng)驗(yàn)的占28.5%，辭職理由分別為結(jié)婚、育兒占9.4%，退休占8.0%，因病占7.6%。另外，曾經(jīng)有過就業(yè)經(jīng)歷的非就業(yè)者中，希望再就業(yè)的人占30.7%。不愿意就業(yè)的理由中，生病療養(yǎng)占18.6%，認(rèn)為沒有工作必要的占16.6%。關(guān)于沒有工作必要的理由，一般認(rèn)為是因?yàn)橛蟹e蓄，但實(shí)際情況并不清楚。如上文所述，殘障者除就業(yè)外，還可以領(lǐng)取殘障養(yǎng)老金、特別殘障者津貼及生活保護(hù)費(fèi)。

從厚生勞動(dòng)?。?019）統(tǒng)計(jì)的殘障者就業(yè)形態(tài)來看，正式員工在身體殘障者中占52.5%，在智力殘障者中占19.8%，在精神殘障者中占25.5%，在發(fā)育殘障者中占22.7%（厚生勞動(dòng)省,2019）。根據(jù)厚生勞動(dòng)?。?019）的規(guī)定，健康者的勞動(dòng)時(shí)間（一周內(nèi)的規(guī)定工作時(shí)間）為每天8 小時(shí)×每周5 天=40 小時(shí)，與此相比，每周工作超過30 小時(shí)的身體殘障者占全部身體殘障者的79.8%，智力殘障者是65.5%，精神殘障者是47.2%，發(fā)育殘障者是59.8%。③每周工作超過20 小時(shí)未滿30 小時(shí)的身體殘障者占全體身體殘障者的16.4%、智力殘障者的情況是31.4%，精神殘障者是39.7%，發(fā)育殘障者是35.1%。每周工作不到20 小時(shí)的情況下，身體殘障者是3.4%、智力殘障者是3.0%，精神殘障者是13.0%，發(fā)育殘障者是5.1%。整體來看，殘障者多為非正式員工，其最低時(shí)薪也得不到保障。

（二）收入狀況

根據(jù)日本內(nèi)閣府的統(tǒng)計(jì)，殘障者的工資總體偏低。健康者的月均工資為26.4 萬日元（約16,800元人民幣），身體殘障者為25.4萬日元（約16,000 元人民幣），智力殘障者11.8 萬日元（約7,500 元人民幣），精神殘障者12.9 萬日元（約8,200 元人民幣）。在殘障者中，身體殘障者的收入是最高的，但是未滿19 萬日元（約12,000元人民幣）的人也占到43.7%。居家殘障者中，大約30%的收入不足11 萬日元（約7,000 元人民幣），61.7%智力殘障者的收入在3 萬日元（約1,900 元人民幣）以下（內(nèi)閣府，2012）。根據(jù)日本厚生勞動(dòng)省2018年《享受生活保護(hù)者調(diào)查的結(jié)果》，日本有211 萬6807 人在享受生活保護(hù)，殘障者約占其中的1.7%。身體殘障者中，67.7%的人在領(lǐng)取殘障養(yǎng)老金，16.6%的人在領(lǐng)取特別殘障者津貼（厚生勞動(dòng)省，2018a）。

2015年7月 至2016年2月,民間團(tuán)體Kyosaren①Kyosaren（きょうされん）成立于1977年，運(yùn)營(yíng)著16 個(gè)殘障者共同作業(yè)所，由1870 處的會(huì)員（加盟事業(yè)所）構(gòu)成。機(jī)構(gòu)網(wǎng)頁：http：/www.kysaren.or.jp/實(shí)施了以1 萬人以上的殘障者為對(duì)象的“殘障者生活實(shí)際狀況調(diào)查”,有效回答數(shù)為14,745。根據(jù)該調(diào)查，享受生活保護(hù)的殘障者比例為11.4%，領(lǐng)取殘障基礎(chǔ)年金的比例為81.2%，領(lǐng)取殘障福利年金的比例為4.4%，享受生活保護(hù)以外的人中，月收入在4.2 萬日元與8.3 萬日元之間 （圖1:超過2,600 元，不及5,200 元人民幣）的人最多。從這個(gè)調(diào)查就可以看出，殘障者僅靠社會(huì)福利維持生活是很困難的。解決該問題的方法之一就是采取增加殘障者的就業(yè)人數(shù)、提高殘障者工資及加強(qiáng)殘障基礎(chǔ)年金等社會(huì)保障措施。在日本各都道府縣都有規(guī)定最低工資，比如根據(jù)厚生勞動(dòng)?。?018年10月1日）的資料，東京都的最低時(shí)薪是985日元。但是關(guān)于殘障者有特別規(guī)定，厚生勞動(dòng)省認(rèn)為，“在工作能力明顯低于一般勞動(dòng)者的情況下，如果一律適用最低工資，反而會(huì)造成就業(yè)機(jī)會(huì)的減少”，因此對(duì)于“由于精神或身體的殘障造成工作能力明顯低下”的人，“雇主在得到都道府縣勞動(dòng)局長(zhǎng)許可的條件下可以個(gè)別的調(diào)低最低工資”（厚生勞動(dòng)省，2018b）。②厚生勞動(dòng)?。?019）“適用最低工資的勞動(dòng)者范圍”https://www.mhlw.go.jp/www2/topics/seido/kijunkyoku/minimum/minimum-14.htm，最后瀏覽日期：2020年4月24日。

（三）實(shí)際生活面臨的困難

圖1：殘障者月收入狀況

隨著時(shí)代變遷與物價(jià)上漲，以及居住地區(qū)和居住環(huán)境、家庭人數(shù)和家庭構(gòu)成、年齡和健康狀況等因素的不同，不同群體的最低生活費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也存在差別。根據(jù)厚生勞動(dòng)省《生活保護(hù)費(fèi)及兒童扶養(yǎng)補(bǔ)貼相關(guān)人員協(xié)議會(huì)》發(fā)放的資料3，生活保護(hù)費(fèi)包括生活補(bǔ)貼、住房補(bǔ)貼、介護(hù)補(bǔ)貼、生育補(bǔ)貼、教育補(bǔ)貼、醫(yī)療補(bǔ)貼、工作（生業(yè)）補(bǔ)貼及安葬補(bǔ)貼（厚生勞動(dòng)省，2005b）。以生活補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)額計(jì)算方法為例，在東京都地區(qū)居住的單親家庭（母親30 歲，一個(gè)孩子4歲和一個(gè)孩子2歲）的生活保護(hù)費(fèi)構(gòu)成為：生活補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)額，作為第1 類費(fèi)用+第2 類費(fèi)用+附加額，合計(jì)175,910日元（約11,000 元人民幣）。詳細(xì)內(nèi)容是，作為第1 類費(fèi)用的伙食費(fèi)、被服費(fèi)等以個(gè)人為單位的相關(guān)經(jīng)費(fèi)，按年齡層、級(jí)地分別設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)額，40,270日元（母親30 歲）26,350日元（子4 歲）20,900日元（子2 歲），合計(jì)為87,520日元（約5,500 元人民幣）；作為第2 類費(fèi)用的水電費(fèi)、家具物品等以家庭為單位的經(jīng)費(fèi)，冬季（11月—次年3月）按照地區(qū)加算冬季費(fèi)用，3 人家庭為53,290日元（約3,400 元人民幣）；附加金額包括母子附加25,100日元（2 個(gè)孩子），兒童養(yǎng)育附加5,000日元×2（1 子4 歲、1 子2 歲），共計(jì)為35,100日元（約2,200 元人民幣）。除生活補(bǔ)貼以外，生活保護(hù)費(fèi)還包括住房補(bǔ)貼。根據(jù)房地產(chǎn)·住宅信息網(wǎng)站“LIFE HOMES”所列出的房屋租賃行情，東京都地區(qū)的平均住房租金為10.374 萬日元（約6,400 元人民幣）①https://www.homes.com/chintai/tokyo/23ku/city/price/ ，最后瀏覽日期：2019年5月24日。，若以此標(biāo)準(zhǔn)獲得住房補(bǔ)貼，這個(gè)3 口之家的生活保護(hù)費(fèi)（生活補(bǔ)貼+住房補(bǔ)貼）將超過20萬日元（約12,700 元人民幣）。反過來講，如果母親30 歲且獨(dú)身，在智力殘障者（平均工資11.8 萬日元）及精神殘障者（平均工資12.9萬日元）的情況下，該家庭只靠工資生活是很困難的，而能享受生活保護(hù)的殘障者只是很少的一部分。

跟正常人相比，殘障者的勞動(dòng)生產(chǎn)率可能會(huì)比較低，因此勞動(dòng)時(shí)間會(huì)被限制，很多情況下也只能甘于非正規(guī)勞動(dòng)，而且工資也在最低工資以下，導(dǎo)致其生活會(huì)變得越來越困難。對(duì)于殘障者來說，這是個(gè)人的責(zé)任嗎？在日本有將近1000 萬人的殘障者，理所當(dāng)然應(yīng)該考慮施行社會(huì)政策來有所對(duì)應(yīng)。

三、日本有關(guān)殘障者就業(yè)的法律政策及其執(zhí)行狀況

（一）殘障者就業(yè)相關(guān)法律政策

日本最初關(guān)于殘障者對(duì)策的法律是1970年頒布的《殘障者對(duì)策基本法》，后經(jīng)過修訂，誕生了《殘障者基本法》。根據(jù)《殘障者基本法》第11 條，“政府為了全面及系統(tǒng)地推廣支持殘障者自立與社會(huì)參與的措施，有必要制定殘障者對(duì)策基本計(jì)劃，日本政府于2018年通過有關(guān)《殘障者基本計(jì)劃》（第4 次）的內(nèi)閣決定，計(jì)劃以五年為期限進(jìn)行實(shí)施。其中關(guān)于殘障者就業(yè)，計(jì)劃將民間企業(yè)的殘障者就業(yè)人數(shù)從2017年6月的49.6 萬人提高到2022年度的58.5 萬人。關(guān)于公部門的殘障者就業(yè)，則計(jì)劃從2016年度2345 個(gè)公部門（占全部公部門的88.3%）推廣到2022年度所有的公部門。

關(guān)于殘障者就業(yè)，日本于1960年專門制定了《身體殘障者就業(yè)促進(jìn)法》，經(jīng)修訂，形成促進(jìn)殘障者就業(yè)等的相關(guān)法律（以下稱《殘障者就業(yè)促進(jìn)法》）。在法律實(shí)施上由厚生勞動(dòng)省管轄，根據(jù)這個(gè)法律，對(duì)雇主規(guī)定了殘障者就業(yè)率（法定就業(yè)率）之義務(wù)①2013年《殘障者就業(yè)促進(jìn)法》進(jìn)行了修訂，從2018年4月1日起實(shí)施對(duì)象也開始包括精神殘障者（包括發(fā)育障害者）。。截至2019年，就業(yè)人數(shù)為45.5 人以上規(guī)模私營(yíng)企業(yè)的殘障者法定就業(yè)率為2.2%，就業(yè)人數(shù)超過40 人的國(guó)家·地方公共部門·特殊法人等為2.5%，就業(yè)人數(shù)超過42 人的都道府縣等的教育委員會(huì)為2.4%，今后有繼續(xù)提高比率的趨勢(shì)。法定就業(yè)率的計(jì)算方法是：（殘障者中的固定工數(shù)+殘障者中的失業(yè)人數(shù)）/（全部固定工數(shù)+全部失業(yè)人數(shù)）。例如，100 人的民間企業(yè)的法定就業(yè)率為2.2%，根據(jù)《殘障者就業(yè)促進(jìn)法》第43 條規(guī)定進(jìn)行四舍五入之后，必須雇用2 名以上的殘障者。②殘障者人數(shù)的統(tǒng)計(jì)方法是將短時(shí)間勞動(dòng)者（1 周的規(guī)定勞動(dòng)時(shí)間為20 小時(shí)以上30 小時(shí)以下）計(jì)為0.5。短時(shí)間勞動(dòng)者以外的重度殘障者和重度智力殘障者，可以將1 人算作相當(dāng)于2 人。大企業(yè)如果設(shè)立雇用多數(shù)殘障者的特例子公司，則可設(shè)定包括該子公司在內(nèi)的法定就業(yè)率。但是，成立特例子公司也要滿足幾個(gè)條件。例如，總公司主導(dǎo)特例子公司的決策，改善殘障者專用設(shè)施并配置專職指導(dǎo)員等。

關(guān)于殘障者就業(yè)政策，除了上述的《殘障者就業(yè)促進(jìn)法》還有《殘障者綜合援助法》（正式名稱為《全面援助殘障者日常生活及社會(huì)生活的法律》）③其前身為《殘障者自立支援法》（2005年），于2013年實(shí)施。2016年修訂了一部分內(nèi)容后，于2018年施行。其對(duì)象是18 歲以上殘障者并患有疑難疾病的人。根據(jù)同法第4 條疑難疾病指“治療方法尚未確立的疾病或者其他特殊的疾病，根據(jù)政令規(guī)定由厚生勞動(dòng)大臣指定的患病者”，被指定的疾病有359 種。。2013年開始施行的《殘障者綜合援助法》以能夠維持日常及社會(huì)生活為目標(biāo)，全面提供必要的有關(guān)殘障福祉服務(wù)的支出、社區(qū)生活援助事業(yè)及其他的援助。福利服務(wù)大致分為自立援助補(bǔ)貼與地域生活援助事業(yè)兩個(gè)部分，自立援助補(bǔ)貼包括就業(yè)培訓(xùn)等方面的補(bǔ)貼。在就業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼中，包括就業(yè)過渡援助及就業(yè)持續(xù)援助，而在就業(yè)過渡援助上，包括就業(yè)規(guī)劃、職業(yè)培訓(xùn)、就職活動(dòng)及職場(chǎng)安定等方面的資助，殘障者可以在兩年內(nèi)利用此制度。④通過地方政府的個(gè)別審查利用時(shí)間還可以延長(zhǎng)一年。另外，有關(guān)職場(chǎng)安定的援助不包括在利用制度期間內(nèi)，第2年以后還可利用。也有研究指出，《殘障者綜合援助法》的目標(biāo)一方面是促進(jìn)殘障者就業(yè)，同時(shí)也是為了節(jié)省財(cái)政支出（川本健太郎，2015:55）。

2.4.2 標(biāo)準(zhǔn)曲線制備和定量下限考察 取大鼠空白血漿，分別加入不同質(zhì)量濃度的ATV對(duì)照品溶液適量，配制成 ATV 質(zhì)量濃度分別為 62.50、25.00、12.50、6.25、2.50、1.25、0.25 ng/mL的血漿樣本，按“2.3”項(xiàng)下方法預(yù)處理，并按“2.1”項(xiàng)下色譜與質(zhì)譜條件進(jìn)樣測(cè)定。以ATV的血藥濃度（c）為橫坐標(biāo)、ATV與內(nèi)標(biāo)的峰面積比值（Y）為縱坐標(biāo)進(jìn)行線性回歸，求得標(biāo)準(zhǔn)曲線方程Y＝0.101 9c+0.149 6（R2＝0.999 4）。結(jié)果表明，ATV的血藥濃度線性范圍為0.25～62.50 ng/mL，定量下限為0.25 ng/mL（RSD＝5.8%，n＝6）。

（二）殘障者就業(yè)政策的執(zhí)行狀況

根據(jù)厚生勞動(dòng)省（2017年）的統(tǒng)計(jì)，當(dāng)時(shí)殘障者法定就業(yè)率規(guī)定為2%而實(shí)際為1.97%，達(dá)到法定就業(yè)率的企業(yè)占全體的50%（厚生勞動(dòng)省，2017）。據(jù)另一個(gè)統(tǒng)計(jì)，中央政府機(jī)關(guān)部門的達(dá)成率為1.22%，都道府縣為2.44%，市町村為2.38%，教育委員會(huì)為1.90%，獨(dú)立行政法人等為2.54%（2018年12月25日）（厚生勞動(dòng)省，2018c）。從結(jié)果顯示，國(guó)家所推行的政策連一半的目標(biāo)都沒有達(dá)成，而且在2018年8月又出現(xiàn)了殘障者數(shù)量造假的問題。統(tǒng)計(jì)造假首先包括中央政府管轄的28 個(gè)機(jī)關(guān)將超過3,700 人不適當(dāng)?shù)赜?jì)算進(jìn)去，加上沒有確認(rèn)殘障者手冊(cè)及診斷書，又將就業(yè)的非殘障者以及已經(jīng)退休的人也統(tǒng)計(jì)進(jìn)實(shí)際就業(yè)率，這可以說是一種惡意編造。就私營(yíng)企業(yè)而言，根據(jù)《殘障者就業(yè)促進(jìn)法》第86 條規(guī)定，如果雇主未提交年度報(bào)告或者提交虛假報(bào)告，則要處以30 萬日元以下的罰款，然而有關(guān)公部門沒有執(zhí)行此項(xiàng)處罰。

如果雇主達(dá)不到法定就業(yè)率，根據(jù)殘障者納付金制度將要繳納一定的費(fèi)用。但這種納付金制度只適用于民間企業(yè)，公部門不適用此制度。民間企業(yè)雇傭常用工超過100 人的情況下，根據(jù)法定就業(yè)率不足1 人將繳納5 萬日元。常用工在100 人與200 人之間的情況下，不足1人將繳納4 萬日元。納付金不是罰款，名義上是根據(jù)《殘障者雇傭促進(jìn)法》第49 條來調(diào)整企業(yè)經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)及促進(jìn)就業(yè)，根據(jù)能否達(dá)到法定就業(yè)率，雇主的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)會(huì)有所不同。也就是說，對(duì)于民間企業(yè)來說提供殘障者就業(yè)被認(rèn)為是一種經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。如果達(dá)到法定就業(yè)率，常用工超過100 人的情況下，雇傭殘障者超過規(guī)定1 人企業(yè)將每月獲得2.7 萬日元的補(bǔ)貼。①對(duì)于常用工100 人以下的企業(yè)也設(shè)有獎(jiǎng)勵(lì)制度，超過全部工人數(shù)4%或6 人的情況下，超過一人每人每月支付2.1 萬日元。另外，向家庭就業(yè)殘障者提供工作時(shí)，也有家庭就業(yè)殘障者支援制度，發(fā)放特別調(diào)整金及特別獎(jiǎng)金。資金來源為達(dá)不到法定就業(yè)率的企業(yè)所繳納的納付金，因此，法定就業(yè)率達(dá)成程度越高，其支付會(huì)變得越困難。

（三）殘障者就業(yè)援助機(jī)構(gòu)

在就業(yè)援助方面，對(duì)于就業(yè)困難但是若有援助就可以工作的殘障者，實(shí)際上可以將其安置到相關(guān)機(jī)構(gòu)。這種就業(yè)援助機(jī)構(gòu)分為兩種，分別為簽訂勞動(dòng)合同的持續(xù)就業(yè)援助A 型（就業(yè)型）及不簽勞動(dòng)合同的持續(xù)就業(yè)援助B 型（非就業(yè)型）。雖然兩種就業(yè)方式都有必須付費(fèi)的情況②無論是A 型還是B 型，接受生活保護(hù)的家庭及市町村民稅不課稅家庭都是不用付費(fèi)的，其他情況的利用費(fèi)上限為37,200日元（約2,300 元人民幣左右）。，但持續(xù)就業(yè)援助A 型機(jī)構(gòu)支付工資，持續(xù)就業(yè)援助B 型機(jī)構(gòu)支付工費(fèi)。根據(jù)厚生勞動(dòng)省（2018d）的統(tǒng)計(jì)，約有6.9 萬人正在利用A 類持續(xù)就業(yè)援助，約有24 萬人正在利用B 類持續(xù)就業(yè)援助（厚生勞動(dòng)省,2018d）。2017年度利用持續(xù)就業(yè)援助A 型人員的平均月工資是74,085日元（約4,700 元人民幣），持續(xù)就業(yè)援助B 型的平均月工資是15,603日元（約990元人民幣）。持續(xù)就業(yè)援助A 型簽訂勞動(dòng)合同，收入超過最低工資，而持續(xù)就業(yè)援助B 型基本都達(dá)不到最低工資的水平。

無論A 型或是B 型的就業(yè)援助機(jī)構(gòu)都是有營(yíng)利目標(biāo)的，但在經(jīng)營(yíng)上如果沒有公共資金的投入也是很難維持的。《殘障者綜合援助法》第29 條規(guī)定國(guó)家要向就業(yè)援助機(jī)構(gòu)支付介護(hù)及培訓(xùn)等方面的補(bǔ)貼。根據(jù)法律規(guī)定，這些補(bǔ)貼只能用在殘障福祉服務(wù)上，不可以用作工資和工費(fèi)。從這個(gè)意義上說，A 型和B 型就業(yè)援助機(jī)構(gòu)都具有公共部門的屬性，不能以獲得補(bǔ)貼為目的也不能將殘障者當(dāng)作商業(yè)工具。為了更好的了解A 型及B 型就業(yè)援助機(jī)構(gòu)的實(shí)際狀況，本文將以同時(shí)運(yùn)營(yíng)A 型和B 型兩種就業(yè)援助機(jī)構(gòu)的社會(huì)組織Wappa之會(huì)為例做更詳細(xì)的介紹。

四、殘障者就業(yè)援助機(jī)構(gòu)Wappa 之會(huì)

（一）Wappa 之會(huì)的起源、發(fā)展與特點(diǎn)

1971年，為了反對(duì)歧視殘障者，兩名健康者與一名殘障者在名古屋市的一所老舊的木頭房子里開始了共同生活，并在很小的倉(cāng)庫(kù)里共同工作以實(shí)現(xiàn)生活的自立。當(dāng)時(shí)取名Wappa 是意喻著用兒童般的純心使大家連接成一個(gè)圓圈，也就是說通過團(tuán)結(jié)及相互信任克服困難。自成立以來，“同歧視做抗?fàn)帯⒔ㄔO(shè)共同體”一直是Wappa 之會(huì)要實(shí)現(xiàn)的社會(huì)目標(biāo)，具有明確的反對(duì)市場(chǎng)優(yōu)先主義及發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)的傾向。Wappa 之會(huì)在1973年正式成立，并在1977年開始經(jīng)營(yíng)共同作業(yè)所。共同作業(yè)所可以說是一種福利工廠，其中很多現(xiàn)在已經(jīng)轉(zhuǎn)型為就業(yè)援助A 型或者B 型機(jī)構(gòu)。1984年，Wappa 之會(huì)開始制造販賣無添加劑面包，1985年開設(shè)面包烘焙及直銷工廠。1987年設(shè)立社會(huì)福祉法人共生福祉會(huì)①?gòu)氖律鐣?huì)福祉事業(yè)，根據(jù)《社會(huì)福祉法》第22 條被定義的公益法人資格。，1990年成立Wappa 企業(yè)工會(huì)，2004年獲得NPO 法人資格。

經(jīng)過40 余年的發(fā)展，Wappa 之會(huì)作為NPO 法人及社會(huì)福祉法人開展了各種各樣的事業(yè)。在面包烘焙、資源回收及農(nóng)產(chǎn)品加工等領(lǐng)域，殘障者與健康者共同工作?，F(xiàn)開設(shè)共同工作事業(yè)所6 處、就業(yè)援助機(jī)構(gòu)4 處、生活援助設(shè)施6 處及殘障者與健康者共同生活的共同生活體15 所。2018年3月在名古屋市北區(qū)又開設(shè)了兼具面包販賣、咖啡店、資源回收及市民活動(dòng)空間的服務(wù)綜合體。不管是殘障者還是健康者，Wappa 之會(huì)都會(huì)與會(huì)員簽訂勞動(dòng)合同，會(huì)員每月要繳納1000日元（約62.5 元人民幣）的會(huì)費(fèi)。根據(jù)Wappa 之會(huì)2018年的事業(yè)報(bào)告書，繳納會(huì)費(fèi)達(dá)到303 萬日元（約18 萬元人民幣），因此其會(huì)員總數(shù)應(yīng)該超過3000 人。②https://www.npo-homepage.go.jp/npoportal/detail/111000557,最后瀏覽日期：2020年4月19日。包括贊助會(huì)員，實(shí)際參加工作的會(huì)員為180 名（NPO 人才開發(fā)機(jī)構(gòu)，2011）。在面包烘焙上，規(guī)定人員為30 人但實(shí)際工作的殘障者超過40 人（另有健康者13 人）。健康者與殘障者共同勞動(dòng)是Wappa 之會(huì)的常態(tài)，從成立之初一直堅(jiān)持此項(xiàng)原則。與一般的福祉設(shè)施不同，為了消除利用者（殘障者）與職員（健康者）之間關(guān)系上的不平等性，在Wappa 之會(huì)不使用利用者與職員這種用語。殘障者與健康者是共同工作共同生活的伙伴關(guān)系，而不是上下級(jí)的關(guān)系。Wappa之會(huì)所有事業(yè)的運(yùn)營(yíng)事項(xiàng)也都由殘障者和健康者全員出席的會(huì)員大會(huì)來共同決定（米澤旦，2014:64）。

（二）就業(yè)援助機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)與社會(huì)政策支持

從事面包烘焙與直銷的原因是因?yàn)楹姹号c販賣面包比較好著手，在其他店學(xué)習(xí)了半年怎么制作無添加劑面包就開始了（齋藤縣三，2010:12-15）。面包烘焙是殘障者能夠比較容易學(xué)習(xí)掌握的，無添加劑面包也深受消費(fèi)者特別是女性消費(fèi)者歡迎。因?yàn)橐呀?jīng)被認(rèn)定為持續(xù)就業(yè)A 型機(jī)構(gòu)，從業(yè)者的工資依據(jù)合同規(guī)定：殘障者的平均月工資為7 萬日元（約4,300 元人民幣），健康者的平均月工資為17 萬日元（約1 萬元人民幣）（障害者勞動(dòng)研究會(huì)，2002）。表面上看殘障者和健康者的工資是有差別的，但是殘障者還有殘障年金的收入，實(shí)際上其和健康者的收入是不相上下的。Wappa之會(huì)采用的是獨(dú)特的“分配金”制度（伊藤綾香，2016:51-61）。依據(jù)這種分配金制度，無關(guān)健康與否及勞動(dòng)參加程度，殘障者與健康者會(huì)員都會(huì)領(lǐng)到同等的基本工資（基本分配金）。①基本工資為12.3 萬日元（2014年，約7700 元人民幣），再加上生活附加金。比如單獨(dú)生活或者要租賃房屋，生活附加金都是3 萬日元（約1800 元人民幣）。2018年Wappa 之會(huì)的平均月工資為143,238.8日元（約8,900 元人民幣）（愛知縣，2018）。

為了給全體會(huì)員支付工資，事業(yè)收入是必須要得到保證的。根據(jù)齋藤理事長(zhǎng)的介紹，Wappa 之會(huì)面包烘焙直銷的日營(yíng)業(yè)額為30 萬日元（約1.8 萬元人民幣），年?duì)I銷額達(dá)到7,000萬日元（約437.5 萬元人民幣）（NPO 人才開發(fā)機(jī)構(gòu)，2011）。在這個(gè)機(jī)構(gòu)工作的人數(shù)為定員30 人（實(shí)際上超過40 人在分擔(dān)操作），如果月工資大約14 萬日元（約8,900 元人民幣），一年需要5,040 萬日元（約315 萬元人民幣）的支出，這就會(huì)大大超過其一年所創(chuàng)造的利潤(rùn)而造成赤字。也就是說，Wappa 之會(huì)的面包烘焙及直銷事業(yè)即使是很成功的，但是如果沒有各種政府的補(bǔ)貼援助要想實(shí)現(xiàn)盈利也是很困難的。根據(jù)2018年的事業(yè)報(bào)告書，Wappa 之會(huì)的經(jīng)常營(yíng)業(yè)額達(dá)到111,412,542日元（約697 萬元人民幣），當(dāng)年最終結(jié)算額為-17,656,712日元（約-110 萬元人民幣）。②日本NPO 法人的財(cái)務(wù)表中應(yīng)用經(jīng)常營(yíng)業(yè)額這一概念。與企業(yè)的經(jīng)常營(yíng)業(yè)額含義不同，NPO 的經(jīng)常營(yíng)業(yè)額包括會(huì)費(fèi)和補(bǔ)貼金。支出中占比最多的是人工費(fèi)用，達(dá)到70,127,973日元（約438萬元人民幣）。通常Wappa 之會(huì)的營(yíng)業(yè)額包括獲得政府部門各種補(bǔ)貼金50,386,137日元（約315 萬元人民幣）及營(yíng)利事業(yè)收入47,830,369日元（約299 萬元人民幣）?？梢钥闯觯琖appa 之會(huì)的營(yíng)利事業(yè)收入是很高的，尤其面包烘焙及直銷的利潤(rùn)額更是達(dá)到了34,921,223日元（約218 萬元人民幣）。但是另一方面，如果沒有《殘障者綜合援助法》所保障的各種政府補(bǔ)貼，其維持經(jīng)營(yíng)也是非常困難的，可以說社會(huì)政策是就業(yè)援助機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)正常運(yùn)營(yíng)的重要支撐。

除了面包烘焙與直銷，Wappa 之會(huì)也經(jīng)營(yíng)著被認(rèn)定為就業(yè)持續(xù)援助B 型機(jī)構(gòu)的知多共動(dòng)事業(yè)所。在這個(gè)位于愛知縣武豐町的機(jī)構(gòu)中，有20 名成員從事農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工、果醬、咸菜及番茄醬的制作販賣、小麥制粉等。①知多共動(dòng)事業(yè)所：https://shogaisha-shuro.com/shuro/aichi/16759,最后瀏覽日期：2020年4月19日。Wappa之會(huì)運(yùn)營(yíng)多種事業(yè)，員工工資也會(huì)根據(jù)不同事業(yè)有所不同。根據(jù)一般社團(tuán)法人SISIN 提供的信息，知多共動(dòng)事業(yè)所2017年的月平均工資為29,050日元（約1,815 元人民幣），雖然超過B型機(jī)構(gòu)的平均收入但也是很低的。②https://shogaisha-shuro.com/shuro/aichi/16759，最后瀏覽日期：2020年4月19日。與A型相比，Wappa 之會(huì)B 型機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)也很不容易。

五、結(jié)語

根據(jù)WHO（2011）《關(guān)于殘障者的世界報(bào)告書（World Report on Disability）》，有10 億以上的殘障者在日常生活中面臨著重大的困難（WHO，2011）。在日本和中國(guó)，大部分殘障者的生活主要依賴于社會(huì)保障。殘障者在任何時(shí)代、任何社會(huì)都會(huì)存在，因此不是個(gè)人問題而是普遍存在的社會(huì)問題。作為促進(jìn)殘障者自立的最重要手段，殘障者就業(yè)更需要整個(gè)社會(huì)的推動(dòng)。因此，Wappa 之會(huì)的齋藤理事長(zhǎng)兼任NPO 法人“共同連”的事務(wù)局長(zhǎng)，正在推動(dòng)制定《社會(huì)事業(yè)所促進(jìn)法》③“與歧視斗爭(zhēng)共同體全國(guó)連和”（簡(jiǎn)稱“共同連”）于1984年10月成立，旨在推動(dòng)實(shí)現(xiàn)殘障者社會(huì)經(jīng)濟(jì)自立的共動(dòng)事業(yè)所運(yùn)動(dòng)。。在社會(huì)事業(yè)所中殘障人比率超過30%，而所有加入者都具有平等的會(huì)員資格。④不光是殘障者，吸毒、酗酒、刑滿釋放人員與生活在問題家庭的未成年人等也都是被服務(wù)的對(duì)象。⑤https://kyodoren.org/?page_id=38,最后瀏覽日期：2020年4月19日。這個(gè)法律的目標(biāo)是，“給予難就業(yè)的人就業(yè)的機(jī)會(huì)，使其與非就業(yè)困難者共同勞動(dòng)、平等參與事業(yè)的運(yùn)營(yíng)，通過勞動(dòng)開創(chuàng)包容的社會(huì)?！雹蒿@然這是Wappa 之會(huì)運(yùn)營(yíng)方針的一種延續(xù)，是在提倡一種超越一般就業(yè)與福祉就業(yè)的第三種就業(yè)方式。這其實(shí)也就是工作整合性社會(huì)企業(yè)（WISE）所提倡的就業(yè)方式，通過提供最低生活保障、創(chuàng)設(shè)互助制度、創(chuàng)造就業(yè)、政策提案等多種方式向被排斥的社會(huì)弱者賦權(quán)是工作整合型社會(huì)企業(yè)的重要目標(biāo)（湯淺誠(chéng)，2007:138）。這種就業(yè)方式既可以推動(dòng)殘障者與健康者的平等協(xié)作，促進(jìn)殘障者就業(yè)，同時(shí)又可以獲得政府補(bǔ)貼等各種社會(huì)支持。獲得社會(huì)支持的殘障者在經(jīng)濟(jì)上實(shí)現(xiàn)自立，在享受社會(huì)福利的同時(shí)能與一般就業(yè)者一樣參與到社會(huì)生活中。實(shí)質(zhì)上這就是對(duì)于殘障者的一種賦權(quán)從而實(shí)現(xiàn)真正意義上的自立。

從現(xiàn)實(shí)狀況看，日本的勞動(dòng)收入呈以下序列形式，即一般就業(yè)、就業(yè)持續(xù)援助A 型、就業(yè)持續(xù)援助B 型和生活保護(hù)，這跟殘障程度是有一定關(guān)系的。在Wappa 之會(huì)中，就業(yè)持續(xù)援助A 型機(jī)構(gòu)的收入是相對(duì)比較高的，而B 型很低，因此必須依賴國(guó)家提供的社會(huì)保障。但是，在高齡少子化不可逆的形勢(shì)下，發(fā)達(dá)國(guó)家的福利事業(yè)預(yù)算會(huì)越來越少。因此，就業(yè)就成了殘障者獲得經(jīng)濟(jì)自立的最重要手段，但同時(shí)也會(huì)受到企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況等的影響。除此之外，有關(guān)殘障者與健康者在組織中相互關(guān)系的研究是相對(duì)缺乏的，對(duì)于適合殘障者就業(yè)的職業(yè)分類研究也是不足的，有關(guān)殘障者創(chuàng)業(yè)可能性的研究也很少。殘障者在日常生活中會(huì)遇到很多困難，沒有家人或他人的幫助是無法維持生活的。雖然一直強(qiáng)調(diào)常態(tài)化和共生，但是就像健康者和殘障者之間存在障礙一樣的困難隨處可見。與以往相比，殘障者的就業(yè)越來越受到重視，社會(huì)援助也越發(fā)充實(shí)，但總體上的在發(fā)展階段。而且，這個(gè)過程不可能是一帆風(fēng)順的，只有不斷努力才會(huì)帶來根本性變革。

中國(guó)是世界最大的發(fā)展中國(guó)家，殘障人口超過8500 萬人。根據(jù)《2019年殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，全國(guó)城鄉(xiāng)持證殘疾人就業(yè)人數(shù)為855.2 萬人，其中按比例就業(yè)74.9 萬人，集中就業(yè)29.1 萬人，個(gè)體就業(yè)64.2 萬人，公益性崗位就業(yè)14.4 萬人，輔助性就業(yè)14.3 萬人，靈活就業(yè)（含社區(qū)、居家就業(yè)）228.2 萬人，從事農(nóng)業(yè)種養(yǎng)加工430.1 萬人。①2019年殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)http://www.cdpf.org.cn/sjzx/tjgb/202004/t20200402_674393.shtml，最后瀏覽日期：2020年4月23日。因?yàn)榫蜆I(yè)是促進(jìn)殘障者實(shí)現(xiàn)自立、樹立信心、發(fā)現(xiàn)自身價(jià)值的最重要手段，近年中國(guó)各地也通過政府購(gòu)買和公益創(chuàng)投等手段加強(qiáng)了對(duì)于殘障人就業(yè)的支持。比如，2019年長(zhǎng)春市殘聯(lián)就制定了《長(zhǎng)春市殘疾人聯(lián)合會(huì)關(guān)于殘疾人輔助性就業(yè)機(jī)構(gòu)扶持政策實(shí)施方案》，針對(duì)長(zhǎng)春市城區(qū)在工商、民政等部門注冊(cè)獨(dú)立法人的輔助性就業(yè)機(jī)構(gòu)，或是獨(dú)立法人單位附設(shè)機(jī)構(gòu)開展的輔助性就業(yè)機(jī)構(gòu)（如庇護(hù)工場(chǎng)）給予針對(duì)性扶助。殘障者就業(yè)是世界共同面對(duì)的問題，制定殘障者法定就業(yè)率等相關(guān)社會(huì)政策雖然整體上呈現(xiàn)出全面及內(nèi)容細(xì)致的特點(diǎn)，但也很難說完全對(duì)應(yīng)了社會(huì)需求。他山之石可以攻玉，日本在殘障者就業(yè)相關(guān)法律政策上的嘗試和摸索，對(duì)我國(guó)制定相關(guān)的制度政策有一定的參考價(jià)值。