集體土地征地收益分配利用機(jī)制及法律保障探析

吳志江

摘要? ? 本文從征地收益分配利用及失地農(nóng)民生活、就業(yè)保障現(xiàn)狀出發(fā)，分析了征地收益分配利用存在的問(wèn)題，并在此基礎(chǔ)上提出集體土地征收收益分配利用機(jī)制的創(chuàng)新思路和法律保障的完善建議，以確保失地農(nóng)民的生活、就業(yè)與社保等方面，保護(hù)農(nóng)民的長(zhǎng)久利益。

關(guān)鍵詞? ? 集體土地;征地收益;分配利用;法律保障

在城市化快速推進(jìn)發(fā)展的背景下，隨著城市向郊區(qū)地盤的不斷擴(kuò)張，處于城市邊緣化的郊區(qū)集體土地迅速被征收，國(guó)家對(duì)所征收的土地也按照相關(guān)法律政策給予相應(yīng)的補(bǔ)償?，F(xiàn)階段，國(guó)家都是通過(guò)提供補(bǔ)償款的方式一次性補(bǔ)償給群眾，但是由于當(dāng)前征地補(bǔ)償?shù)姆峙淅脵C(jī)制不太成熟，農(nóng)民只能得到土地原有用途的補(bǔ)償，而無(wú)法得到土地增值收益，導(dǎo)致農(nóng)民失地后難以再獲取好的就業(yè)機(jī)會(huì)，缺少長(zhǎng)期的生活物質(zhì)基礎(chǔ)和保障。因此，研究解決集體征地收益合理分配利用問(wèn)題具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1? ? 征地收益分配利用及失地農(nóng)民生活、就業(yè)保障現(xiàn)狀

當(dāng)前，政府對(duì)于失地農(nóng)民的安置辦法主要以貨幣一次性補(bǔ)償、就地保障房安置的形式為主，輔以社會(huì)保險(xiǎn)、招工安置等方式。同時(shí)，為減少政府和社會(huì)壓力，多數(shù)地方政府采取“一刀切”方式，即對(duì)被占地的群眾提供一定數(shù)量的一次性貨幣補(bǔ)償，不再幫助群眾謀求生產(chǎn)和生活方面的工作或出路。在山東省一市關(guān)于10個(gè)征占用地項(xiàng)目的抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，在被安置的3 200人中只有160人納入社會(huì)保障體系，其他人員都屬于貨幣補(bǔ)償，占比高達(dá)95%。許多農(nóng)民拿到補(bǔ)償金以后，由于未合理計(jì)劃與有效創(chuàng)業(yè)，不久將錢全部用完，導(dǎo)致生活生產(chǎn)無(wú)法維持，產(chǎn)生了“土地被征收—政府補(bǔ)償款被用光—向政府索要補(bǔ)償款”的不良循環(huán)。由于部分地區(qū)采用就地住房安置與招工安置的形式，而大多數(shù)被征地的是務(wù)農(nóng)人員，年齡較大、文化水平欠佳，都難以符合現(xiàn)代企業(yè)用工的需求，隨時(shí)要面對(duì)再次失業(yè)的可能。另外，在社會(huì)保險(xiǎn)安置過(guò)程中人員數(shù)量相對(duì)較少，在群眾被征地補(bǔ)償?shù)臅r(shí)候，如果選擇保險(xiǎn)安置的方式，就無(wú)法再向被征地所屬集體、群眾個(gè)人支付土地補(bǔ)償與安置金，因而會(huì)出現(xiàn)農(nóng)民生活很難繼續(xù)下去的現(xiàn)象。目前，上海、浙江等東部比較發(fā)達(dá)的區(qū)域已經(jīng)構(gòu)建或者正在創(chuàng)立失地農(nóng)民社會(huì)保障系統(tǒng)，但由于機(jī)制實(shí)踐過(guò)程中存在不同程度的資金籌集難、失地農(nóng)民風(fēng)險(xiǎn)難以消除等系列問(wèn)題。構(gòu)建失地農(nóng)民保障體系的重點(diǎn)是資金，不僅要提升征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而且還應(yīng)將土地征收以后的再利用過(guò)程中出現(xiàn)的增值收益的一部分作為保障經(jīng)費(fèi)[1]。

2? ? 征地收益分配利用存在的問(wèn)題

2.1? ? 征地補(bǔ)償額與被征地群眾的心理預(yù)期存在一定落差

依照土地管理有關(guān)法律規(guī)定，以該土地的年產(chǎn)值為基數(shù)計(jì)算其征地補(bǔ)償款，但是地方政府在實(shí)際征地收益分配工作中出現(xiàn)了征地補(bǔ)償數(shù)額與被征地農(nóng)民心理預(yù)期存在較大落差的現(xiàn)象[2]。由于地方政府在實(shí)踐時(shí)往往將種植糧食作物作為參照對(duì)象，雖然以此計(jì)算出的征地補(bǔ)償金已符合標(biāo)準(zhǔn)，但在城鎮(zhèn)化征地收益分配過(guò)程中，種植商附加值的經(jīng)濟(jì)作物大部分是農(nóng)村被征收的土地，其中包括種植蔬菜和水果的城郊地。此外，通過(guò)隨機(jī)對(duì)某2個(gè)城市的調(diào)查，從部分城郊菜農(nóng)得知0.07 hm2菜地的年產(chǎn)值已經(jīng)超過(guò)幾萬(wàn)元，此數(shù)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出政府標(biāo)準(zhǔn)根莖作物生產(chǎn)值的10多倍，導(dǎo)致農(nóng)民內(nèi)心認(rèn)定政府的補(bǔ)償金額比較少的現(xiàn)象被強(qiáng)化[3]。

2.2? ? 失地農(nóng)民沒有享受到被征土地所獲得的增值收益

《土地管理法》中明確規(guī)定，征收土地依照被征地原有用途給予補(bǔ)償，土地補(bǔ)償金以及勞動(dòng)力安置補(bǔ)助費(fèi)，都是根據(jù)被征地的前3年平均年產(chǎn)值計(jì)算出來(lái)的，但是與被征土地的地塊位置、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、市場(chǎng)價(jià)值、土地供需及土地征用方向及用途沒有關(guān)聯(lián)，即農(nóng)民只能享受到土地原有用途的補(bǔ)償收益，同時(shí)土地增值收益只在政府和用地單位之間分配，未涉及失地的農(nóng)民。因此，失地農(nóng)民難以享受到被征土地不斷提升的增值收益。

2.3? ? 失地農(nóng)民的保障機(jī)制未得到有效的法律支撐

2004年《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》第一次確立，“當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)該將因征地原因出現(xiàn)無(wú)地的農(nóng)民，收納到城鎮(zhèn)就業(yè)系統(tǒng)中來(lái)，并且構(gòu)建社會(huì)保障制度”[4]，另外，第十屆人大三次會(huì)議政府工作報(bào)告中也指出，“應(yīng)該依法增加失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷等社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋廣度，靈活改善就業(yè)人員的參保辦法”。正因如此，黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)建設(shè)失地農(nóng)民的社會(huì)保障機(jī)制的重視程度也就非常高。但是，由于此類要求基本還停滯在政府文件內(nèi)容上，未上升到法律的高度，出現(xiàn)缺少法律支持的現(xiàn)象。因此，失地農(nóng)民的保障機(jī)制未得到有效的法律支撐。

3? ? 集體土地征收收益分配利用機(jī)制的創(chuàng)新思路

3.1? ? 健全被征地農(nóng)民的利益表達(dá)機(jī)制

土地征收工作的透明性與公開性在很大程度上尊重被征地農(nóng)民對(duì)征收土地的參與權(quán)、知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)，并且進(jìn)一步實(shí)施征地程序中被告知的權(quán)益。目前，法律已經(jīng)出臺(tái)征地的公告、聽證與公示，但在實(shí)際工作中未發(fā)揮到預(yù)期的作用。因此，應(yīng)強(qiáng)化補(bǔ)償規(guī)范聽證制度、征地的民主性、征地的價(jià)格以及土地征用司法仲裁制度等，健全被征地村民主動(dòng)參與收益機(jī)制。一方面，不斷標(biāo)準(zhǔn)化聽證人員的篩選程序，采用集體推薦或隨機(jī)抽取的方式，免除村委會(huì)指定的情況;另一方面，確定舉辦聽證同時(shí)禁止由村委會(huì)聲明摒棄聽證的情況。此外，當(dāng)集體形成統(tǒng)一決策的時(shí)候，按照合同的相關(guān)規(guī)定防止出現(xiàn)“首先征地、然后討論”的現(xiàn)象。

3.2? ? 改革土地出讓收益管理制度

政府應(yīng)對(duì)出讓土地收入管理機(jī)制的不恰當(dāng)性進(jìn)行逐步完善，通過(guò)執(zhí)行收支金額結(jié)算的經(jīng)營(yíng)與管理，全部由財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)其土地出讓收益和成本的支出，從而保證地方財(cái)政、村集體組織和被征地鄉(xiāng)村根據(jù)比例享有轉(zhuǎn)讓土地金的凈利潤(rùn);同時(shí)對(duì)國(guó)家土地收入經(jīng)費(fèi)進(jìn)行科學(xué)使用，整體土地出讓收入項(xiàng)目交給政府全面監(jiān)管，使當(dāng)?shù)卣梢园匆欢ū壤渫恋爻鲎尳稹；诖?，政府推進(jìn)以商品價(jià)格出讓土地的動(dòng)力變得越來(lái)越弱，使地方政府短時(shí)間收益行為受到局限。因此，政府在土地征收利益支配使用機(jī)制過(guò)程中應(yīng)不斷更新土地出讓收益管理制度。

3.3? ? 創(chuàng)新土地出讓增值收益的利益分享機(jī)制

實(shí)現(xiàn)農(nóng)民在土地增值收益過(guò)程中的科學(xué)支配，政府應(yīng)該構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)的征地賠償協(xié)調(diào)制度，將提高出讓土地價(jià)格與每個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際狀況相結(jié)合，將補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)每1～2年上調(diào)20%～30%，從其以往和最新的標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容入手，體現(xiàn)綜合的均衡性。一方面，在農(nóng)戶自理的前提下，可采用農(nóng)民代表與用地單位的建議，將土地使用權(quán)作價(jià)或者土地征收金進(jìn)行入股，根據(jù)簽約內(nèi)容以優(yōu)先股的方式取得平穩(wěn)固定的收益;另一方面，地方政府可管理一些經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，由村經(jīng)濟(jì)部門負(fù)責(zé)，農(nóng)村集體組織享有產(chǎn)權(quán)所有，并且構(gòu)建經(jīng)營(yíng)性物產(chǎn)支出收益2條制度，按期開展監(jiān)管與檢測(cè)，既使土地計(jì)劃的應(yīng)用性得到保障，又通過(guò)各種開發(fā)方式的結(jié)合提升了土地使用率，也在一定程度上有效保留了農(nóng)村個(gè)人與集體取得的長(zhǎng)久利益，保證了失去土地村鎮(zhèn)人員的土地收益，農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例又得到提升，還使土地資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)效益發(fā)揮到最大。因此，創(chuàng)建村集體與政府被征地的升值收益支配機(jī)制，以便被征土地農(nóng)民的收益可以適當(dāng)提升。

4? ? 集體土地征地收益分配利用機(jī)制法律保障的完善建議

4.1? ? 出臺(tái)征地補(bǔ)償分配利用相關(guān)的條例

政府應(yīng)盡快出臺(tái)集體土地征收補(bǔ)償條例，設(shè)立征地補(bǔ)償分配利用的專章。首先，杜絕農(nóng)民集體土地征收補(bǔ)償金被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府扣留，全部交給村集體即村級(jí)代表委員會(huì)負(fù)責(zé);其次，村民代表委員會(huì)可通過(guò)民主決議的方式，處置征地補(bǔ)償費(fèi)用;再次，應(yīng)用失地農(nóng)民社會(huì)保障金來(lái)解決失地農(nóng)民的生活、就業(yè)與社保繳納等問(wèn)題，確?；鸬馁Y金應(yīng)用、籌集與管理的有關(guān)規(guī)定和要求;最后，制定失地農(nóng)民社會(huì)保障基金的支配、管理與使用等方面的監(jiān)管制度。此外，對(duì)征地收益分配應(yīng)用過(guò)程中存在的違法扣留、侵占和挪用等違法行為根據(jù)法律相應(yīng)準(zhǔn)則追究其責(zé)任。

4.2? ? 明確失地農(nóng)民社會(huì)保障制度

隨著城鎮(zhèn)化與工業(yè)化社會(huì)的不斷發(fā)展，會(huì)出現(xiàn)越來(lái)越多的農(nóng)民離開土地，慢慢進(jìn)入社會(huì)保障系統(tǒng)的現(xiàn)象。國(guó)內(nèi)社會(huì)保障體系中失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題非常重要，因而需要明確其法律地位和失地農(nóng)民社會(huì)保障制度?；诖?，應(yīng)修正《土地管理法》，設(shè)立失地農(nóng)民社會(huì)保障專章，進(jìn)一步明確城市居民與失地農(nóng)民均能享受到失業(yè)救濟(jì)、醫(yī)療與養(yǎng)老保險(xiǎn)和最低生活等社會(huì)保障等權(quán)益[4]。

5? ? 參考文獻(xiàn)

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