鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下村干部職能轉(zhuǎn)變的思考

關(guān)鍵詞 村干部 鄉(xiāng)村 職能轉(zhuǎn)變

作者簡介：姚建亞，山東工商學院政治學與行政學專業(yè)本科生，研究方向：政治學與行政學。

中圖分類號：D267 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.04.293

一、村干部職能轉(zhuǎn)變的必要性

（一）市場經(jīng)濟帶來的沖擊

在我國，村干部主要是指村民通過自治機制選舉產(chǎn)生的，在村黨組織或村民委員會擔任一定職務，享有一定政治、經(jīng)濟權(quán)利和義務的工作人員，主要包括：村黨支部書記、委員、村民委員會主任、委員和其他配套機構(gòu)干部。早在人民公社化時期，村干部的雛形就已出現(xiàn)。在計劃經(jīng)濟時代，物資財產(chǎn)實行公有分配，村干部在落實工作的過程中難以利用職權(quán)為自己謀取私利，也同樣缺乏相應動機。此時村干部選人較為客觀，其工作容易得到人民支持，干部風評也相對較高。改革開放后社會主義市場經(jīng)濟的建立深刻影響了村干部的工作作風，部分村干部以權(quán)謀私，扣留低保、政府補貼、占有村集體財產(chǎn)的現(xiàn)象屢見不鮮，甚至在某些地方村干部直接成為“村痞、惡霸”的代名詞。這并非否認改革開放對我國發(fā)展做出的巨大貢獻，社會主義市場經(jīng)濟在我國的建立極大地提高了人民的生產(chǎn)積極性，但在這一體制下人們對利益的追逐所帶來的諸多弊端也同時值得警惕。把握市場經(jīng)濟強大推動力的同時妥善解決好其對人們生活的影響，避免其對村干部所帶來的負面侵蝕，使村干部的職能定位適應市場經(jīng)濟的發(fā)展要求更是當下我們應當重視的工作。

（二）村干部的角色沖突與鄉(xiāng)村振興的新要求

“八二憲法”確定村民委員會為村民自治組織后，我國在農(nóng)村基層開始普遍推行起村民自治的治理模式。此時的村干部已經(jīng)從單純的上級命令執(zhí)行者向基層農(nóng)民的利益代言人轉(zhuǎn)變，但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達的任務落實的需要，村干部依然要履行其執(zhí)行上級命令的職能。這就不可避免的使村干部所扮演的角色之間產(chǎn)生沖突，尤其在上級命令有違村民部分利益時，矛盾表現(xiàn)的更為明顯。而在“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”提出以后，村干部除了“上傳下達”、維系農(nóng)村基本生活秩序以外，更多了帶領(lǐng)鄉(xiāng)村發(fā)展、提升公共服務水平的責任，需要朝著產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕的總要求奮進。為此村干部不能止步于村莊“守夜人”的角色，更應當轉(zhuǎn)變并適應自身職能，積極發(fā)揮自己的能力與魄力，成為鄉(xiāng)村振興發(fā)展的“領(lǐng)頭羊”。

二、當前村干部職能轉(zhuǎn)變面臨的困難

（一）村干部內(nèi)部權(quán)力范圍模糊、分工不明

在村民委員會中，其下設的如人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生與計劃生育等委員會由于職能設置和目標指向明確，較少出現(xiàn)權(quán)力僭越的情況。但村委會主任與黨支部書記之間卻往往因分工不清、權(quán)力范圍模糊而產(chǎn)生矛盾。村委會主任作為村民意志的代表，負責主持村委會各方面的工作、村內(nèi)日常管理和值班工作，及時處理、解決村中出現(xiàn)的事務和問題，而《中華人民共和國村民委員會組織法》中又規(guī)定，黨支部與村委會是領(lǐng)導與被領(lǐng)導的關(guān)系且黨支部是領(lǐng)導核心。在對于一些村中重大事務的處理上，村委會主任代表的往往是村民的利益，而黨支部書記則要執(zhí)行上級意志，這就導致在很多時候兩委處理同一問題時會產(chǎn)生不同意見，兩者之間的矛盾難以調(diào)和。在實際工作中，如果強調(diào)黨的領(lǐng)導往往會損害村民的切身利益，背離了村民自治的初衷;如果強調(diào)村民自治又會辜負了黨組織的期望。[1]無論是傳統(tǒng)的農(nóng)村基層治理還是鄉(xiāng)村振興背景下村干部工作的進一步拓展要求，都需要各個村干部確定好各自職能定位，避免相互沖突、推諉扯皮。

（二）年輕化人才的缺失

人作為生產(chǎn)過程中最重要的要素，無疑也是影響鄉(xiāng)村發(fā)展的核心。新世紀以來，越來越多的年輕人選擇奔赴城市而非留在家鄉(xiāng)，中國農(nóng)村日趨老年化與空心化。農(nóng)村勞動力的流失使得農(nóng)村農(nóng)業(yè)及其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到限制，也使得村干部及其候選人“后繼無人”。很多老齡干部的連任可能并非其個人能力或威望，僅僅是村莊缺乏年輕有為的青壯年。在受調(diào)查的王石夼、鄒家莊兩村中，對于村干部的評價上，鄒家莊村主任（兼黨支部書記）受到全村人民的廣泛好評和擁戴，而王石夼村民對其村干部卻頗有微詞。在相距不過一里，自然環(huán)境、資源極為類似的條件下，卻產(chǎn)生了如此巨大的差異，其中一個重要原因就是人口。鄒家莊村人均年齡56歲，而王石夼村則高達65歲，相差近10歲。鄒家莊村主任僅有47歲，在其上任前，王石夼、鄒家莊兩村相差無幾。但在上任后，積極發(fā)展村莊基礎(chǔ)設施建設，如加快道路硬化、修建水利設施并發(fā)展農(nóng)家樂和生態(tài)旅游，依據(jù)本村特色農(nóng)業(yè)優(yōu)勢，創(chuàng)新性地進行蘋果、櫻桃精細化包裝出售，極大提高了產(chǎn)品附加值，為鄒家莊村民帶來更高收益。而在對王石夼村主任（兼黨支部書記）的采訪中我們卻發(fā)現(xiàn)其對上級政府的過度依賴，基礎(chǔ)設施的建設往往依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)撥款，村中的奇石、名畫等旅游資源也沒有得到充分利用，作為村民主要收入來源的果品種植也僅僅是初級的集中販賣，并無深加工或其他提高附加值方式。除了村主任個人年齡較大、村莊管理思想較為保守外，村內(nèi)常居人口的普遍高齡也是制約村莊發(fā)展的一大因素。即使村干部們有發(fā)展改革的魄力在，也會受制于勞動力的缺失而無法實行。

（三）農(nóng)民政治參與意識與能力的相對低下

要實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，村民除了要配合德才兼?zhèn)涞拇甯刹康念I(lǐng)導外，還需要積極參與對村干部工作的監(jiān)督，為村莊的發(fā)展建言獻策。但是，由于民主制度遭到破壞，農(nóng)民政治參與多數(shù)停留在政治動員層面，這種長久以來形成的傳統(tǒng)根深蒂固。在傳統(tǒng)社會，少數(shù)人壟斷了政治參與的權(quán)利，占人口大多數(shù)的農(nóng)民處于被動狀態(tài)，而且只有極少數(shù)人能夠影響農(nóng)村之外的政治生活[2]?，F(xiàn)實的農(nóng)村政治生活中，農(nóng)民的政治參與也往往是被動的，僅停留在村民選舉時的投票、配合上級指示等方面。在我們詢問村民：“你是否會向村委主動提關(guān)于村莊建設或者村干部工作的意見”時，幾乎沒有村民回答自己主動提出，而且普遍認為就算提了意見干部們也不會聽，自己也懶得去提。這反映了長久以來人們形成的對上級領(lǐng)導機關(guān)的不信任態(tài)度，以及村民們低下的政治參與意愿。在另一方面，農(nóng)民的政治參與能力也相對低下。農(nóng)民參政能力不高表現(xiàn)在：政治表達利益能力和政治接觸能力不高、話語權(quán)缺失和政治盲從、政治參與方式失當。[3]而農(nóng)村的治理發(fā)展需要村干部與村民的良性互動，在推進村干部轉(zhuǎn)變職能時也需要村民的及時反饋，以使其符合本村莊的發(fā)展需求，這些對農(nóng)民的政治參與都有一定的要求。

三、推動當前村干部職能轉(zhuǎn)變的思考

（一）“一肩挑”的推行與合作辦公

村干部是村中事務的領(lǐng)導核心，但其內(nèi)部職能分工都難以明確，又何談進一步推進其職能轉(zhuǎn)變？因此，如何劃清村委會與黨支部之間權(quán)力關(guān)系和職責分工就成為了推進村干部職能轉(zhuǎn)變的一大前提。在國內(nèi)，農(nóng)村在劃分兩委職能時，已經(jīng)有了探索實行“一肩挑”“合作辦公”等方式?！耙患缣簟笔侵复逦瘯魅闻c黨支部書記由一人擔任，避免出現(xiàn)兩委摩擦嚴重、互相拆臺的問題。在受調(diào)查的王石夼、鄒家莊兩村中，均使用了“一肩挑”的方式，這樣權(quán)力集中的方式為主任（書記）決策提供了極大的便利與效率，尤其是當其本身具有足夠的能力和責任心時，更是能給村莊帶來最大化的效益。鄒家莊村主任在任僅4年，就極大的改變了原本破舊的村容村貌，除了過人的能力和膽識外，也正是依靠一肩挑的方式，才使其能夠充分發(fā)揮自身才能。中央政治局審議通過的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃》，也明確提出到2020年全國村黨組織書記、主任“一肩挑”要達到35%、到2022年要達到50%的預期目標。由此可見，實行“一肩挑”是全國、全省的統(tǒng)一部署，是堅持和加強黨的全面領(lǐng)導的必然趨勢。但相應的，落實一肩挑的過程中也應注意對村干部工作的監(jiān)督，避免因權(quán)力集中而導致的以權(quán)謀私。習近平總書記在十八屆中紀委六次全會上指出：“微腐敗”也可能成為“大禍害”[4]，即使是農(nóng)村基層也不容忽視。而實現(xiàn)合作辦公，仍然需要厘清兩委具體職能，例如在實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的具體實踐中可以由黨支部和村委會合作討論出發(fā)展的規(guī)劃，再由村委會負責與村民進行溝通交流、協(xié)商討論做出最終方案，予以落實。這既使村莊得到了發(fā)展，又考慮到了村民的相關(guān)利益，還能使村莊發(fā)展策略的實施效率得以提高。

（二）聘請任用年輕化、專業(yè)化、知識化人才

實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，要求村莊改變以往相對保守的生活和發(fā)展方式，充分利用現(xiàn)有的村莊資源進行集體創(chuàng)新發(fā)展。這就要求任用具備足夠能力、意識來團結(jié)整個村莊實現(xiàn)共同進步的村干部，在村莊選用村干部時注重對年輕化、專業(yè)化、知識化三個方面的考察，尤其是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求下對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、發(fā)展村莊經(jīng)濟的能力的重視。在村干部任用來源方面，除了從本村中選任外，還應當注意吸引本村外出人口回流或者學習國外聘任的方式，聘用“三化”人才在本村落地生根，為村莊的長期發(fā)展策略打好基礎(chǔ)，保證發(fā)展的連貫性，防止因中途換人而可能導致的中斷，造成資源浪費。把人才留在農(nóng)村的最好方式是改善現(xiàn)有的村干部待遇，除了2018年中央“一號文件”所提出的增加村干部晉升途徑外，還可以對村莊集體經(jīng)濟所得收益進行一定比例的分成，對村莊經(jīng)濟發(fā)展做出突出貢獻的其分成比例可相應提高，或者用獎金、補貼等多種方式來提升村干部綜合待遇。

（三）加強農(nóng)民政治參與意識與能力建設

“現(xiàn)代化社會里， 擴大政治參與的一個關(guān)鍵就是將鄉(xiāng)村群眾引入國家政治……這些國家政治穩(wěn)定的關(guān)鍵就是看能否在現(xiàn)存政治體系中動員鄉(xiāng)村群眾參與政治， 而不是反對現(xiàn)存體系”[5]。農(nóng)民政治參與意識和能力的低下不僅不利于其本身權(quán)利的維護，還會影響到村干部的工作進度與職能轉(zhuǎn)變，因此需要從多個角度來增強農(nóng)民的政治參與意識和能力。從精神生活上來看，需要構(gòu)建出農(nóng)民政治參與主體性的文化體系，將上級政府對農(nóng)民教育體系搭建、村基層兩委對村民的教育、村民自我學習提高三者合一，從思想上實現(xiàn)農(nóng)民政治參與文化的振興。從物質(zhì)經(jīng)濟上來看，要適當發(fā)展鄉(xiāng)村企業(yè)、吸引外流村民回歸，實現(xiàn)優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系，打造農(nóng)村新業(yè)態(tài)，為農(nóng)民的政治參與提供堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。這些工作也是村干部職能轉(zhuǎn)變目的的最終歸宿，即實現(xiàn)農(nóng)村的物質(zhì)、精神生活全面富裕。

參考文獻：

[1]尹煥三.村民自治面臨的焦點問題透析——對全國第一個村民自治示范縣的追蹤考察[J].理論探討，2011（158）：34-37.

[2]季麗新.改革開放以來中國農(nóng)民政治參與廣泛化軌跡探析[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，2009（266）：5-7.

[3]張曉芳，劉宏偉，馮振業(yè).農(nóng)民政治參與主體性的培育對策研究[J].農(nóng)村經(jīng)濟與科技，2018（440）：228-230.

[4]習近平.在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話[N].人民日報，2016-05-03.

[5]亨廷頓.變遷社會中的政治秩序[M].北京：三聯(lián)書店，1989：68-69.