啟動中央地方新財稅體制建設(shè)

聯(lián)辦財經(jīng)研究院課題組

1994年實行稅制改革后，中央稅收收入比重逐漸提升，隨之出現(xiàn)了財權(quán)上收而支出責(zé)任下移的趨勢，地方財政對中央財政轉(zhuǎn)移支付的依賴度達(dá)到了40%。實施“營改增”前，中央和地方的財政收入比重相當(dāng)，但是從支出責(zé)任上看，中央僅負(fù)擔(dān)15%，地方的比例高達(dá)85%，中央與地方財政收支比重失衡，中央支出責(zé)任過少。從改革的方向上看，解決中央與地方財政失衡，不能采取降低中央收入比重而提高地方收入比重的辦法，而應(yīng)該由中央上收本應(yīng)由中央負(fù)責(zé)而目前仍然由地方負(fù)責(zé)的支出項目。首選應(yīng)該是由中央上收社保支出責(zé)任，把當(dāng)前分省統(tǒng)籌的法定養(yǎng)老保險改革為全國統(tǒng)籌，夯實繳費基數(shù)、穩(wěn)步下調(diào)個人和用人單位的繳費費率，同步推進(jìn)社保費升格為社會保障稅的立法。

營業(yè)稅原本是地方第一大主體稅種，隨著“營改增”的改革，我國逐步取消了營業(yè)稅，地方政府財政出現(xiàn)較大缺口。如果分稅制不做調(diào)整，地方收入減少而支出責(zé)任沒有改變，地方財政將難以維持。為了保證“營改增”的全面推行，在營改增方案出臺前夜，國務(wù)院發(fā)布《全面推開營改增試點后調(diào)整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案》，明確提出，“在加快地方稅體系建設(shè)、推進(jìn)中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革過程中，做好過渡方案與下一步財稅體制改革的銜接”，將增值稅的分成比例由全面實施營改增前的地方25%、中央75%，修改為中央與地方“五五分成”，暫定試行2-3年。2019年9月，國務(wù)院發(fā)布《實施更大規(guī)模減稅降費后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進(jìn)方案》明確將增值稅的分成比例確定為中央與地方各50%，“營改增”后增值稅作為第一稅種的核心地位更加鞏固，對此稅種收入的分配比例調(diào)整穩(wěn)定了中央與地方的財政收入關(guān)系。

此外，增值稅留抵稅款退稅由地方分擔(dān)的部分（50%），調(diào)整為由企業(yè)所在地先負(fù)擔(dān)15%，其余35%暫由企業(yè)所在地一并墊付，再由各地按上年增值稅分享額占比均衡分擔(dān)，墊付多于應(yīng)分擔(dān)的部分由中央財政按月向企業(yè)所在地省級財政調(diào)庫，這一方案減輕了地方留抵稅款退稅的負(fù)擔(dān)，加快了落實留抵稅款退稅的速度，收到了比較好的效果。當(dāng)然，這只是留抵稅款退稅辦法的改進(jìn)，并沒有解決徹底廢除留抵稅款制度?？梢钥隙?，現(xiàn)行依靠當(dāng)年一般預(yù)算收入來安排退稅的辦法是不可能徹底解決的。因此，還需探索恰當(dāng)?shù)呢斦ぞ邚氐捉鉀Q留抵稅款退稅，實現(xiàn)我國增值稅制度的規(guī)范化。

同時，國務(wù)院的改革推進(jìn)方案提出“后移消費稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方”，進(jìn)一步引導(dǎo)地方改善消費環(huán)境，拓展收入來源。2019年消費稅收入約1.26萬億元，這樣一個規(guī)模的稅種下劃地方，將使地方政府?dāng)[脫失去營業(yè)稅主體稅種的局面。消費稅目前屬于中央稅，可以按照不同的稅目，逐項調(diào)整至地方。調(diào)整順序可以優(yōu)先地方監(jiān)管能力大的稅目，比如汽車牌照歸地方公安機(jī)關(guān)管理，比如汽柴油銷售已經(jīng)全國網(wǎng)絡(luò)管理，這些稅目優(yōu)先調(diào)整為地方收入，征收率只會提高而不會降低。與之配套地相應(yīng)提高增值稅中央收入比重，逐步形成消費稅替代原營業(yè)稅作為地方稅主體稅種、而中央仍擁有75%左右的增值稅收入比重的格局。

綜上所述，營業(yè)稅全部改為增值稅，并且用恰當(dāng)?shù)呢斦ぞ邚氐捉鉀Q留抵稅款退稅，在此基礎(chǔ)上完成增值稅法的立法;消費稅逐步地全部改革為零售環(huán)節(jié)征收并劃歸地方稅，也完成消費稅法的立法;穩(wěn)步施行全國統(tǒng)籌的社保制度，夯實費基，下調(diào)費率，完成社會保障稅的立法，使中央的支出責(zé)任大幅度提高。經(jīng)過這些財稅改革和相應(yīng)的中央與地方財政收入的支出的調(diào)整，中央與地方的財政關(guān)系將會形成更加協(xié)調(diào)合理的分配格局。

實施營改增和一系列配套的稅收改革措施，其內(nèi)涵已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過減輕企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)水平的意義，成為落實中央“降低宏觀稅負(fù)”戰(zhàn)略的財稅體制改革的新起點，也是1994年我國實行新稅制和分稅制以后的又一次全面財稅改革的良好契機(jī)，必將推動我國建立起一個更加適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的新財稅體制。

（編輯：王延春）