國際比較視野下的社會企業(yè)政策模式選擇
——基于“工具—結果”維度的多案例研究

李健 榮幸

20世紀80年代以來，社會企業(yè)在全球范圍內迅速興起，在緩解貧困、擴大就業(yè)、促進社會融合、環(huán)境保護等領域成效顯著（李健、王名，2015:9-15；王天夫、郭心怡、袁叢珊，2017:94-106），但其面臨的雙重目標張力以及組織合法性問題也呼喚政府公共政策的傾斜和支持。為此，許多國家和地區(qū)通過頒布法律法規(guī)、制定戰(zhàn)略規(guī)劃、財政支持等政策工具激發(fā)社會企業(yè)活力。進入21世紀，在世界社會企業(yè)發(fā)展浪潮的影響下，社會企業(yè)在我國迅速興起，各級地方政府也在積極思考如何推動相應政策促進社會企業(yè)發(fā)展，從而更好地激活社會企業(yè)在解決就業(yè)、提供社會服務等方面的巨大潛力。與現(xiàn)實需求相呼應，國內理論界早已開始探討社會企業(yè)政策的相關議題，對歐美與亞洲國家和地區(qū)的社會企業(yè)政策進行了較為深入和廣泛的研究（趙萌，2009:135-141；徐君，2012:91-94；金仁仙，2015:122-128；李健，2016:19-25；俞祖成，2017:139-143），為我國制定社會企業(yè)政策提供了經(jīng)驗參考。然而，由于不同國家的制度脈絡不同，社會企業(yè)的形態(tài)概念差異較大，在借鑒這些國家經(jīng)驗時容易陷入刻舟求劍的境地。而選擇適當?shù)木S度對各國經(jīng)驗加以類型化，正是避免僵化移植他國經(jīng)驗，制定針對性社會企業(yè)政策的關鍵所在。

從概念本身來看，社會企業(yè)是用商業(yè)的手段來實現(xiàn)社會使命的目標，在一定程度上，商業(yè)化程度影響著社會企業(yè)目標的實現(xiàn)。公共政策作為外部干預手段，通過對社會企業(yè)的商業(yè)化程度進行促進或抑制來實現(xiàn)不同的政策目標。在此基礎上，本文依據(jù)政府干預程度、社會企業(yè)商業(yè)化程度兩個維度刻畫出四種社會企業(yè)政策模式，并進行跨國案例比較。同時，進一步提煉出在不同的政府干預背景下，促進社會企業(yè)商業(yè)化發(fā)展的行動策略，以期為我國制定社會企業(yè)政策提供一定參考。

一、文獻回顧

（一）社會企業(yè)商業(yè)化

學界主要從法律形式、組織目標、收入來源、財務可持續(xù)性、利潤及資產(chǎn)分配等角度闡述社會企業(yè)商業(yè)化特征。Timmerman 等運用Dees 的“慈善—商業(yè)光譜”描述社會企業(yè)法律形式的異質性。在“慈善—商業(yè)光譜”的一端，是基于純慈善的哲學，如南非的非營利公司；在光譜的另一端，一些法律實體不限制股東分紅，如芬蘭的社會企業(yè)。在中間地帶的法律實體為股東提供有限分紅，如比利時的非營利公司（Timmerman et al.，2011:3-14）。社會企業(yè)的法律形式也影響了其組織目標及融資能力（Haugh，2006:1-12）。以公司形式運營的社會企業(yè)更具逐利傾向，其收入來源主要依賴商業(yè)貿(mào)易與投資等，而采用非營利組織形式的社會企業(yè)，其收入則更依賴政府，盈余多用于開展社會服務以實現(xiàn)其社會目標（Travaglini et al.，2009:4）。因此，肩負雙重使命的社會企業(yè)核心特征是：既要防止社會目標的使命漂移，又要實現(xiàn)財務的可持續(xù)性（Doherty et al.,2014:417）。而維持社會企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的首要條件是商業(yè)導向（Jenner，2016:51），管理者必須掌握營銷、財務管理及人力資源管理等專業(yè)技能（Royce，2007:10-19；Powell ＆ Osborne，2015:24-26）?，F(xiàn)實情形是，對于大多數(shù)社會企業(yè)而言，普遍面臨入不敷出、融資渠道匱乏等困境（John ＆ Mark，2016:581；韓文琰，2018:73），商業(yè)化程度不足成為政府公共政策介入社會企業(yè)的重要原因。

（二）社會企業(yè)政策

良好的政策環(huán)境是社會企業(yè)發(fā)展的重要前提和基石（Nicholls，2006；Kerlin，2010:162）。Eva 等將歐洲31 個國家社會企業(yè)政策總結為：法律法規(guī)、財務支持、商業(yè)支持、培育發(fā)展及EQUAL 框架（Eva ＆ Ingrid，2007:3）。李健將各國社會企業(yè)政策實踐劃分為立法、戰(zhàn)略規(guī)劃、認證支持、稅收優(yōu)惠等10 種（李健，2018:35）。由于歷史傳統(tǒng)、經(jīng)濟條件以及對社會企業(yè)理解的差異性，不同國家和地區(qū)對社會企業(yè)的干預方式和支持力度也有所不同。一些國家采用立法、認證等方式直接干預社會企業(yè)發(fā)展。例如，英國通過制定法律法規(guī)、政府采購、設立專門社會企業(yè)管理部門、財政支持、宣傳推廣等一系列自上而下政策促進社會企業(yè)發(fā)展（趙萌，2009:135-141；陸軍、李佳巍，2016:86）；而另一些國家則選擇鼓勵社會投資、宣傳推廣等間接管理方式。（宣傳推廣是直接還是間接干預需要進行統(tǒng)一界定）例如，美國主張社會企業(yè)自下而上的發(fā)展方式，通過人才培育、稅收優(yōu)惠等間接方式促進社會企業(yè)發(fā)展，對社會企業(yè)法律制度安排相對靈活和多元（李衍儒、江明修，2011:104；徐君，2012:91-94）。我國香港與臺灣地區(qū)都傾向于使用強制性較弱的政策工具支持社會企業(yè)，但從政府政策工具選擇趨勢來看，臺灣地區(qū)政府有選擇強制性更高的工具的傾向（羅文恩、黃英，2018a:104）。

（三）社會企業(yè)政策與社會企業(yè)商業(yè)化

如前文所述，社會背景的差異導致各國家和地區(qū)社會企業(yè)政策取向不同，其政策效果——社會企業(yè)商業(yè)化程度也會截然不同（Wexler，2009:565-576；Timmerman et al.，2011:3-14）。新加坡政府通過拓寬籌資渠道、加強人力資源儲備、建立文化認同以及能力建設等方式，使社會企業(yè)得到迅速發(fā)展、商業(yè)模式逐漸完善、組織形態(tài)日益多元（李健，2016:19-23）。我國香港地區(qū)采用官民商協(xié)作策略，為初創(chuàng)社會企業(yè)提供種子資金、公眾教育、運營支持與培訓、行業(yè)引領等服務，保證了香港社會企業(yè)良好的生存與可持續(xù)發(fā)展能力（羅文恩、黃英，2018b:102-110）。但有些政策工具可能對社會企業(yè)商業(yè)化產(chǎn)生抑制效應。例如，對利潤分配的限制可能會降低社會企業(yè)創(chuàng)新性和融資能力（Hansmann，1980）。韓國《社會企業(yè)育成法》的頒布雖然推動了社會企業(yè)迅速發(fā)展，但認證制度也使得社會企業(yè)依賴于政府資助，財務狀況較差，自主性和創(chuàng)新性受到抑制（Park ＆ Wilding，2013:236-247；金仁仙，2016:41；李健、于明洋，2017:168）。

基于前文分析，社會企業(yè)的政策模式主要涉及兩方面問題：一是政府如何運用公共政策干預社會企業(yè)發(fā)展，二是這種政策的實際效果如何。前一個問題是關于政府的政策目標導向、政策工具運用以及政府的支持力度；后一個問題探討政府的干預對社會企業(yè)商業(yè)化發(fā)展產(chǎn)生的是促進效應還是抑制效應，具體包括對社會企業(yè)法律身份界定、商業(yè)手段的運用與利潤分配限制等內容。然而，在不同政策目標的影響下，社會企業(yè)商業(yè)化朝何方向發(fā)展？為什么有的國家采用多種政策工具支持社會企業(yè)發(fā)展，但其商業(yè)化水平依然較低？對這些問題，理論界還沒有給予完美解答。鑒于此，本文選用政府干預程度與社會企業(yè)商業(yè)化水平兩個維度，從“工具—結果”視角勾勒社會企業(yè)政策模式二維參照系，選用四個國家和地區(qū)為案例樣本，探析政府對社會企業(yè)發(fā)展應該采取何種政策以及相應的效果如何等關鍵問題，旨在提升社會企業(yè)政策實踐的相宜性認識。

二、社會企業(yè)政策模式：基于工具—結果維度的劃分

政府在為社會企業(yè)營造持續(xù)、穩(wěn)定且良性競爭的經(jīng)濟環(huán)境方面發(fā)揮重要作用（DTI，2003:13）。以立法、規(guī)劃、財稅、資本、采購及監(jiān)督等手段為基礎的政策工具，是政府在參與社會企業(yè)商業(yè)化發(fā)展上的意志體現(xiàn)。因此，本文從工具—結果維度構建分析框架，提取政府干預程度、社會企業(yè)商業(yè)化程度兩個關鍵屬性，探討研究不同國家社會企業(yè)政策模式選擇。

（一）政府干預程度

政策工具的選擇反映了政府對社會企業(yè)的態(tài)度。為此，我們依據(jù)各國和地區(qū)促進社會企業(yè)發(fā)展不同的政策工具組合，將政府對社會企業(yè)的干預程度劃分為高和低兩種類型。在李健梳理的10 種社會企業(yè)政策工具基礎上①立法支持是指政府出臺社會企業(yè)的相關法律法規(guī)；戰(zhàn)略規(guī)劃是政府通過制定社會企業(yè)發(fā)展規(guī)劃，明確其發(fā)展方向和目標；財政支持是政府對社會企業(yè)提供補貼、資助等支持；稅收優(yōu)惠則為社會企業(yè)提供賦稅減免激勵；社會投資是政府吸引社會投資者對社會企業(yè)提供資金支持并幫助其拓寬融資渠道；網(wǎng)絡支持是政府建立聯(lián)盟、協(xié)會等方式為社會企業(yè)鏈接其他資源；認證支持是政府通過制定認證標準或與第三方機構合作為社會企業(yè)授予標簽或商標；能力建設是政府通過為社會企業(yè)提供培訓服務提升其專業(yè)能力；宣傳推廣是政府通過評獎、宣傳片、論壇等方式提升社會企業(yè)的公眾認知，為社會企業(yè)發(fā)展營造良好氛圍；公共采購是政府購買社會企業(yè)服務。，按照政策工具的強制性進一步歸類為自愿型工具、強制型工具及混合型工具。自愿型工具特點在于政府的干預較少甚至微乎其微，主要通過家庭、社區(qū)、志愿組織與市場力量支持社會企業(yè)發(fā)展，如社會投資、網(wǎng)絡支持與宣傳推廣；強制性工具則依賴于政府的權威及強制力，對社會企業(yè)進行控制和引導，包括立法、制定規(guī)劃、認證支持等措施；混合型工具則介于前兩者之間，政府對社會企業(yè)進行一定程度的干預，涉及宣傳推廣、財政支持、公共采購和稅收優(yōu)惠等。如表1所示，本文認為采用立法規(guī)制、認證支持與稅收優(yōu)惠的國家干預程度相對較強，提供網(wǎng)絡支持和社會投資的國家干預強度則相對較弱。

表1：政府干預強度

（二）商業(yè)化程度

社會企業(yè)的商業(yè)化程度劃分主要依據(jù)機構形態(tài)、資金來源及利潤分配等因素。第一，在機構形態(tài)方面，社會企業(yè)既可注冊為合作社、協(xié)會、互助團體、公益基金會等傳統(tǒng)非營利組織，又可以有限責任公司、股份公司等企業(yè)身份運營。第二，從社會企業(yè)的資金結構來看，其收入來源主要包括公共采購、定向捐贈、公眾籌款、服務收費、投資、融資等。傳統(tǒng)非營利組織形態(tài)運營的社會企業(yè)主要通過公共采購、捐贈等方式保障收入，其商業(yè)化程度較低；以公司形式運營的社會企業(yè)則更依賴于社會投資、融資及服務收費等渠道獲取資金，其商業(yè)化程度相對較高。第三，在利潤分配方面，非營利組織通常要求限制利潤分配及資產(chǎn)鎖定，而營利組織則對上述兩方面的限制相對寬松（如表2所示）。

表2：社會企業(yè)商業(yè)化程度

（三）社會企業(yè)政策模式劃分

如前文所述，政府在社會企業(yè)發(fā)展過程中發(fā)揮了不同功能，根據(jù)“工具—結果”維度把社會企業(yè)政策模式劃分為四種類型，分別為高政府干預—高商業(yè)化的助力模式、高政府干預—低商業(yè)化的引導模式、低政府干預—高商業(yè)化的適應模式、低政府干預—低商業(yè)化的緩行模式（如表3所示）。

表3：社會企業(yè)政策模式

1.助力模式：高政府干預—高商業(yè)化

在高政府干預—高商業(yè)化模式中，政府致力于推廣社會經(jīng)濟并試圖通過社會企業(yè)活化區(qū)域經(jīng)濟，同時社會企業(yè)被視為解決社會就業(yè)、支持脆弱群體以及提供社會服務的重要載體。政府一般通過立法、制定發(fā)展規(guī)劃、提供認證支持等方式明確社會企業(yè)的地位及發(fā)展方向，同時運用財政支持、能力建設與社會投資等多元方式為社會企業(yè)賦能，此外在監(jiān)管、利潤分配等方面營造相對寬松的發(fā)展環(huán)境。在此背景下，社會企業(yè)趨向于采用多樣化組織形式，商業(yè)模式較為成熟。

2.引導模式：高政府干預—低商業(yè)化

在該模式中政府期望通過社會企業(yè)推動社會融合經(jīng)濟，為貧困群體及其他脆弱群體提供就業(yè)支持。政府為社會企業(yè)提供法律保障、認證、稅收優(yōu)惠、網(wǎng)絡支持等方面支撐。然而，與高政府干預—高商業(yè)化的助力模式不同的是，政府通常發(fā)揮了引導者作用，更偏好于支持傳統(tǒng)非營利和合作社組織，引導社會企業(yè)發(fā)揮社會融合作用。同時，為保障社會企業(yè)的“社會性”，對其利潤分配、員工組成以及資產(chǎn)鎖定等方面有著更為嚴格的規(guī)定。因此，社會企業(yè)主要以庇護工場、協(xié)會以及合作社等傳統(tǒng)非營利組織形態(tài)運營，收入主要依靠政府和捐贈，其商業(yè)化程度較低。

3.適應模式：低政府干預—高商業(yè)化

低政府干預—高商業(yè)化的社會企業(yè)政策模式主要特征是，政府較少運用立法或設定專門機構等方式直接支持社會企業(yè)發(fā)展，主要通過市場投資、網(wǎng)絡支持、動員民間力量或放松監(jiān)管等間接干預方式推動社會企業(yè)的萌芽與發(fā)展。與政府高度干預的模式相比，干預程度較低的國家和地區(qū)更傾向于利用數(shù)量少、單一化、鼓勵性的政策工具組合方式，以適應社會企業(yè)商業(yè)化發(fā)展需求。相對寬松的監(jiān)管環(huán)境與良好的投資市場吸引了更多社會企業(yè)選擇以公司形式運營。

4.緩行模式：低政府干預—低商業(yè)化

與低政府干預—高商業(yè)化模式類似的是，此類模式的國家或地區(qū)政府主要以間接方式參與社會企業(yè)發(fā)展，政策工具運用也相對單一。不同的是，受政策目標導向、傳統(tǒng)非營利部門發(fā)展基礎、社會投資市場局限等因素的影響，政府促進社會企業(yè)商業(yè)化發(fā)展的進程較為緩慢。

三、案例比較

（一）助力模式—英國

英國高度重視社會企業(yè)在激發(fā)社會經(jīng)濟活力上的價值，不僅將社會企業(yè)納入國家社會經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，同時設立公民社會辦公室管理社會企業(yè)。政府通過綜合運用強制型工具、混合型工具及自愿型工具助力社會企業(yè)發(fā)展。

1.政府干預

在政府干預方面，英國對社會企業(yè)的干預程度較高，綜合采用了強制型、混合型和自愿型三種工具。

在強制型工具方面，英國通過立法、戰(zhàn)略規(guī)劃支持社會企業(yè)發(fā)展①目前英國社會企業(yè)認證主要依靠民間認證，因此未將該措施納入政府干預政策工具范圍。。2004年英國在《公司（審計、調查和社區(qū)企業(yè)）法案》中專門為社會企業(yè)設立了社區(qū)利益公司這一法律身份；《2005年社區(qū)利益公司規(guī)定》中明確指出，允許社區(qū)利益公司發(fā)行股票籌集資金并對股東給予一定比例分紅。同時，制定了《社會企業(yè)：走向成功的戰(zhàn)略》《社會企業(yè)行動計劃：勇攀高峰》《建設更強大的公民社會》等戰(zhàn)略規(guī)劃為社會企業(yè)營造良好的生態(tài)環(huán)境。

在混合型工具方面，政府在稅收優(yōu)惠、財政支持、公共采購以及宣傳推廣等方面對社會企業(yè)予以支持。推行“社區(qū)投資稅減免”計劃以及“社會投資稅減免”優(yōu)惠政策，向社會企業(yè)的投資者提供稅收減免待遇；設立“構建未來”專項基金，支持社會企業(yè)在公共服務領域的發(fā)展；頒布《公共服務（社會價值）法案》要求政府購買服務時優(yōu)先考慮社會企業(yè)；通過部長推薦、獎勵以及媒體報道等途徑提高公眾對社會企業(yè)的認可度。

在自愿型工具方面，英國政府通過能力建設、網(wǎng)絡搭建與社會投資支持助力社會企業(yè)發(fā)展。在人才培養(yǎng)方面，政府為社會企業(yè)量身制定培訓計劃，發(fā)起“社會企業(yè)培訓支持聯(lián)合會”，鼓勵中介機構提供培訓和陪伴服務。此外，積極推進社會企業(yè)教育，通過開設社會企業(yè)相關課程培養(yǎng)青年社會企業(yè)家。在網(wǎng)絡搭建方面，英國成立了社會企業(yè)國際網(wǎng)絡、英國社會企業(yè)聯(lián)盟、西北社會企業(yè)等國家和地區(qū)層面的支持網(wǎng)絡，發(fā)揮行業(yè)引領作用。在社會投資方面，推出“風險資本基金”“大社會資金”“社會孵化器基金”等項目，向社會企業(yè)及相關中介機構提供金融支持、商業(yè)指導等服務。

2.社會企業(yè)商業(yè)化

在英國政府推動下，社會企業(yè)得到了蓬勃發(fā)展，在發(fā)展規(guī)模、財務可持續(xù)性、多元化組織形態(tài)等方面均有不凡表現(xiàn)。2018年英國大約有10 萬家社會企業(yè)，雇傭了200 萬人，為英國經(jīng)濟貢獻了600 億英鎊②《隱藏的革命——2018年英國社會企發(fā)展》，原文鏈接：https://www.socialenterprise.org.uk/wpcontent/uploads/2019/05/The_Hidden_Revolution_-_FINAL-1.pdf，最后瀏覽日期：2020年4月25日。。社會企業(yè)的運營領域涵蓋教育、衛(wèi)生、交通、住房、服務等各個方面，在促進包容性經(jīng)濟增長方面發(fā)揮了重要作用。調查顯示，73%的消費者表示更傾向于購買社會企業(yè)的商品和服務③《隱藏的革命——2018年英國社會企發(fā)展》，原文鏈接：https://www.socialenterprise.org.uk/wpcontent/uploads/2019/05/The_Hidden_Revolution_-_FINAL-1.pdf，最后瀏覽日期：2020年4月25日。。與此同時，社會企業(yè)呈現(xiàn)多組織形態(tài)混合運作特征，擔保有限責任公司（CLG）占比約39%，社區(qū)利益公司（CIC）比重為22%，股份有限公司（CLS）比例為16%，工業(yè)與儲蓄協(xié)會（IPS）占比為9%，其他類型社會企業(yè)比例為14%，其中74%的社會企業(yè)貿(mào)易收入占機構收入來源75%以上④《商業(yè)的未來——社會企業(yè)現(xiàn)狀調查2017》，原文鏈接：https://www.socialenterprise.org.uk/policy-and-research-reports/the-future-of-business-state-of-social-enterprise-survey-2017/，最后瀏覽日期：2020年4月25日。。

（二）引導模式—菲律賓

與英國相似的是，菲律賓同樣通過立法、規(guī)劃、公共采購、稅收優(yōu)惠、網(wǎng)絡支持及能力建設等多元方式促進社會企業(yè)發(fā)展。然而，兩國在戰(zhàn)略目標上存在一定差異性，前者更注重社會企業(yè)在經(jīng)濟價值創(chuàng)造上的潛力，后者意在引導社會企業(yè)實現(xiàn)解決農(nóng)業(yè)、貧困與弱勢群體就業(yè)的社會價值。

1.政府干預

菲律賓政府也采取了多種政策工具干預社會企業(yè)的發(fā)展。

在強制型工具方面，菲律賓政府于2012年將《社會企業(yè)減貧法案》提交到菲律賓大會，2014年發(fā)表了參議院議讀本條例草案，該草案對社會企業(yè)的免稅待遇、設立管理部門、公共采購、貸款、能力建設等方面加以規(guī)定。此外，菲律賓在國家戰(zhàn)略層面對社會企業(yè)的價值與潛力予以肯定。例如，《菲律賓發(fā)展規(guī)劃2016-2022》指出社會企業(yè)家精神是拓展經(jīng)濟機會的可行策略，扶持中小微企業(yè)（MSME）發(fā)展則是社會經(jīng)濟進步的關鍵要素。

在混合型工具方面，《社會企業(yè)減貧法案》草案要求對社會企業(yè)的投資者給予稅收減免。在公共采購方面，該草案規(guī)定將政府采購預算的10%用于購買社會企業(yè)產(chǎn)品和服務?！渡鐣r值法案》也要求將社會價值納入公共采購考核標準。這些舉措對吸引社會投資、促進社會企業(yè)獲得政府資金、傳播社會企業(yè)價值提供了重要支撐。

在自愿型工具方面，菲律賓頒布了《青年企業(yè)家精神法案》，規(guī)定通過推動金融與企業(yè)家學術標準化項目，提供專門培訓和指導服務，建立孵化實驗室和創(chuàng)意空間，擴大資助規(guī)模和其他支持服務等方式培養(yǎng)社會企業(yè)人才。同時，鼓勵大學開設社會創(chuàng)業(yè)課程推動社會企業(yè)與創(chuàng)業(yè)教育發(fā)展。在網(wǎng)絡支持方面，社會創(chuàng)業(yè)減貧聯(lián)盟（PRESENT）通過法律將社會企業(yè)納入包容性增長戰(zhàn)略、推進社會企業(yè)培訓和教育制度化、激發(fā)社會創(chuàng)新活力并整合市場力量促進社會企業(yè)成長。為解決社會企業(yè)融資的“買家市場”問題，政府通過銀行面向社會企業(yè)提供低于市場利率的優(yōu)惠信貸業(yè)務。

2.社會企業(yè)商業(yè)化

截至2016年底，菲律賓大約有164473 家社會企業(yè)，社會企業(yè)以創(chuàng)造就業(yè)、消減貧困及社區(qū)發(fā)展為首要目標，近20%的社會企業(yè)深耕于農(nóng)業(yè)領域，教育、就業(yè)、小額信貸及經(jīng)濟發(fā)展領域比例分別在8%-10%左右①《瘋狂生長——菲律賓社會企業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀》，原文鏈接：https://www.britishcouncil.org/sites/default/files/the_state_of_social_enterprise_in_the_philippines_british_council_singlepage_web.pdf，最后瀏覽日期：2020年4月25日。。社會企業(yè)組織形態(tài)主要包括非營利組織、中小微企業(yè)以及合作社等。在利潤分配方面，股份有限公司利潤可分配給股東，非股份制企業(yè)、非營利組織和合作社利潤不可作為股息進行分配。在資金來源方面，仍以捐贈和基金會資助為主，政府和社會投資尚顯不足。40%的社會企業(yè)資金來自于公眾捐贈，30%的機構依賴基金會資助，依靠政府資助的社會企業(yè)比例為20%，有15%的社會企業(yè)表示未獲得任何資助或投資②《瘋狂生長——菲律賓社會企業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀》，原文鏈接：https://www.britishcouncil.org/sites/default/files/the_state_of_social_enterprise_in_the_philippines_british_council_singlepage_web.pdf，最后瀏覽日期：2020年4月25日。?？v然菲律賓政府通過直接與間接方式推動社會企業(yè)成長，但政府在公共采購、財政支持、促進跨界合作與能力建設等方面投入力度不足，許多支持措施仍有待完善。菲律賓社會企業(yè)商業(yè)化進程較緩慢，面臨資金不足，商業(yè)模式不完善，網(wǎng)絡資源不足，融資渠道有限以及專業(yè)技能匱乏等諸多挑戰(zhàn)。

（三）適應模式—中國香港

香港特區(qū)政府在當?shù)厣鐣髽I(yè)成長過程中扮演了重要角色。為應對亞洲金融風暴對經(jīng)濟及就業(yè)帶來的沖擊，特區(qū)政府調度民政事務局、社會福利署、發(fā)展局、食物及衛(wèi)生局等多個公共部門支持社會企業(yè)，并設立扶貧委員會、社會企業(yè)支持小組及社會企業(yè)咨詢委員會等專職機構推動社會企業(yè)發(fā)展。政府部門主要通過混合型和自愿型政策工具等間接支持方式打造“社企生態(tài)圈”，為社會企業(yè)提供良好的發(fā)展環(huán)境。

1.政府干預

香港特區(qū)政府對社會企業(yè)的干預程度較低，具體包括了混合型工具和自愿型工具。

在混合型工具方面，香港特區(qū)政府設立了“創(chuàng)業(yè)展才能”計劃，“伙伴倡自強—社區(qū)協(xié)作”計劃與“社會創(chuàng)新及企業(yè)發(fā)展資金”，為社會企業(yè)提供啟動資金、促進跨界合作與知識共享等資金支持①《香港社會企業(yè)：透視香港社企實況研究報告》，原文鏈接：https://www.docin.com/p-1780216410.html，最后瀏覽日期：2020年4月25日。。香港社會企業(yè)也享受一定稅收優(yōu)惠（羅文恩、黃英，2018b:100）。在宣傳推廣方面，特區(qū)政府通過建設社會企業(yè)網(wǎng)站，制作宣傳片、海報和紀念品，錄制電視和電臺節(jié)目，舉辦展銷會，獎勵以及社會企業(yè)民間高峰論壇等多元途徑進行公眾啟迪。通過一系列宣傳活動，公眾對社會企業(yè)的知悉率從2009年的59%提升至2013年的79%②《香港社會企業(yè)：透視香港社企實況研究報告》，原文鏈接：https://www.docin.com/p-1780216410.html，最后瀏覽日期：2020年4月25日。。

在自愿型工具方面，為提升社會企業(yè)能力，首先，成立了“市場顧問辦事處—創(chuàng)業(yè)軒有限公司”，為社會企業(yè)提供培訓、結對幫扶、商業(yè)與貿(mào)易服務等。其次，為社會企業(yè)提供培訓課程，并向社會企業(yè)培訓中介機構提供資助。再次，資助香港中文大學創(chuàng)業(yè)中心舉辦“香港社會企業(yè)挑戰(zhàn)賽”，培養(yǎng)青年社會企業(yè)領袖。最后，啟動“青年共享空間計劃”，為創(chuàng)業(yè)初期的年輕企業(yè)家提供工作空間和工作室、租金優(yōu)惠等支持性服務。在搭建社會企業(yè)發(fā)展平臺上，特區(qū)政府媒合政府、民間和商界形成伙伴關系。其中以“社會企業(yè)伙伴計劃”與“社企摯友嘉許計劃”較為典型。前者致力于建立商界與社會企業(yè)間的伙伴關系，鼓勵商業(yè)界導師為社會企業(yè)學員進行業(yè)務與管理指導，同時促進兩者間的渠道互通與信息共享等合作；后者則對向社會企業(yè)提供支持的機構和人士予以嘉獎。

2.社會企業(yè)商業(yè)化

特區(qū)政府的鼓勵性政策奠定了社會企業(yè)快速發(fā)展的基礎。香港社會企業(yè)從弱勢群體支持向促進社會共融、公平貿(mào)易、歷史文化保護、環(huán)保及可持續(xù)發(fā)展等多領域拓展，成為滿足社會需求、解決社會問題的生力軍。從2007年222 家到2016年年底的610 家，數(shù)量上增長了175%（羅文恩、黃英，2018b:101）。在組織形式方面，60%的社會企業(yè)是慈善團體下屬部門或項目，另有37%的社會企業(yè)以公司形式注冊，其中69%的社會企業(yè)處于平穩(wěn)經(jīng)營或擴大規(guī)模階段。③《香港社會企業(yè)：透視香港社企實況研究報告》，原文鏈接：https://www.docin.com/p-1780216410.html，最后瀏覽日期：2020年4月25日。在收入來源方面，86%的收入來自于產(chǎn)品和服務銷售，政府或機構資助、捐贈及其他收入占比僅為14%①《社企力——香港社企概況》，原文鏈接：http://www.hkcss.org.hk/uploadfileMgnt/0_2016523172528.pdf，最后瀏覽日期：2020年4月25日；《香港社會企業(yè)：透視香港社企實況研究報告》，原文鏈接：https://www.docin.com/p-1780216410.html，最后瀏覽日期：2020年4月25日。。

（四）緩行模式—葡萄牙

進入21世紀，葡萄牙面臨著經(jīng)濟下滑、失業(yè)率增加及貧困等挑戰(zhàn)。為此，葡萄牙頒布了《社會經(jīng)濟法》，期望通過社會經(jīng)濟組織促進社會融合、改善不平等以及緩解失業(yè)。葡萄牙并未對社會企業(yè)予以明確的法律界定，社會企業(yè)以合作社、社會融合合作社②1997年葡萄牙頒布了《社會融合合作社特別法》（Special Legislation on Social Solidarity Cooperative），設立社會融合合作社這一法律形式。法案規(guī)定社會融合合作社目標是滿足社會需求，支持并融合脆弱群體及其他目標群體。、協(xié)會、仁慈堂、基金會等社會經(jīng)濟組織形式運營。

1.政府干預

葡萄牙政府主要采用財政支持、宣傳推廣、能力建設及社會投資等間接方式支持社會企業(yè)。

在混合型工具方面，葡萄牙政府設立“社會融合部門重建基金”，用于支持社會經(jīng)濟組織為脆弱群體提供服務。同時，對幫助脆弱群體實現(xiàn)工作整合的工作整合型合作社予以補貼，這些補貼平均占工作整合型合作社62%的全部資源③億方公益基金會，網(wǎng)站鏈接：http://www.yifangfoundation.org/SE-Policy/SEP-19.portugal.html，最后訪問時間：2020年5月3日。。葡萄牙還為殘障人士庇護工場提供補貼或無息貸款，用于設備維修與保養(yǎng)、發(fā)放實習費用及部分工人工資。此外，歐洲工商管理學院設立“社會企業(yè)家獎”，用于表彰杰出的社會企業(yè)家。

在自愿型工具方面，葡萄牙推出“社會經(jīng)濟培訓”等職業(yè)培訓項目，同時與里斯本大學等高校合作，通過開設課程與設置學位等方式推動青年社會創(chuàng)業(yè)教育；在社會投資方面，2009年葡萄牙成立了面向社會企業(yè)的社會證券交易所，吸引投資者為社會企業(yè)提供投資；此外，通過“社會投資”“擔保信貸基金”等項目為社會經(jīng)濟組織提供資助和擔保支持。

2.社會企業(yè)商業(yè)化

2010年葡萄牙約有2260 個合作社，537 個基金會，381 個慈善機構，119 個互助社會，52086 家協(xié)會及其他社會經(jīng)濟組織（ávila ＆ Amorim，2014:4）。在政府的推動下，社會經(jīng)濟組織在解決就業(yè)、促進社會融合等方面發(fā)揮了一定作用，為葡萄牙創(chuàng)造了5.5%的有償就業(yè)（ávila ＆ Amorim，2014:7）。如前文所述，政府資助、捐贈是社會企業(yè)主要資金來源，其次為產(chǎn)品或服務收入。葡萄牙對社會企業(yè)利潤分配與資產(chǎn)鎖定做出嚴格規(guī)定，《社會融合合作社特別法》要求社會企業(yè)不允許利潤分紅，所有收入應用于自身社會目標的實現(xiàn)，在清算時須將剩余資產(chǎn)轉交給另一家社會融合合作社（Cafaggi ＆ Iamiceli，2009:11）。于此同時，《社會經(jīng)濟法》強調社會經(jīng)濟組織的社會屬性，對有經(jīng)濟目標傾向的組織加以排除，即使這些組織強調了其社會目標并且對利潤分配及資產(chǎn)鎖定加以限制。此外，政府的優(yōu)惠政策廣泛適用于社會經(jīng)濟組織，但并未對其中的社會企業(yè)予以特別關注和支持。由此觀之，葡萄牙社會企業(yè)仍以傳統(tǒng)非營利組織為主導，其商業(yè)化程度較低。

（五）小結

綜上所述，本節(jié)從政府干預程度、社會企業(yè)商業(yè)化兩個維度，勾勒出4 個典型國家或地區(qū)的社會企業(yè)政策模式（如表4和表5所示）。（1）英國意在通過社會企業(yè)激活社會經(jīng)濟，政府綜合運用直接與間接政策工具助力社會企業(yè)商業(yè)化發(fā)展。目前，英國社會企業(yè)商業(yè)化程度較高，在經(jīng)濟目標導向下，以多元化的組織形態(tài)運營，主要通過貿(mào)易獲取組織收入并給予股東一定利潤分紅。（2）菲律賓政府強調社會企業(yè)的社會屬性。雖然政府在立法與規(guī)劃方面明確社會企業(yè)的重要地位，但在財政支持以及搭建良好投資市場方面投入有限。因此，社會企業(yè)仍以捐贈和基金會資助為主，商業(yè)化程度較低。（3）香港特區(qū)政府采用鼓勵性、非監(jiān)管性政策工具營造良好環(huán)境，以適應社會企業(yè)商業(yè)化發(fā)展需求。香港社會企業(yè)組織形式較為多元，有四成社會企業(yè)注冊為公司并允許分紅，總體上社會企業(yè)獲利能力及可持續(xù)發(fā)展能力較強，商業(yè)化程度較高。（4）葡萄牙強調社會經(jīng)濟組織應對社會融合與就業(yè)問題，但其支持政策相對單一且扶持力度有限，并且未出臺針對社會企業(yè)的優(yōu)惠政策。因此，社會企業(yè)發(fā)展相對緩慢，主要以非營利組織身份運營，依靠政府補貼維持運營，利潤分配嚴格受限。

表4：典型國家（地區(qū)）政府干預程度

表5：典型國家（地區(qū)）社會企業(yè)商業(yè)化程度

四、結論

通過對四個案例的比較分析，本文依據(jù)“工具—結果”維度描畫出社會企業(yè)政策選擇的不同模式，分別為高政府干預—高商業(yè)化的助力模式、高政府干預—低商業(yè)化的引導模式、低政府干預—高商業(yè)化的適應模式以及低政府干預—低商業(yè)化的緩行模式。政府需綜合考量政策目標、政策工具特性以及社會企業(yè)發(fā)展情況等屬性選擇適合的干預策略，從而推動社會企業(yè)商業(yè)化進程。

社會企業(yè)的商業(yè)化發(fā)展不僅受到政府政策工具應用的影響，還取決于政府投入和支持力度。在政府高度干預的情境下，政府的立法方向直接影響了社會企業(yè)的商業(yè)化方向，立法的針對性是社會企業(yè)獲得各界關注及支持的重要前提。頒布針對社會企業(yè)的法案，整合公共部門、市場力量及社會公眾資源助力社會企業(yè)，推動跨界合作將加快社會企業(yè)商業(yè)化進程。相反，在政府低度干預的背景下，拓寬融資渠道，加強網(wǎng)絡支持將直接影響社會企業(yè)商業(yè)化成長。一方面，政府可引導金融資本向社會企業(yè)提供優(yōu)惠貸款、股權投資、社會影響力債券等融資方式；另一方面促進商業(yè)公司、支持型和中介型民間機構搭建社會企業(yè)支持網(wǎng)絡，為其提供商業(yè)咨詢、信息共享、資源轉介、人才培養(yǎng)等支持。

另外，我們必須強調，政府的戰(zhàn)略定位亦是社會企業(yè)商業(yè)化發(fā)展的前提。將社會企業(yè)戰(zhàn)略目標定位在激活經(jīng)濟和社會創(chuàng)新的政府，在防止使命漂移的前提下，適當放開利潤分配限制有益于釋放社會企業(yè)商業(yè)活力，亦有助于吸引社會資本注入社會企業(yè)。然而，強調社會企業(yè)的社會屬性，引導社會企業(yè)緩解失業(yè)、改善貧困以及促進社區(qū)融合等方面的國家和地區(qū)，社會企業(yè)以社會目標為主，通常以傳統(tǒng)非營利組織形態(tài)提供服務，商業(yè)化進程較為緩慢。在此種情境下，政府加強社會企業(yè)能力建設，提高政府財政扶持力度，推進社會投資激勵政策尤為必要。

需要注意的是，在語言障礙及獲取途徑有限的條件下，本文研究資料難免存在滯后性，亦存在遺漏重要信息的風險。盡管如此，本文探索了政府干預程度與社會企業(yè)商業(yè)化發(fā)展的內在聯(lián)系，并提出了4 種社會企業(yè)政策模式，特別區(qū)分了不同干預程度下政府促進社會企業(yè)商業(yè)化發(fā)展的行動策略，而研究的理論貢獻正在于此。我國對第三部門管理基本遵循“放、管、服”的理路，近年加強管理的趨勢愈發(fā)明顯，社會企業(yè)亦可能處于政府干預程度較高的背景下，因此，政府應依據(jù)戰(zhàn)略目標及國內現(xiàn)實情境，借鑒英國的助力模式促進社會企業(yè)商業(yè)化發(fā)展。

目前我國成都、北京等少數(shù)城市推出了社會企業(yè)認證辦法，為保證社會企業(yè)社會目標的實現(xiàn)，有的地區(qū)對其利潤分配規(guī)定嚴格，但此舉可能限制社會企業(yè)的融資能力。而另一些地區(qū)則未對此予以明確描述，這可能引發(fā)社會企業(yè)使命漂移的問題。值得注意的是，我國公共部門對社會企業(yè)財政支持、公共采購以及能力建設等方面支持不足，為此可考慮審慎采用如下策略：第一，通過公益創(chuàng)投、社會影響力投資、金融機構優(yōu)惠貸款等方式拓寬社會企業(yè)資金來源渠道。第二，培育和鼓勵社會企業(yè)孵化器、行業(yè)聯(lián)盟等支持型機構發(fā)展，搭建商業(yè)企業(yè)與社會企業(yè)交流合作平臺，通過跨界合作為社會企業(yè)提供資源共享、能力建設等服務。第三，加強社會企業(yè)宣傳推廣，通過設置獎項、媒體報道等方式傳播社會企業(yè)價值與社會企業(yè)家精神，提升公眾對社會企業(yè)的認知。第四，在社會企業(yè)認證辦法中，規(guī)定清算時將剩余資產(chǎn)轉移給另一家使命相近的社會企業(yè)，在利潤分配上允許社會企業(yè)在滿足機構發(fā)展的基礎上對剩余股權進行分紅，以此兼顧社會企業(yè)社會目標及融資能力。