新時(shí)代上海市直管公房管理體制機(jī)制創(chuàng)新研究

文/課題組

一、直管公房的發(fā)展回顧和基本現(xiàn)狀

（一）公房管理的歷史沿革情況

新中國成立后，通過郊區(qū)土地改革，接受舊政權(quán)公產(chǎn)，清理、接管和代管戰(zhàn)犯、官僚資本、反革命分子的房地產(chǎn)，依法處理外國人占有的房地產(chǎn)，對私營房地產(chǎn)進(jìn)行社會主義改造，以及歷年投資興建住房，本市逐步形成了龐大的公有房屋體系。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，公房經(jīng)營管理實(shí)行低租金的福利制，不以營利為目的，除房租外不再收取其他管理費(fèi)用。至今，本市公有住房仍延續(xù)2000年制定的租金標(biāo)準(zhǔn)，租金水平較低，仍具有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的住房保障色彩。

1996年起，本市建立直管公房授權(quán)經(jīng)營管理模式，按照市政府的要求，原市房地局陸續(xù)與14家區(qū)房地集團(tuán)和原上房集團(tuán)（后并入上海地產(chǎn)集團(tuán)）辦理了授權(quán)經(jīng)營手續(xù)，授權(quán)上述全國資房地集團(tuán)經(jīng)營管理市屬的直管公房。1996-1997年，各區(qū)存量國有房產(chǎn)基本完成授權(quán)，初步形成了現(xiàn)行的本市直管公房經(jīng)營管理體制。

（二）直管公房的數(shù)量及特點(diǎn)

1.數(shù)量和分布。1996年授權(quán)經(jīng)營時(shí)，本市直管公房總面積約4900萬平方米，經(jīng)過公有住房出售和幾輪大規(guī)模的舊區(qū)改造，本市直管公房的存量不斷減少。截至2018年底，本市市屬國有直管公房總量為1599萬平方米，約39.2萬戶，含系統(tǒng)公房、代經(jīng)代管產(chǎn)在內(nèi)的各類公房總計(jì)2460萬平方米，約54.8萬戶。

2.直管公房管理的特殊性。與商品房管理相比，直管公房管理有其特殊性，要求更高，難度更大，這是由直管公房自身的特殊性決定的：現(xiàn)存的直管公房綜合條件較差；直管公房兼具居住保障屬性與財(cái)產(chǎn)屬性。

二、直管公房管理模式的歷史沿革

（一）授權(quán)經(jīng)營和委托管理

1.授權(quán)經(jīng)營。原市房地局按照市委、市政府的要求,根據(jù)滬府發(fā)〔1995〕第60號文規(guī)定，從1996年起，將國有房產(chǎn)中非居住用房和居住用房、市屬單位用房和區(qū)屬單位用房，授權(quán)給14家區(qū)屬房地集團(tuán)公司經(jīng)營，委托區(qū)房地產(chǎn)管理部門對這些房地集團(tuán)公司進(jìn)行日常管理考核，并接受區(qū)政府國資部門監(jiān)督和指導(dǎo)，主要考核內(nèi)容為資產(chǎn)增值率、房屋完好率、住房成套率、維修服務(wù)優(yōu)質(zhì)率。

2.委托管理。上世紀(jì)90年代中后期，區(qū)房地局和區(qū)屬房地集團(tuán)政企分開后，大部分區(qū)屬房地集團(tuán)按照公房管理等有關(guān)政策法規(guī)，委托下屬直管物業(yè)公司對公房產(chǎn)業(yè)在租賃、修繕等方面實(shí)施具體的經(jīng)營管理，區(qū)房地集團(tuán)進(jìn)行日常監(jiān)督、考核。

（二）直管公房的管理內(nèi)容

直管公房的日常管理雖然是以租賃管理為主，但是既涉及政策性、專業(yè)性很強(qiáng)的房屋行政管理，又涉及市場性、專業(yè)性很強(qiáng)的資產(chǎn)管理、物業(yè)服務(wù)管理。僅房屋行政管理就覆蓋多個(gè)環(huán)節(jié)，工作內(nèi)容主要包括產(chǎn)業(yè)管理、租賃管理、特種資金管理、修繕工程管理、公房檔案資料管理、動拆遷安置補(bǔ)償、房改售房、非成套公有住房使用權(quán)差價(jià)交換意見征詢等，隨著經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境的變化、新的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的推行和實(shí)際工作的需要，又衍生出公房信息化應(yīng)用、物業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)推行、優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)、風(fēng)險(xiǎn)防控、信訪投訴處理等新的內(nèi)容。

（三）管理模式的發(fā)展演變

1.房管所管理。1990年以前，本市的直管公房由房管所經(jīng)營管理。房管所的性質(zhì)為區(qū)房管局下屬事業(yè)單位，實(shí)際上政、事、企不分。1990年4月5日，上海市人大公布的《上海市城鎮(zhèn)公有房屋管理?xiàng)l例》第七條規(guī)定：房管局直接管理的公有房屋，由專門機(jī)構(gòu)經(jīng)營。市房管局于當(dāng)月選定靜安區(qū)張家宅房管所進(jìn)行行政與經(jīng)營職能分開的試點(diǎn)，要求于8月1日在所屬房管所完成行政與經(jīng)營職能分開的工作。該方案將房管所改為經(jīng)營單位，設(shè)立對應(yīng)的辦事處。房管所的任務(wù)是經(jīng)營管理直管公有房產(chǎn)、代管產(chǎn)、代理經(jīng)租產(chǎn)。辦事處的任務(wù)是監(jiān)督、檢查國家有關(guān)房管法規(guī)、政策在本轄區(qū)的實(shí)施。

2.國企物業(yè)管理。隨著政府職能轉(zhuǎn)變和政企分開改革的實(shí)施，物業(yè)管理走向市場化、專業(yè)化，直管公房的物業(yè)管理企業(yè)也同時(shí)發(fā)生了變化，政、事、企不分的房管所管理模式退出了歷史舞臺，各區(qū)房地集團(tuán)公司直接將房管所轉(zhuǎn)制，成立了物業(yè)管理公司（國有企業(yè)，全市近100家），對本區(qū)的直管公房實(shí)行屬地化管理，同時(shí)負(fù)責(zé)直管公房的部分公有房屋管理職能（包括租賃管理、修繕、公有住房出售與使用權(quán)交易等）和物業(yè)管理服務(wù)職能，而集團(tuán)公司則負(fù)責(zé)公房資產(chǎn)處置、相關(guān)配套制度（信息化系統(tǒng)、檔案保管制度等）的設(shè)計(jì)與安排。

3.民營物業(yè)管理。上世紀(jì)90年代末，部分房地集團(tuán)或其下屬的物業(yè)公司轉(zhuǎn)制為民營企業(yè)，但是改制后的企業(yè)仍受托承擔(dān)直管公房的大部分日常管理職能，這使管理機(jī)制出現(xiàn)重大分化，直管公房管理職能有所弱化。物業(yè)公司改制為有限責(zé)任公司（民營企業(yè)），與房地集團(tuán)并無上下級關(guān)系，而是市場契約關(guān)系。目前，全部委托民營物業(yè)企業(yè)管理直管公房的有楊浦、閘北、閔行、寶山、嘉定等區(qū)。

4.房地集團(tuán)統(tǒng)一經(jīng)營管理。近年來，國有企業(yè)改革的推進(jìn)、城市的更新，以及百姓對居住環(huán)境要求的不斷提升，對城市管理提出了新標(biāo)準(zhǔn)，原物業(yè)公司的體制、機(jī)制顯然已經(jīng)無法適應(yīng)新時(shí)代的需要，有的區(qū)房地集團(tuán)開始設(shè)置專門的公房管理公司，專門負(fù)責(zé)本集團(tuán)直管公房的經(jīng)營管理。如：南房集團(tuán)針對新形勢下城市管理、城市更新、舊小區(qū)整治、老城廂風(fēng)貌保護(hù)等方面牽涉到的直管公房管理的難點(diǎn)，探索從體制變革著手，創(chuàng)新直管公房管理機(jī)制。2017年12月，集團(tuán)與七家物業(yè)公司（已轉(zhuǎn)為民營）進(jìn)行商討，全面終止原先的合作合同，后者的全部經(jīng)營管理職能由集團(tuán)統(tǒng)一接管。2018年7月，南房集團(tuán)物業(yè)總公司按照原公司分布狀況，在每個(gè)街道設(shè)立總公司辦事處，實(shí)行一門式受理服務(wù)，并根據(jù)原公司員工的特長，妥善安置崗位。

三、當(dāng)前本市直管公房管理存在的主要問題

（一）管理體制有待優(yōu)化

1.產(chǎn)權(quán)關(guān)系有待進(jìn)一步理順明晰。1995年后受原市國資辦委托，原市房地局向區(qū)房地集團(tuán)出具《面上直管公房經(jīng)營授權(quán)書》，將市屬的面上存量國有直管公房的產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營權(quán)、財(cái)權(quán)捆在一起，授權(quán)區(qū)房地產(chǎn)管理部門所屬的房地集團(tuán)經(jīng)營管理。經(jīng)營授權(quán)書中明確各區(qū)房地集團(tuán)應(yīng)憑下達(dá)的房產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營通知書向市房地產(chǎn)登記處申領(lǐng)《房屋所有權(quán)證》。1996年3月實(shí)施的《上海市房地產(chǎn)登記條例》將房屋與土地合并登記后，原市房地局又下發(fā)了《關(guān)于面上直管公房授權(quán)經(jīng)營后房地產(chǎn)登記中若干問題的通知》（滬房地籍〔1997〕454號），明確本市的直管公房已陸續(xù)授權(quán)給各區(qū)房地集團(tuán)經(jīng)營，其產(chǎn)權(quán)也已相應(yīng)轉(zhuǎn)移，要求各區(qū)房地集團(tuán)及時(shí)辦理房地產(chǎn)登記，申領(lǐng)《房地產(chǎn)權(quán)證》，憑證管業(yè)。

但從實(shí)際操作看，由于直管公房已與居民或單位建立公房租賃關(guān)系，各區(qū)房地集團(tuán)只有在自行置換安置全幢房屋承租人以后，才能對房屋產(chǎn)權(quán)進(jìn)行處分，而辦理房地產(chǎn)登記還需進(jìn)行測繪，會產(chǎn)生登記費(fèi)用，費(fèi)時(shí)費(fèi)錢，因此，各區(qū)房地集團(tuán)均沒有按相關(guān)文件要求把直管公房產(chǎn)權(quán)登記至本企業(yè)名下，而是普遍采用維持現(xiàn)狀的做法，導(dǎo)致直管公房產(chǎn)權(quán)法律責(zé)任不清晰，區(qū)房地集團(tuán)參與相關(guān)訴訟或辦理公司資產(chǎn)核驗(yàn)時(shí)，仍需要市房管部門出具相關(guān)情況說明，給相關(guān)工作造成不便。

2.房管部門的行政監(jiān)督有待進(jìn)一步強(qiáng)化。在市房管局層面，住房制度改革和直管公房授權(quán)經(jīng)營后，公房管理業(yè)務(wù)逐步減少，部分管理職能弱化，有的部門對其應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)不了解或不重視，工作合力不夠。在區(qū)房管局層面，一些區(qū)房管局因公房是市局授權(quán)給區(qū)房地集團(tuán)經(jīng)營管理而不愿管，也有的區(qū)房管局看到了一些問題，想管，但是由于區(qū)政府部門“三定職責(zé)”中并未明確區(qū)房管局的公房監(jiān)督管理職責(zé)，缺少抓手，管不到。因此，在產(chǎn)權(quán)、資金、維修、信訪等工作中，沒有有效發(fā)揮屬地監(jiān)管日常協(xié)調(diào)作用。

3.房地集團(tuán)對民營物業(yè)企業(yè)的監(jiān)管、考核有待進(jìn)一步完善。民營物業(yè)企業(yè)與房地集團(tuán)并無上下級關(guān)系，而是一種市場契約關(guān)系，雙方的權(quán)利和義務(wù)只是體現(xiàn)在合同中，房地集團(tuán)對民營物業(yè)企業(yè)沒有特別有力的制約措施，導(dǎo)致部分由民營物業(yè)公司管理的直管公房管理弱化。

（二）房屋修繕及資金管理有待加強(qiáng)

1.原有的公有住房修繕標(biāo)準(zhǔn)滯后。目前有關(guān)公房修繕方面的管理規(guī)定和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)多為上世紀(jì)80年代頒布，距今已有20多年的歷史。由于房屋產(chǎn)權(quán)多元化、管理體制變革、房屋類型增加、維修范圍拓展、建筑技術(shù)發(fā)展及新材料、新工藝、新設(shè)備的使用，原有的管理規(guī)定和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)已不能適應(yīng)目前管理的需要。直管公房修繕管理規(guī)定和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的滯后，直接導(dǎo)致了現(xiàn)有公房維修模式基本上是以物業(yè)公司的小修小補(bǔ)為主，技術(shù)含量低，房屋得不到科學(xué)的維護(hù)、保養(yǎng)和修繕。特別是優(yōu)秀歷史建筑，由于保護(hù)要求與使用功能存在矛盾，很難徹底改善相關(guān)承租人的居住條件。

2.公房維修養(yǎng)護(hù)不到位。實(shí)行授權(quán)經(jīng)營管理以后，由于資金不足，以及直管公房大中修缺乏制度保障和有效監(jiān)督，部分區(qū)的直管公房失修、失養(yǎng)問題比較嚴(yán)重，存在“看菜吃飯”、有多少錢辦多少事的現(xiàn)象。房屋轉(zhuǎn)租情況很普遍，一半以上的公有住房被轉(zhuǎn)租給外來人員，有些使用人安全使用、配合維修的意識淡薄，加劇了房屋的壞損程度。有的房屋存在險(xiǎn)情，在查勘或者實(shí)施維修時(shí)，承租戶要求動遷，不讓維修，有時(shí)盡管多方做工作，但收效不大，這已經(jīng)成為危房維修難以實(shí)施的重要原因之一。

3.租金收益和征收補(bǔ)償款沒有按相關(guān)規(guī)定用于公房修繕。一是租金收益使用不夠規(guī)范。許多公房管理單位沒有嚴(yán)格執(zhí)行《關(guān)于加強(qiáng)本市居住物業(yè)管理的實(shí)施意見》的有關(guān)規(guī)定，僅提取租金的40%用于房屋中大修，20%作為小修養(yǎng)護(hù)（日常報(bào)修）費(fèi)用，另提取其他名目的管理費(fèi)，房屋維修的資金得不到保障，以租養(yǎng)房逐漸變?yōu)榱恕耙宰怵B(yǎng)人”。二是房屋征收補(bǔ)償及補(bǔ)償款使用不夠規(guī)范。一方面，拆遷人未按有關(guān)規(guī)定與直管公房產(chǎn)權(quán)人簽訂拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議，直接損害了直管公房產(chǎn)權(quán)人選擇房屋置換的正當(dāng)權(quán)利，而產(chǎn)權(quán)人缺乏對房屋拆遷人追討產(chǎn)權(quán)補(bǔ)償款的抓手，有的盡管簽訂了拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議，但補(bǔ)償款未能到位；另一方面，房地集團(tuán)在拿到房屋征收補(bǔ)償資金后，有的被區(qū)財(cái)政部門直接作為非營業(yè)收入統(tǒng)籌進(jìn)了區(qū)財(cái)政資金，也未能按規(guī)定用于公房修繕。

4.財(cái)政資金補(bǔ)貼力度有待加大。公房管理成本高，獲益少，改制后的物業(yè)公司經(jīng)營確有難度。尤其是隨著各項(xiàng)成本的逐年上升，改制后的物業(yè)公司可能會面臨難以維系的局面，一些區(qū)的民營物業(yè)公司多次提出要退出物業(yè)管理，而這些物業(yè)公司一旦撤走，區(qū)房地集團(tuán)在管理上將會陷入很被動的局面。

（三）物業(yè)服務(wù)水平有待提升

1.物業(yè)企業(yè)能力有待提升。一是公房物業(yè)管理還沒實(shí)施競爭機(jī)制。房管所轉(zhuǎn)制為物業(yè)公司后，多數(shù)區(qū)房地集團(tuán)沒有對轉(zhuǎn)制后物業(yè)公司的工作職責(zé)進(jìn)行大的調(diào)整，大部分物業(yè)公司仍沿用房管所的管理方式，即仍采取公房管理（產(chǎn)業(yè)、租賃、資金、置換等）與物業(yè)管理合而為一的管理方式，受收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和人員負(fù)擔(dān)沉重等條件限制，在物業(yè)管理方面，沒有進(jìn)一步地社會化、市場化和專業(yè)化。二是部分民營物業(yè)企業(yè)未能切實(shí)履行委托管理合同約定責(zé)任。有些民營的物業(yè)企業(yè)掌握著公房資料、辦公場地等資源，是區(qū)房地集團(tuán)需要依靠的不可替代的隊(duì)伍，由于缺少有效的制約措施，區(qū)房地集團(tuán)與物業(yè)企業(yè)簽訂的委托管理合同中的多項(xiàng)要求，特別是房屋安全管理的要求，難以得到有效落實(shí)。

2.行業(yè)從業(yè)人員素質(zhì)有待提升。目前本市直管公房的從業(yè)人員（包括管理和服務(wù)人員）總體素質(zhì)偏低，與直管公房的管理要求不相適應(yīng)。主要表現(xiàn)如下：一是年齡老化；二是管理、技術(shù)人才缺乏；三是業(yè)務(wù)培訓(xùn)不夠；四是觀念較為滯后。由于長期受傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理模式的影響，對一些企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)和員工而言，房管所時(shí)代的體制影響還較深。有的集團(tuán)近10年來未大量招聘過人員，隨著“老三屆”人員的大量退休，物業(yè)公司人員嚴(yán)重缺乏，雖然近年來通過校園及社會招聘等多種形式招聘人員，但是由于物業(yè)管理行業(yè)在各行業(yè)中地位較低，很難招到優(yōu)秀人才。

3.物業(yè)服務(wù)及管理標(biāo)準(zhǔn)有待提升。一是物業(yè)服務(wù)基本硬件配置不足。很多直管公房建造年代較久，大部分是敞開式的街坊，不具備劃定物業(yè)區(qū)域進(jìn)行封閉管理的條件，先天缺乏必要的“辦公點(diǎn)”、“門崗點(diǎn)”、“休息室”等物業(yè)服務(wù)場所和硬件設(shè)施，小區(qū)配套設(shè)施也較缺乏。二是物業(yè)服務(wù)企業(yè)服務(wù)意識不強(qiáng)。相當(dāng)一部分改制后的管理直管公房的物業(yè)服務(wù)企業(yè)，其管理能力及企業(yè)經(jīng)營理念都無法很好承擔(dān)公房保障管理職責(zé)，對營利性較弱的直管公房物業(yè)服務(wù)僅處于維持管理的狀態(tài)。三是人才缺乏，發(fā)展后勁不足。直管公房房齡長、問題多，日常檢查維修需要憑借積累形成的經(jīng)驗(yàn)，且缺少有吸引力的競升機(jī)制，難以獲得青年技術(shù)骨干的關(guān)注，加上企業(yè)出于成本考慮聘用退休人員從事相關(guān)工作，這也進(jìn)一步影響了物業(yè)服務(wù)的持續(xù)改進(jìn)。

4.房地集團(tuán)對公房管理的監(jiān)督考核有待強(qiáng)化。房地集團(tuán)主要依據(jù)1996年簽署的《面上直管公房經(jīng)營授權(quán)書》來承擔(dān)國有直管公房的經(jīng)營管理職責(zé)，當(dāng)時(shí)并未對授權(quán)經(jīng)營后各區(qū)房地集團(tuán)的職責(zé)作明確的細(xì)化規(guī)定，使得區(qū)屬房管集團(tuán)在直管公房的管理架構(gòu)上存在差異。大部分直管公房的物業(yè)服務(wù)公司進(jìn)行了轉(zhuǎn)制，導(dǎo)致直管公房的經(jīng)營管理和保障業(yè)務(wù)普遍弱化，諸如租賃、修繕、物業(yè)和檔案保存等直管公房經(jīng)營管理工作較為薄弱。另外，大多數(shù)直管公房管理相關(guān)企業(yè)僅由區(qū)屬房管集團(tuán)開展定期考核，監(jiān)督考核形式較為單一，評價(jià)指標(biāo)簡單，無法全面、客觀地反映企業(yè)履職狀況，居民滿意度始終難以提高。

（四）行業(yè)管理有待加強(qiáng)

1.轉(zhuǎn)租管理有待加強(qiáng)。一是轉(zhuǎn)租管理缺乏制度剛性，出租使用環(huán)節(jié)隱患突出。由于公房承租權(quán)的特殊屬性和剛性制度安排的缺乏，“承租人轉(zhuǎn)租房屋未履行告知義務(wù)的，出租人有權(quán)解除租賃關(guān)系”的懲戒性措施無法實(shí)施，出租人（房管集團(tuán)）對承租人的轉(zhuǎn)租行為無法進(jìn)行有效管理與制約。二是直管公房轉(zhuǎn)租安全性要求未明確。目前尚未有法規(guī)明確公房出租人和承租人在房屋安全使用管理中的職責(zé)，承租人房屋安全使用的責(zé)任規(guī)定存在法律盲點(diǎn)。三是綜合管理有待進(jìn)一步加強(qiáng)。部分區(qū)直管公有住房的轉(zhuǎn)租率約50%，轉(zhuǎn)租對象大多為外來務(wù)工人員，由于承租人未執(zhí)行轉(zhuǎn)租合同備案，人口管理、消防管理、治安管理、房屋管理未形成有效合力。四是非居住公房轉(zhuǎn)租自由裁量權(quán)較大，缺乏制約措施。目前非居住直管公房轉(zhuǎn)租收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為市政府規(guī)定租金標(biāo)準(zhǔn)的2-9倍，在此范圍內(nèi)可以由物業(yè)公司與承租人自行協(xié)商確定，給權(quán)力尋租提供了空間，易引發(fā)職務(wù)犯罪。

2.公有住房差價(jià)交換有待規(guī)范。目前的差價(jià)交換存在個(gè)別炒作套利現(xiàn)象，承租人轉(zhuǎn)讓承租權(quán)主要用于置換商品住房、家庭分割財(cái)產(chǎn)、支付養(yǎng)老和治療重大疾病等費(fèi)用。受讓人購入承租權(quán)主要是為了改善居住條件、取得學(xué)區(qū)資格、動遷后就近安置，極少部分是為了賺取承租權(quán)價(jià)格上漲的溢價(jià)收益及獲得征收（動遷）補(bǔ)償?shù)?。約92%的房屋進(jìn)行差價(jià)交換以后未再次交易。由于原政策對差價(jià)換房沒有購買戶數(shù)限制，個(gè)別花園住宅整幢通過差價(jià)換房被逐步歸集到同一承租人名下，并通過再次轉(zhuǎn)讓或違規(guī)經(jīng)營獲利。有的承租人不配合修繕，要求征收，加大了城市更新難度。

3.產(chǎn)權(quán)處置管理有待完善。近年來，部分區(qū)房地集團(tuán)下屬或委托的管理單位的工作人員擅自處分并侵占直管公房經(jīng)濟(jì)利益的案件時(shí)有發(fā)生，如：直管公房產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓，未按有關(guān)規(guī)定先進(jìn)行評估；未經(jīng)市房管局核準(zhǔn)，擅自對優(yōu)秀歷史建筑、花園住宅、老公寓、老辦公樓及新里等房屋產(chǎn)權(quán)進(jìn)行處分；有的房地集團(tuán)將部分公房資產(chǎn)變賣后轉(zhuǎn)為其他經(jīng)營收入，將空關(guān)的公房使用權(quán)出售給承租人，將產(chǎn)權(quán)賣給承租人。公房資產(chǎn)處置規(guī)范的缺失，造成了許多公房資產(chǎn)處置收益未能用于公房管理，使“以租養(yǎng)房，以非居養(yǎng)居”的政策目標(biāo)更加難以實(shí)現(xiàn)。

（五）有機(jī)更新背景下的相關(guān)政策機(jī)制有待完善

2017年初，市委、市政府提出了“留、改、拆并舉，保留保護(hù)為主”的城市發(fā)展原則，對直管公房改造和后續(xù)管理利用提出了更高要求。目前在城市更新推進(jìn)中，直管公房主要面臨以下四方面的困難和問題：

1.城市更新中直管公房保留保護(hù)的范圍有待進(jìn)一步明確。目前對保留保護(hù)建筑的甄別僅為籠統(tǒng)“框定”，只是將保護(hù)區(qū)域分為“成片”、“局部”、“零星”和“無”四個(gè)檔次，并未具體落實(shí)到哪一棟、哪一間。面對如此巨量的建筑，只有一個(gè)籠統(tǒng)的“留”的概念，到底怎么留、怎么保護(hù)，標(biāo)準(zhǔn)并不明確。

2.直管公房征收后予以保留的房屋的歸屬認(rèn)定與管理有待明晰。對于需要風(fēng)貌保護(hù)且重新安置居民的舊改地塊，可通過“征而不拆”方式對居民實(shí)施征收，保留原有建筑，征收安置完成后按規(guī)劃要求實(shí)施保留保護(hù)改造和利用。針對這些保留房屋的權(quán)屬認(rèn)定并未開展，它們到底是屬于房地集團(tuán)，還是屬于土地儲備機(jī)構(gòu)，目前沒有明確說法。另外，予以保留的房屋由于無人居住，安全隱患較大，有待制定相關(guān)管理標(biāo)準(zhǔn)，明確管理要求。

3.直管公房改造適用的支持政策有待明確。其一，拆除重建和里弄房屋內(nèi)部整體改造，需要居民百分百同意，有些項(xiàng)目因未達(dá)成一致意見而未能實(shí)施；其二，既有建筑的改造和更新，特別是其中的成套改造、拆除重建改造、里弄房屋內(nèi)部整體改造等，涉及多方面的政策法規(guī)，既有建筑改造也亟需系統(tǒng)的規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范予以支撐。其三，社會資本參與城市更新存在瓶頸。市政府嚴(yán)格控制國有直管優(yōu)秀歷史建筑及花園洋房的轉(zhuǎn)讓、抵押和變更登記，一方面避免了國有資產(chǎn)流失和保護(hù)建筑被擅自拆除，另一方面卻出現(xiàn)了有產(chǎn)權(quán)的單位或承租人沒有能力保護(hù)，而有資金能力的企業(yè)又難以發(fā)揮作用的情況，導(dǎo)致保護(hù)項(xiàng)目開發(fā)融資困難，制約了社會資金投入保護(hù)性開發(fā)。

4.城市更新后，直管公房的不動產(chǎn)登記管理有待銜接完善。本市開展的里弄房屋內(nèi)部整體改造項(xiàng)目試點(diǎn)，如虹口區(qū)的“春陽里”項(xiàng)目：建筑外部保留歷史建筑風(fēng)貌，內(nèi)部解決房屋安全問題，并實(shí)現(xiàn)每戶廚衛(wèi)獨(dú)用。在改造過程中，居民在外租房過渡，由政府承擔(dān)租金，改造完成后居民再“回搬”。由于是按照房屋修繕的流程，而不是按照新建房屋的流程來實(shí)施改造的，目前尚未能夠辦出房地產(chǎn)權(quán)證，也無法根據(jù)相關(guān)政策將房屋出售給承租人。

（六）黨建引領(lǐng)下的綜合管理服務(wù)機(jī)制有待完善

1.直管公房管理中黨的組織覆蓋和工作覆蓋有待加強(qiáng)。從調(diào)研的情況看，企業(yè)（房地集團(tuán)、物業(yè)企業(yè)）與社區(qū)物業(yè)黨建聯(lián)建雖然基本覆蓋本市直管公房小區(qū)，但企業(yè)與居民區(qū)黨組織主體及多元主體之間的聯(lián)動還不夠緊密，一些企業(yè)僅局限于與居民區(qū)黨組織、居委會進(jìn)行企社合作，未融入物業(yè)黨建聯(lián)建“多位一體”的架構(gòu)。

2.直管公房自治管理和綜合執(zhí)法有待進(jìn)一步加強(qiáng)。老舊公房小區(qū)沒有業(yè)委會，小區(qū)物業(yè)自治管理缺少手段。這些直管公房大多建造于上世紀(jì)三四十年代，加之“七十二家房客”的高密度和超負(fù)荷使用，隨著時(shí)間的推移，房屋結(jié)構(gòu)加速老化。與此同時(shí)，居民占用走道等公共區(qū)域堆物，甚至違法亂搭亂建，違法裝修破壞承重結(jié)構(gòu)，自行增加設(shè)施設(shè)備，破墻開店擅自改變使用功能，對房屋結(jié)構(gòu)也產(chǎn)生了不利影響。

3.黨建引領(lǐng)下的議事協(xié)調(diào)機(jī)制有待進(jìn)一步建立。目前，以企業(yè)為主導(dǎo)的物業(yè)管理黨建聯(lián)建制度，一般都是以企業(yè)與社區(qū)結(jié)對共建協(xié)議作為主要制度依據(jù)來操作實(shí)施的，而契合物業(yè)黨建聯(lián)建實(shí)際需求的流程、規(guī)則(包括細(xì)則)、制度相對較少，有些制度是老版本，未能及時(shí)修改完善，制度創(chuàng)新不夠。

四、對策建議

（一）優(yōu)化公房管理體制

1.加快產(chǎn)權(quán)登記，明確房管集團(tuán)權(quán)利主體。理順市區(qū)兩級國資管理關(guān)系，有效落實(shí)直管公房管理責(zé)任，進(jìn)一步明確直管公房實(shí)行授權(quán)經(jīng)營管理。區(qū)房地集團(tuán)是直管公房的產(chǎn)權(quán)人、出租人，依法享有相應(yīng)的權(quán)利，并承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，將直管公房辦理不動產(chǎn)登記至被授權(quán)的各區(qū)房地集團(tuán)名下，保障區(qū)房地集團(tuán)作為產(chǎn)權(quán)人領(lǐng)取直管公房征收補(bǔ)償款的權(quán)利。

2.強(qiáng)化市級統(tǒng)籌，加強(qiáng)市房管局的指導(dǎo)和監(jiān)督。市房管部門作為直管公房管理的行政主管部門，負(fù)責(zé)研究制定直管公房租賃、修繕管理相關(guān)政策以及全市直管公房管理工作的指導(dǎo)、監(jiān)督，并配合國資、財(cái)政、物價(jià)等部門制定涉及直管公房資產(chǎn)、特種資金、租金等方面的管理政策。同時(shí)，進(jìn)一步明確市房管局內(nèi)部各相關(guān)業(yè)務(wù)處室、行政事業(yè)單位的職責(zé)，以便形成管理合力。建議市房管局相關(guān)處室按照“三定”職責(zé)方案，分別負(fù)責(zé)相關(guān)政策的研究制定，以及面上工作的指導(dǎo)、監(jiān)督。日常各項(xiàng)事務(wù)性工作，由局下屬事業(yè)單位按職責(zé)和專長分別負(fù)責(zé)。

3.堅(jiān)持以區(qū)為主，加強(qiáng)區(qū)房管局對直管公房的行政監(jiān)管。區(qū)房管部門是相關(guān)行政區(qū)域內(nèi)公房管理的行政主管部門，負(fù)責(zé)所在行政區(qū)域直管公房管理工作的行政監(jiān)督。要進(jìn)一步明確和強(qiáng)化區(qū)房管局的監(jiān)管責(zé)任，其主要職責(zé)是對區(qū)房地集團(tuán)執(zhí)行直管公房管理相關(guān)法規(guī)、政策的情況進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督。例如：按照市、區(qū)權(quán)限劃分，負(fù)責(zé)由區(qū)局決定的審批事項(xiàng)或由市局決定審批事項(xiàng)的初審，如授權(quán)房產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、滅失和權(quán)屬變更；對租金、拆遷補(bǔ)償款等特種資金的收支結(jié)算情況進(jìn)行監(jiān)管；對直管公房修繕計(jì)劃進(jìn)行管理，對修繕項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)管；對政府補(bǔ)貼資金的下?lián)芎褪褂眠M(jìn)行監(jiān)管；復(fù)查區(qū)房地集團(tuán)對初次信訪的答復(fù)意見；增派監(jiān)事參加區(qū)房地集團(tuán)監(jiān)事會；指導(dǎo)、督促區(qū)房地集團(tuán)加強(qiáng)直管公房物業(yè)管理行風(fēng)建設(shè)；等等。

4.注重績效考核，完善房地集團(tuán)的物業(yè)管理監(jiān)督機(jī)制。各房管集團(tuán)要落實(shí)對下屬物業(yè)管理單位的監(jiān)督考核，完善考核辦法，聽取和吸納相關(guān)行政主管部門和相關(guān)街鎮(zhèn)的意見和建議，并將群眾意見作為考核依據(jù)之一，探索將“自上而下”的考核機(jī)制和“自下而上”的評議機(jī)制結(jié)合，并建立市場退出機(jī)制。同時(shí)，也要發(fā)揮第三方評估機(jī)構(gòu)的作用，幫助物業(yè)服務(wù)企業(yè)尋找癥結(jié)所在，提出合理改進(jìn)建議。

（二）完善公房管理政策

1.完善轉(zhuǎn)租管理政策，加強(qiáng)轉(zhuǎn)租管理。制定《關(guān)于加強(qiáng)本市公有住房轉(zhuǎn)租管理的暫行規(guī)定》，擬在房屋轉(zhuǎn)租條件、承租人安全責(zé)任、轉(zhuǎn)租告知意見征詢、建立綜合管理工作機(jī)制等四個(gè)方面予以規(guī)范。

2.修訂差價(jià)換房政策，加強(qiáng)差價(jià)交換管理。修訂《上海市公有住房差價(jià)交換試行辦法》（滬府發(fā)〔1994〕4號），遵循自住優(yōu)先、公平交易、抑制投資投機(jī)的原則，擬從以下幾個(gè)方面予以規(guī)范：一是明確獲取承租權(quán)準(zhǔn)入條件；二是限制差價(jià)交換房屋的條件；三是強(qiáng)化優(yōu)化審核流程；四是建立有償退租機(jī)制。

3.完善產(chǎn)權(quán)處置政策，加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)處置管理。一是加強(qiáng)授權(quán)直管公房產(chǎn)權(quán)處分的管理。二是強(qiáng)化花園住宅和優(yōu)秀歷史建筑的管理。三是強(qiáng)化對企業(yè)經(jīng)營管理的監(jiān)督。

4.完善修繕管理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和制度，落實(shí)修繕養(yǎng)護(hù)責(zé)任。

其一，要按照直管公房的實(shí)際情況、經(jīng)濟(jì)承受能力和城市發(fā)展的需要，制定直管公房修繕管理和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

其二，直管公房要在滿足房屋基本的安全功能（結(jié)構(gòu)安全）、使用功能（基本居住條件）、環(huán)境功能（居住環(huán)境）及風(fēng)貌保護(hù)功能等方面確定修繕改造的基本內(nèi)容。

其三，對于優(yōu)秀歷史建筑特殊保護(hù)部位的修繕改造，要參照上海市工程建設(shè)規(guī)范《優(yōu)秀歷史建筑修繕技術(shù)規(guī)程》的規(guī)定執(zhí)行。對于各類里弄房屋的修繕改造，還要按照《上海市各類里弄房屋修繕改造技術(shù)導(dǎo)則》的有關(guān)規(guī)定，確保結(jié)構(gòu)安全，完善基本功能，傳承歷史風(fēng)貌，提升居住環(huán)境。

5.加強(qiáng)房屋維修行業(yè)建設(shè)，提升維修隊(duì)伍能力素質(zhì)。

其一，進(jìn)一步優(yōu)化住宅修繕企業(yè)信用評價(jià)體系。一是建立信用分計(jì)算模型。二是形成信用制度體系。

其二，發(fā)揮房屋修繕行業(yè)協(xié)會作用。一是參與政策研究。二是組織培訓(xùn)研發(fā)。三是實(shí)施行業(yè)自律。

（三）多策并舉，籌措修繕資金

1.根據(jù)實(shí)際情況分類調(diào)整直管公房租金。

（1）建立非居住直管公房租金標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機(jī)制。具體調(diào)整思路如下：在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，根據(jù)自用和轉(zhuǎn)租的不同情況，實(shí)施全面調(diào)租。遞增的租金收入，專項(xiàng)用于補(bǔ)充維修資金的不足。對于自用的房屋，我們認(rèn)為將市場租金水平的20%作為非居住公房租金的合理水平是現(xiàn)實(shí)可行的。如果要將租金水平調(diào)整到高于這一比例的水平，一方面要對以往國有非居公房承租人改制時(shí)的資產(chǎn)量化情況進(jìn)行區(qū)別對待，另一方面則要考慮對國有土地上房屋征收時(shí)出租人、承租人各自所獲補(bǔ)償?shù)谋壤鞒鱿鄳?yīng)調(diào)整。對于轉(zhuǎn)租的房屋，作為非居住直管公房的出租人，可按適當(dāng)?shù)谋壤龑Τ凶馊耸杖∫?guī)定范圍內(nèi)的轉(zhuǎn)租收益，以防止國有資產(chǎn)收益的流失，確保非居住直管公房的收益用于居住直管公房的維修。建議租金收取不低于轉(zhuǎn)租租金的50%，并控制物業(yè)公司的自由裁量權(quán)。此外，在未調(diào)整非居住直管公房租金的過渡期，應(yīng)合理處置租金中標(biāo)準(zhǔn)租金與協(xié)議租金之間差額的分配。

（2）分類調(diào)整居住直管公房租金標(biāo)準(zhǔn)。在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，根據(jù)家庭收入的不同情況，實(shí)施分類調(diào)租。一是適度提高中高收入家庭的租金標(biāo)準(zhǔn)。二是暫緩調(diào)整中低收入家庭的租金標(biāo)準(zhǔn)。

2.規(guī)范租金收入的使用管理。一是嚴(yán)格核定租金收入中維修資金的提取。二是加大直管公房維修資金使用的監(jiān)管力度。

3.健全征收補(bǔ)償款收繳和使用管理政策。其一，對于征收補(bǔ)償款收繳，建議建立關(guān)口前移制度。其二，針對征收補(bǔ)償款收繳使用，由區(qū)房地集團(tuán)向區(qū)房管局上報(bào)修繕計(jì)劃，區(qū)房管局初審?fù)夂髨?bào)市房管局審核，市房管局按照年度計(jì)劃及區(qū)房地集團(tuán)修繕計(jì)劃，撥付市級專項(xiàng)資金補(bǔ)貼的部分。

4.加大財(cái)政資金的補(bǔ)貼力度。對直管公房管理、維修、改造和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)所需資金，在前述各項(xiàng)資金來源不足時(shí)，明確由區(qū)級財(cái)政兜底解決。同時(shí)，對公房管理單位因按政府規(guī)定減免部分公房承租人的租金而導(dǎo)致的收入減少，區(qū)財(cái)政應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)償。

5.增強(qiáng)房地集團(tuán)的自身造血能力。充分發(fā)揮房地集團(tuán)作為區(qū)屬功能性企業(yè)的作用，通過參與舊區(qū)改造、城中村改造、租賃房開發(fā)建設(shè)、保障房開發(fā)建設(shè)，及根據(jù)自身實(shí)力適度參與市場性房地產(chǎn)開發(fā)，用房地集團(tuán)的部分經(jīng)營利潤反哺直管公房管理，并將房地集團(tuán)經(jīng)營利潤反哺直管公房管理的機(jī)制制度化，明確最低反哺要求，確保維修資金充足。同時(shí)，規(guī)劃土地部門、國資管理部門、稅收管理部門應(yīng)分別在舊住房改造的規(guī)劃立項(xiàng)與土地利用、企業(yè)經(jīng)營利潤的考核、稅收繳納等方面予以支持。

（四）提升直管公房管理服務(wù)水平

1.建立提升直管公房物業(yè)服務(wù)水平的長效機(jī)制。

（1)研究制定居住類直管公房物業(yè)管理和維修標(biāo)準(zhǔn)。

（2)實(shí)施直管公房資產(chǎn)經(jīng)營和物業(yè)服務(wù)管理職責(zé)分拆。

（3)建立健全物業(yè)管理費(fèi)用動態(tài)調(diào)整機(jī)制。

（4)完善物業(yè)管理達(dá)標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)制度。

（5)拓展廣政府購買服務(wù)范圍。

（6)加強(qiáng)公房應(yīng)急維修托底保障。

2.加快管理和維修人才隊(duì)伍培養(yǎng)。

（1)拓展隊(duì)伍培養(yǎng)范圍。

（2)完善人才培養(yǎng)模式。

（3)建立政府引導(dǎo)，部門、行業(yè)協(xié)會和企業(yè)組織的多層次培訓(xùn)體系。

（4)完善人才發(fā)展環(huán)境。

3.提升直管公房信息化管理水平。

（1)基礎(chǔ)資料管理信息化。

（2)審批備案管理信息化。

（3)盡快建立基礎(chǔ)數(shù)據(jù)完整、網(wǎng)絡(luò)全覆蓋、全市統(tǒng)一的集中式公房管理系統(tǒng)。

（4）實(shí)現(xiàn)公房信息系統(tǒng)和其他房管信息系統(tǒng)資源共享。

（五）推進(jìn)城市更新背景下的管理服務(wù)機(jī)制創(chuàng)新

1.在保留保護(hù)甄別和詳細(xì)規(guī)劃編制中充分聽取房屋管理部門的意見。一方面，要加快建立一套保留保護(hù)建筑分級分類標(biāo)準(zhǔn)；另一方面，要進(jìn)一步明確具體保護(hù)范圍及保護(hù)要求。

2.加強(qiáng)相關(guān)管理部門對“征而不拆”建筑后續(xù)管理工作的銜接。在實(shí)施舊區(qū)改造時(shí)，根據(jù)區(qū)域規(guī)劃和城區(qū)發(fā)展需要，可以通過“征而不拆”方式實(shí)施改造，但對征收安置完成后保留的房屋，應(yīng)進(jìn)一步明晰權(quán)利主體和管理責(zé)任。由于一旦實(shí)施房屋征收，土地使用權(quán)就會被收回，并對產(chǎn)權(quán)人和承租人實(shí)施補(bǔ)償安置，房地集團(tuán)、物業(yè)公司和承租人便沒有權(quán)利和義務(wù)對該房屋進(jìn)行管理和養(yǎng)護(hù)修繕，這些房屋的權(quán)利主體已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)榕f區(qū)改造項(xiàng)目的實(shí)施主體。據(jù)此，征收安置完成后保留的房屋，其房地產(chǎn)權(quán)利主體為舊區(qū)改造項(xiàng)目的實(shí)施主體，有的項(xiàng)目是土地儲備機(jī)構(gòu)，有的項(xiàng)目是開發(fā)企業(yè)，這些房屋的管理（包括日常管理、安全管理、修繕養(yǎng)護(hù)等）也應(yīng)由舊區(qū)改造項(xiàng)目的實(shí)施主體負(fù)責(zé)。

3.探索完善老舊直管公房改造項(xiàng)目的支持政策。一是完善老舊直管公房改造相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。二是完善規(guī)劃土地支持政策。三是鼓勵(lì)在一定區(qū)域范圍內(nèi)跨地塊實(shí)施綜合改造。四是優(yōu)化審批流程。

4.研究和明確更新改造后房屋辦理不動產(chǎn)登記的技術(shù)規(guī)程?！蛾P(guān)于堅(jiān)持留改拆并舉深化城市有機(jī)更新進(jìn)一步改善市民群眾居住條件的若干意見》（滬府發(fā)〔2017〕86號）已經(jīng)明確，對于保留保護(hù)建筑內(nèi)部整體改造、抽戶（幢）改造等工程，改造后的公有住房應(yīng)按照實(shí)際確定房屋類型、換發(fā)租賃憑證，并調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)租金。其中，符合公有住房出售條件的，可納入公有住房出售范圍。目前，市有關(guān)部門認(rèn)為此項(xiàng)工作還存在一定的難點(diǎn)，但課題組研究后認(rèn)為，只要有利于舊區(qū)改造的推進(jìn)，有利于風(fēng)貌保護(hù)，有利于人民群眾居住條件改善和合法權(quán)益維護(hù)，市相關(guān)部門就應(yīng)形成合力，剖析具體改造案例，制定操作規(guī)范，明確辦理工作口徑，以便依法依規(guī)地開展不動產(chǎn)登記工作。

（六）充分發(fā)揮黨建聯(lián)建的作用

1.加強(qiáng)企業(yè)與社區(qū)的黨建聯(lián)建工作。做好這項(xiàng)工作的關(guān)鍵，是真正做到“三個(gè)著力”：

一是著力完善企業(yè)與社區(qū)直管公房物業(yè)管理黨建聯(lián)建制度；二是著力拓展和強(qiáng)化企業(yè)與社區(qū)直管公房物業(yè)管理黨建聯(lián)建的外延和合力；三是著力提升企業(yè)與社區(qū)直管公房物業(yè)管理黨建聯(lián)建的創(chuàng)新能力。

2.建立綜合管理服務(wù)工作機(jī)制。建議在總結(jié)該做法的基礎(chǔ)上，以公房小區(qū)“治理共同體”為載體，建立綜合管理服務(wù)新機(jī)制,以此實(shí)現(xiàn)公房所有權(quán)人、物業(yè)服務(wù)企業(yè)、社區(qū)居委會的同頻共振，法治與德治相輔相成，推動共治與自治聯(lián)動互動。通過引入“治理共同體”，成立小區(qū)議事大會和執(zhí)委會，將公房小區(qū)的“管理人”由公房物業(yè)公司這一個(gè)主體，轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮课飿I(yè)公司+小區(qū)議事大會”這兩個(gè)主體，其核心為小區(qū)議事大會和執(zhí)委會，對小區(qū)治理開展民主協(xié)商，增強(qiáng)自治管理能力。

3.推進(jìn)綜合執(zhí)法和網(wǎng)格化管理向直管公房延伸覆蓋。針對公有住房承租人、使用人頻繁違法、違規(guī)使用房屋而又難以規(guī)制的現(xiàn)狀，結(jié)合全市開展的“五違四必”整治與“無違小區(qū)”創(chuàng)建工作推進(jìn)，利用網(wǎng)格化管理的發(fā)現(xiàn)、處置機(jī)制，強(qiáng)化行政執(zhí)法力度，增加對違法使用房屋的承租人權(quán)利的限制，對破壞房屋情況嚴(yán)重、造成重大安全隱患的承租人，要指導(dǎo)、支持出租人解除公房租賃關(guān)系，形成公房行政執(zhí)法、出租人維權(quán)的示范效應(yīng)，有效規(guī)范公房使用行為。

4.弘揚(yáng)勞模精神。充分發(fā)揮房管集團(tuán)、物業(yè)企業(yè)勞模自身及其工作室的重要作用，以傳、幫、帶形式，營造比、學(xué)、趕、超的氛圍，將勞模工作室作為培養(yǎng)青年員工的重要平臺，讓青年們成長為能夠獨(dú)當(dāng)一面的技術(shù)尖子和行家里手。