環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度演進(jìn)及路徑選擇

顧向一 陳詩一

(河海大學(xué) 環(huán)境法研究所，南京 210098；復(fù)旦大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，上海 200433)

隨著工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快，環(huán)境問題日益成為阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不利因素，頻發(fā)的工業(yè)企業(yè)污染事故影響了社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。為了解決日益嚴(yán)重的環(huán)境污染問題，一些國(guó)家率先通過環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度解決環(huán)境污染帶來的巨額賠償問題。目前，我國(guó)的環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)仍處于起步階段，立法的缺位和相關(guān)政策的失靈，使得環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)盡管有緊迫的現(xiàn)實(shí)需求，但是在實(shí)踐中卻存在“叫好不叫座”的情況。因此有必要梳理環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度的發(fā)展演變歷程，分析現(xiàn)行的環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)法律法規(guī)，找出其在系統(tǒng)推廣中遇到的困境及原因，從而有利于今后中國(guó)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度的改革和完善。

一、 我國(guó)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度推進(jìn)歷程

在20世紀(jì)60年代，隨著環(huán)境問題越來越受到政府的重視，環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)率先在歐洲和美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)施。中國(guó)在20世紀(jì)90年代初開始試行環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)，至今已經(jīng)經(jīng)歷了從最初的萌芽期、逐步試驗(yàn)期到系統(tǒng)建設(shè)期的全過程。

(一) 初步萌芽期(1991～2005年)

環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度最早出現(xiàn)在我國(guó)是在20世紀(jì)90年代初。1991年，太平洋保險(xiǎn)公司和中國(guó)人民保險(xiǎn)公司在東北重工業(yè)城市大連、沈陽、長(zhǎng)春、吉林等地，紛紛推出環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)，但實(shí)施效果并不理想。(1)陳立琴 ：《論環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度》，《浙江林學(xué)院學(xué)報(bào)》2003年第3期。雖然經(jīng)過廣泛宣傳，大連市在環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)業(yè)務(wù)開展4年以來，保險(xiǎn)費(fèi)累計(jì)不過200萬元，只有14家企業(yè)投保；而在沈陽，僅有9家企業(yè)投保；長(zhǎng)春和吉林市企業(yè)投保人的數(shù)量分別是1和0，但幾年后又相繼退出市場(chǎng)。(2)劉耀棋 ：《我國(guó)開展污染責(zé)任保險(xiǎn)的現(xiàn)狀與展望》，《中國(guó)環(huán)境管理》1996年第6期?？梢哉f，環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)業(yè)務(wù)從1996年開始，在國(guó)內(nèi)基本處于停滯狀態(tài)。

究其原因，主要是因?yàn)槠髽I(yè)的環(huán)境保護(hù)意識(shí)還不夠強(qiáng)。按照法律規(guī)定，環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)是一種自愿投保的險(xiǎn)種，企業(yè)在沒有政策壓力的境況下投保積極性普遍不高。此外，環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)還面臨政府推動(dòng)力不足等等其他重要阻礙因素。因此，在這一階段，我國(guó)的環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)并未能成功推行。政府既沒有制定配套的法律規(guī)范，也沒有著力推進(jìn)保險(xiǎn)制度的建設(shè)和實(shí)施，造成企業(yè)總體的參與熱情不高。(3)袁雪 ：《論我國(guó)實(shí)行強(qiáng)制性環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度的可行性——以環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度的發(fā)展演進(jìn)為視角》，《生態(tài)經(jīng)濟(jì)》2015年第1期。這一時(shí)期的特點(diǎn)是:企業(yè)總體呈觀望態(tài)度，參與度不高，環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)市場(chǎng)規(guī)模小、保險(xiǎn)費(fèi)率高、賠付率低。

(二) 逐步試點(diǎn)期(2006～2013年)

20世紀(jì)90年代剛剛引入的環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)在我國(guó)環(huán)境污染治理和保護(hù)中產(chǎn)生了一定的功效，但是該制度在部分省市沒有發(fā)揮其應(yīng)起的作用，小試牛刀就偃旗息鼓。此后，各地政府基于環(huán)境治理以及降低環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的需要，后續(xù)又制定和頒布了一系列有關(guān)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的地方性法規(guī)，鼓勵(lì)與引導(dǎo)高污染企業(yè)投保。2005年全國(guó)發(fā)生環(huán)境污染事件1000多起，造成嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)和生態(tài)損失，政府承擔(dān)著極大的治理壓力。(4)http://www.cpic.com.cn/c/2018-05-29/1483644.html.在環(huán)境污染與政府財(cái)政壓力的雙重作用下，環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)在1996～2005年近十年的停滯期后，得到了快速發(fā)展。(5)孫武軍、顧久映 ：《環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度的國(guó)際借鑒》，《經(jīng)濟(jì)縱橫》2015年第6期。

表1 2006～2013年我國(guó)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)相關(guān)政策

2013年的統(tǒng)計(jì)顯示，環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)在全國(guó)范圍內(nèi)得到了較好的推進(jìn)，環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的保費(fèi)有1.93億元，比重方面，占責(zé)任險(xiǎn)保費(fèi)總額的不足千分之一；企業(yè)單位提供保險(xiǎn)保障128.48億元，環(huán)責(zé)險(xiǎn)投保單位為9322家(次)，但體現(xiàn)在比重方面，投保企業(yè)占總體企業(yè)亦不足千分之一。從2007年至2013年底，共有28個(gè)省級(jí)區(qū)域開展環(huán)責(zé)險(xiǎn)試點(diǎn)。數(shù)量方面，投保企業(yè)超過2.5萬個(gè)；金額方面，風(fēng)險(xiǎn)保障金累計(jì)超過600億元；賠款方面，共支付賠款2000多萬元。(6)王向楠 ：《美國(guó)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的特點(diǎn)及借鑒意義》，《金融與經(jīng)濟(jì)》2015年第9期。

通過上述數(shù)據(jù)可以看出，此階段在政府的政策和其他鼓勵(lì)措施的引導(dǎo)下，環(huán)責(zé)險(xiǎn)在全國(guó)各試點(diǎn)省份得到了全面推廣。需要認(rèn)識(shí)到的是，此時(shí)仍存在頂層設(shè)計(jì)的專門性法律法規(guī)不健全、企業(yè)違法成本過低的問題。部分試點(diǎn)地區(qū)存在投保企業(yè)積極性不高、投保企業(yè)數(shù)量偏少、投保保費(fèi)偏高、出險(xiǎn)后賠付率低等情況。在這一背景下，環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度在我國(guó)再次陷入實(shí)施困境。(7)許晴 ：《我國(guó)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)的問題與出路——從企業(yè)投保動(dòng)因角度》，《商》2015年第28期?？傮w上看，政府在這一階段已經(jīng)開始重視我國(guó)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)，雖然試點(diǎn)效果未達(dá)到預(yù)期，但隨著越來越多的政策和法律法規(guī)對(duì)投保環(huán)責(zé)險(xiǎn)列出鼓勵(lì)性條文，企業(yè)投保的積極性得到了較大程度的提高。

(三) 制度構(gòu)建期(2014年至今)

2014年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第52條明確了環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)為任意非強(qiáng)制保險(xiǎn)，企業(yè)可以自愿選擇。2014年8月《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險(xiǎn)服務(wù)業(yè)的若干意見》出臺(tái)，指出要“強(qiáng)化政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、立法保障的責(zé)任保險(xiǎn)發(fā)展模式，把與公眾利益關(guān)系密切的環(huán)境污染等領(lǐng)域作為責(zé)任保險(xiǎn)發(fā)展重點(diǎn)，探索開展強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)”。

在地方各級(jí)政府的強(qiáng)烈推動(dòng)下，強(qiáng)制性環(huán)責(zé)險(xiǎn)的試點(diǎn)工作如火如荼地開展起來。據(jù)統(tǒng)計(jì)，主要的試點(diǎn)領(lǐng)域包括重金屬、石化、危險(xiǎn)化學(xué)品、危險(xiǎn)廢物處置、電力、醫(yī)藥、印染等。試點(diǎn)保險(xiǎn)產(chǎn)品從最初的四個(gè)發(fā)展到現(xiàn)下的二十余個(gè)，保險(xiǎn)公司已累計(jì)為企業(yè)提供超過1300億元的風(fēng)險(xiǎn)保障金。2016年，全國(guó)投保企業(yè)1.44萬家(次)，保費(fèi)2.84億元；保險(xiǎn)公司共提供風(fēng)險(xiǎn)保障金263.73億元，與保費(fèi)相比，相當(dāng)于投保企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)保障能力擴(kuò)大近93倍。(8)http://www.mee.gov.cn/gkml/hbb/bgth/201706/t20170609_415774.html.國(guó)內(nèi)主要的財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司都加入了試點(diǎn)。如人保財(cái)險(xiǎn)推出的高新技術(shù)企業(yè)環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)，華泰保險(xiǎn)公司推出的場(chǎng)所污染責(zé)任保險(xiǎn)，平安財(cái)險(xiǎn)推出的環(huán)境責(zé)任險(xiǎn)，安信農(nóng)險(xiǎn)、太保財(cái)險(xiǎn)推出的危險(xiǎn)化學(xué)品安全責(zé)任險(xiǎn)等。(9)秦寧 ：《中國(guó)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度研究》，青島 ：中國(guó)海洋大學(xué)出版社，2009年，第131頁。

根據(jù)近年公布的《中國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒》中有關(guān)環(huán)境污染治理的數(shù)據(jù)，環(huán)境污染治理投資金額從2001年到2010年增長(zhǎng)近6倍，從1166.7億元增加到7612.2億元。到2015年，金額達(dá)到8806.4億元。(10)徐臨、劉金霞 ：《政府推動(dòng)下環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)發(fā)展困境的突破——基于政府、污染企業(yè)、保險(xiǎn)公司間動(dòng)態(tài)博弈的分析》，《河北學(xué)刊》2016年第3期。2017年，金額提高到9539億元。(11)http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2019/indexch.htm.政府和企業(yè)資金投入大幅增加。但無法否認(rèn)的是，政府和企業(yè)資金的投入與環(huán)境污染造成的損失相比仍然微不足道。因此，將環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)機(jī)制引入環(huán)境污染損害賠償中，與其他機(jī)制一同參與處理環(huán)境污染事故，是一種需要得到重視的有效途徑。

截至2015年，環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)參保企業(yè)增加到近5000家，試點(diǎn)省市擴(kuò)展至近30個(gè)，重點(diǎn)行業(yè)包括冶金、石化等20余個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)，保險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和社會(huì)治理作用初步顯現(xiàn)。從保障金額來看，2015年我國(guó)環(huán)責(zé)險(xiǎn)提供保障金244.21億元，同比增長(zhǎng)7.52%。(12)郭金龍、周小燕 ：《對(duì)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)賠償機(jī)制的思考》，《環(huán)境保護(hù)》2017年第10期。

2017年6月，環(huán)保部與保監(jiān)會(huì)根據(jù)2015年《生態(tài)文明體制改革總體方案》和2016年《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見》，聯(lián)合發(fā)布了《環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)管理辦法(征求意見稿)》，在強(qiáng)制環(huán)責(zé)險(xiǎn)的很多方面作出了框架性的規(guī)定，比如投保人、保險(xiǎn)范圍、調(diào)控以及費(fèi)率等。征求意見稿的出臺(tái)開啟了以專項(xiàng)部門規(guī)章的方式全面推動(dòng)和規(guī)范試點(diǎn)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)工作的時(shí)代。從實(shí)施情況來看，投保的主體多為國(guó)有企業(yè)，非強(qiáng)制企業(yè)的投保率依然很低，可見環(huán)責(zé)險(xiǎn)的推進(jìn)實(shí)際上還是依靠政府行政手段。因此，制約環(huán)責(zé)險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展的主要因素仍是企業(yè)投保意愿不夠強(qiáng)烈。2018年5月，生態(tài)環(huán)境部審議并原則通過《環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)管理辦法(草案)》(以下簡(jiǎn)稱《辦法(草案)》)，該《辦法(草案)》的通過意味著環(huán)責(zé)險(xiǎn)在國(guó)家層面的全面推進(jìn)和規(guī)范試點(diǎn)邁上了新臺(tái)階。

總之，在制度建設(shè)階段，無論是法律層面還是政策層面都有較好的推進(jìn)?？傮w來看，我國(guó)的環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度已經(jīng)取得了一定的成果，企業(yè)的保險(xiǎn)意識(shí)也在逐步增強(qiáng)，保險(xiǎn)公司的業(yè)務(wù)有較大程度的擴(kuò)展，環(huán)責(zé)險(xiǎn)無論在環(huán)境污染防治中還是環(huán)境污染事后的預(yù)防中，都起到了保障作用，有效降低了環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)。

二、 環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度危機(jī)及其成因

基于上述關(guān)于制度歷程的梳理，環(huán)責(zé)險(xiǎn)可以有效分散企業(yè)對(duì)環(huán)境損害的賠償責(zé)任，保證及時(shí)、有效地救濟(jì)受害人的人身和財(cái)產(chǎn)的損失，還可以通過事前的各種監(jiān)督減少環(huán)境污染事故的發(fā)生，實(shí)踐中確實(shí)有其存在的積極意義。但是從環(huán)責(zé)險(xiǎn)制度試行的效果來看，自愿性的環(huán)責(zé)險(xiǎn)很難發(fā)揮其預(yù)期的效果。環(huán)責(zé)險(xiǎn)立法的缺失，環(huán)境污染評(píng)估機(jī)制、舉證責(zé)任與歸責(zé)原則等標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)規(guī)則不完善，企業(yè)投保意愿持續(xù)低迷，政府政策推動(dòng)力不足等等都是目前環(huán)責(zé)險(xiǎn)制度面臨的重要問題。

(一) 相關(guān)法律法規(guī)缺失

如上所述，從目前試點(diǎn)的實(shí)踐效果來看，公眾保險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)、保險(xiǎn)公司業(yè)務(wù)開展積極性不高、企業(yè)投保意愿不足、政府支持力度不夠等問題都是導(dǎo)致當(dāng)前試點(diǎn)陷入“叫好不叫座”僵局的重要原因。

誠(chéng)然，試點(diǎn)僵局產(chǎn)生的原因是多元的，但究其根本卻是立法依據(jù)的缺失。隨著對(duì)依法治國(guó)戰(zhàn)略認(rèn)識(shí)的不斷深入，政府越來越意識(shí)到完善立法才是解決試點(diǎn)困境的根本途徑，因此近年來，我國(guó)對(duì)于強(qiáng)制環(huán)責(zé)險(xiǎn)的立法探索逐漸受到重視。但遺憾的是，雖有一定程度的完善，但現(xiàn)有立法仍存在巨大缺失，尚不健全的立法格局并未改變環(huán)責(zé)險(xiǎn)基本法律規(guī)則缺失的境況。規(guī)則缺失導(dǎo)致強(qiáng)制環(huán)責(zé)險(xiǎn)制度的運(yùn)行面臨巨大障礙。以下試圖按法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)及地方政府規(guī)章的層級(jí)順序，梳理我國(guó)強(qiáng)制環(huán)責(zé)險(xiǎn)有關(guān)規(guī)定，并在此基礎(chǔ)上，分析立法的現(xiàn)狀和特點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)其中存在的不足。

首先，從法律層面來看，《環(huán)境保護(hù)法》第52條原則性地規(guī)定了自愿性環(huán)責(zé)險(xiǎn)，并不涉及強(qiáng)制環(huán)責(zé)險(xiǎn)；《海洋環(huán)境保護(hù)法》第66條僅規(guī)定了強(qiáng)制環(huán)責(zé)險(xiǎn)適用于海洋船舶油污防治領(lǐng)域，并不涉及其他領(lǐng)域。(13)彭中遙 ：《環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的法律制度危機(jī)及應(yīng)對(duì)》，《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)管理》2018年第8期。

其次，從法規(guī)與規(guī)章的層面來看，強(qiáng)制環(huán)責(zé)險(xiǎn)的規(guī)定主要集中在船舶油污、?；愤\(yùn)輸、海洋油氣礦勘采等環(huán)境高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域。但從實(shí)踐效果來看，僅有海洋船舶油污領(lǐng)域的法規(guī)能做到體系完整、有可操作性，能滿足實(shí)踐的最低需求。

盡管2018年5月環(huán)保部與保監(jiān)會(huì)聯(lián)合印發(fā)了《辦法(草案)》，從國(guó)家層面上對(duì)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度予以確認(rèn)，但鑒于位階較低、體系性不強(qiáng)等因素，試點(diǎn)工作仍舉步維艱。此外，從地方性立法層面來看，僅有廣東、陜西、湖南、江蘇、湖北等省份在極少數(shù)的地方條例中，簡(jiǎn)單提及了強(qiáng)制環(huán)責(zé)險(xiǎn)制度。而且因?yàn)槿鄙偕衔环ǖ囊罁?jù)，這些地方性法規(guī)的此類規(guī)定僅僅是倡導(dǎo)性的，不具有可操作性，無法在實(shí)踐中加以落實(shí)。

綜上所述，我國(guó)環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的立法現(xiàn)狀可以歸納概括為 ：其一，立法內(nèi)容規(guī)定比較原則，各地在具體實(shí)施過程中可操作性不強(qiáng)。相關(guān)的法律、行政法規(guī)、政府規(guī)章、地方性法規(guī)及規(guī)章僅原則性提及了“環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)”，并未就具體內(nèi)容進(jìn)行制度設(shè)計(jì)和安排。其二，立法數(shù)量較少，現(xiàn)行有效的涉及強(qiáng)制環(huán)責(zé)險(xiǎn)的規(guī)范性法律文件共15部，其中有2部法律、6個(gè)行政法規(guī)及部門規(guī)章、7個(gè)地方性立法。其三，立法涉及領(lǐng)域較窄，僅僅重點(diǎn)關(guān)注了幾個(gè)特定的環(huán)境高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域。環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的有關(guān)條款主要集中于土地、空氣、河流、海洋等與公眾生活密切相關(guān)的領(lǐng)域。(14)李佳 ：《論我國(guó)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度的完善》，西南大學(xué)法學(xué)院2015年博士學(xué)位論文，第89頁。

表2 我國(guó)有關(guān)環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的法規(guī)條款

因此，縱觀目前我國(guó)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的相關(guān)法律規(guī)定，我國(guó)尚無專門針對(duì)強(qiáng)制環(huán)責(zé)險(xiǎn)的專項(xiàng)立法，而且地方性立法對(duì)該險(xiǎn)種也幾乎沒有涉及。立法總體上表現(xiàn)出核心內(nèi)容缺失、專門條款較少、可操作性不強(qiáng)、效力層級(jí)較低、涉及領(lǐng)域較窄等特點(diǎn)。環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)如果完全采取自愿保險(xiǎn)的方式，且沒有政府相關(guān)財(cái)政和稅收政策的支持，讓企業(yè)自主自愿投保難度很大。

綜上所述，鑒于現(xiàn)有有關(guān)環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的立法規(guī)范存在諸多問題，尚不能有效解決當(dāng)前的試點(diǎn)僵局問題?；疽?guī)范的缺失，導(dǎo)致我國(guó)環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度面臨正當(dāng)性、規(guī)范性、有效性和技術(shù)性的四重危機(jī)。

(二) 我國(guó)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度困境的成因

環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度在我國(guó)推進(jìn)陷入困境有諸多原因，但從投保企業(yè)和保險(xiǎn)公司的角度來分析，主要是基于以下的因素 ：

第一，企業(yè)方面的原因。主要是企業(yè)投保積極性不足。這一問題的主要表現(xiàn)是 ：其一，事前審查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制較為嚴(yán)格，增加了企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估成本。第三方審查資料以及詳盡污染源資料的提供是企業(yè)訂立保險(xiǎn)合同的前提條件，這就使得事前的檢查程序繁瑣、耗時(shí)長(zhǎng)。而且保險(xiǎn)合同締結(jié)后，保險(xiǎn)公司開展持續(xù)監(jiān)測(cè)的費(fèi)用仍然由企業(yè)負(fù)擔(dān)，這也無形中加重了企業(yè)的負(fù)擔(dān)。其二，對(duì)企業(yè)而言，保費(fèi)與預(yù)期的賠償金不對(duì)等，有些企業(yè)寧愿降低風(fēng)險(xiǎn)也不愿支付高額保費(fèi)。在很多情況下，雖然企業(yè)支付了高額保費(fèi)，但是面對(duì)保險(xiǎn)公司設(shè)置的嚴(yán)苛賠付條件，投保企業(yè)仍面臨巨大的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。其三，很多企業(yè)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測(cè)不足，對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)不高。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)因?yàn)楣逃械碾y以預(yù)測(cè)的特征，往往是經(jīng)營(yíng)管理層最容易忽視的風(fēng)險(xiǎn)類別，加之風(fēng)險(xiǎn)可能性與投保金額的投入產(chǎn)出比問題，極易導(dǎo)致企業(yè)投保動(dòng)力不足。其四，部分企業(yè)將投保環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)視作企業(yè)生產(chǎn)的一種負(fù)面評(píng)價(jià)。一般社會(huì)公眾可能對(duì)投保了環(huán)境污染賠償責(zé)任保險(xiǎn)的企業(yè)產(chǎn)生不良印象，認(rèn)為只有高污染企業(yè)或者存在高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的企業(yè)才會(huì)投保，這就導(dǎo)致企業(yè)投保環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的主觀意愿進(jìn)一步降低。(15)張興偉 ：《日本環(huán)境污染賠償責(zé)任保險(xiǎn)的實(shí)踐與啟示》，《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2016年第4期。

第二，保險(xiǎn)公司方面的原因。主要有 ：其一，道德風(fēng)險(xiǎn)和“逆向選擇”問題。保險(xiǎn)需求者集中于污染物產(chǎn)出可能性高、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)程度高的企業(yè)，且企業(yè)主觀上容易在投保后不再積極地主動(dòng)降低環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。其二，環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)保費(fèi)的計(jì)算困難問題。環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的投保數(shù)量總體不多，這使得計(jì)算與風(fēng)險(xiǎn)相適應(yīng)的保費(fèi)非常困難，很多情況下也不具代表性。在漸進(jìn)性污染事故存在的情況下，企業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及保費(fèi)計(jì)算變得更為困難。其三，再保險(xiǎn)主體缺位問題。再保險(xiǎn)本身是一種將保險(xiǎn)人承擔(dān)的部分風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偨o其他保險(xiǎn)人的行為，具有分散危險(xiǎn)、減輕責(zé)任以擴(kuò)大承保能力、確保保險(xiǎn)業(yè)穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)的功能。(16)鄒海林 ：《責(zé)任保險(xiǎn)論》，北京 ：法律出版社，1999年，第350～351頁。但由于環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的承保風(fēng)險(xiǎn)很大，一旦發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件，保險(xiǎn)公司須承擔(dān)巨額賠付責(zé)任，因此鮮有其他保險(xiǎn)人愿意將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到自己身上。其四，理賠程序問題。理賠程序復(fù)雜、理賠風(fēng)險(xiǎn)較高等都導(dǎo)致了環(huán)境污染賠償責(zé)任保險(xiǎn)存在很大的不確定性。環(huán)境污染發(fā)生時(shí)確定加害人和受害人是重要任務(wù)，但這往往需要花費(fèi)大量的時(shí)間和精力。同時(shí)，法律法規(guī)的不確定性也容易產(chǎn)生補(bǔ)償范圍變化的情況，這也使保險(xiǎn)公司的理賠風(fēng)險(xiǎn)增大，成為保險(xiǎn)公司不得不考慮的重要不確定性成本。

保險(xiǎn)市場(chǎng)技術(shù)條件不健全、不完善也是除上述原因之外導(dǎo)致環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度難以有序開展的重要原因。根據(jù)實(shí)踐情況，很多保險(xiǎn)公司相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)嚴(yán)重缺乏，缺少能夠全面掌握風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的技術(shù)，這些保險(xiǎn)公司往往無法獨(dú)立開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，僅有部分大型保險(xiǎn)公司委托第三方機(jī)構(gòu)在少數(shù)地方開展環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與風(fēng)險(xiǎn)管理服務(wù)。盡管環(huán)保部已經(jīng)發(fā)布了《企業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指南》，但其主要適用于環(huán)境應(yīng)急管理中的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。而環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)中的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不同于環(huán)境應(yīng)急管理中的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，其更關(guān)注環(huán)境侵權(quán)損害帶來的法律責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。

目前，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)根據(jù)《企業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指南》評(píng)估的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，在很大程度上是發(fā)生環(huán)境事件的風(fēng)險(xiǎn)，而不包括發(fā)生環(huán)境事件后是否會(huì)產(chǎn)生環(huán)境損害責(zé)任、生態(tài)修復(fù)責(zé)任、清污責(zé)任以及上述法律責(zé)任的額度等。上述責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)都不能根據(jù)《企業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指南》得到準(zhǔn)確評(píng)估，這造成了目前保險(xiǎn)業(yè)界對(duì)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的保險(xiǎn)責(zé)任是否僅僅是對(duì)已經(jīng)造成的環(huán)境損害進(jìn)行賠償，還是對(duì)將后續(xù)漸進(jìn)性的環(huán)境損害也納入保險(xiǎn)責(zé)任范疇有所爭(zhēng)議。

三、 環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度的路徑選擇

環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的推廣進(jìn)程緩慢，企業(yè)投保意愿不強(qiáng)、保險(xiǎn)業(yè)動(dòng)力不足等等都是目前環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度面臨的難題。但這些問題的根本成因是在法律層面缺少堅(jiān)實(shí)可靠的保障。

基于我國(guó)國(guó)情，并借鑒世界各國(guó)經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)盡快出臺(tái)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的專門性的法律法規(guī)，同時(shí)在環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)推行中注重自愿保險(xiǎn)和強(qiáng)制保險(xiǎn)相結(jié)合，以構(gòu)建具有中國(guó)特色的環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度。

(一) 立法模式的選擇

目前主要存在三種環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)單行立法的模式 ：環(huán)境法典專章模式、通用性單行法模式和特殊領(lǐng)域特別法模式。(17)竺效 ：《論我國(guó)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)單行法的構(gòu)建》，《現(xiàn)代法學(xué)》2015年第3期。

(一) 環(huán)境法典專章模式。該模式在環(huán)境法典化程度較高的國(guó)家比較容易出現(xiàn)，其具體表現(xiàn)是 ：在環(huán)境法典中專門設(shè)立一章或幾章，將環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的規(guī)則在這些專門章節(jié)集中規(guī)定。瑞典是采用該模式的典型國(guó)家。

(二) 通用性單行法模式。該模式通常在施行環(huán)境侵權(quán)損害賠償特別法的國(guó)家較為常見。通用性單行法乃一般條款，除非存在例外規(guī)定以及其他法上的特殊規(guī)定，這種一般條款將會(huì)適用于所有與之相吻合的情況。芬蘭是該模式的典型代表。

(三) 特殊領(lǐng)域特別法模式。這種模式通常在沒有通用性的單行法或一般性法律規(guī)則的國(guó)家或地區(qū)較為常見。這些國(guó)家或地區(qū)往往在某一具有緊急需求的個(gè)別領(lǐng)域單獨(dú)出臺(tái)法律，這些法律的效力層次往往較低，屬于實(shí)驗(yàn)性立法或者立法上的緩兵之計(jì)。例如，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)在1997年7月26日制定頒布的《毒性化學(xué)物質(zhì)運(yùn)輸責(zé)任保險(xiǎn)法》。

上述三種立法模式各有利弊。對(duì)我國(guó)而言，我國(guó)沒有獨(dú)立的環(huán)境法典，分散立法模式在我國(guó)實(shí)施效果不佳。而如前文所述，特殊領(lǐng)域的特殊立法也已被實(shí)踐證明存在諸多困境。適用通用性單行法模式，即出臺(tái)《環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)法》確實(shí)是最可能的選項(xiàng)，能夠最大程度地回應(yīng)社會(huì)需求。但是這一模式也有弊端，環(huán)責(zé)險(xiǎn)專門立法的前期準(zhǔn)備工作勢(shì)必是場(chǎng)持久戰(zhàn)，需要以堅(jiān)實(shí)的理論背景和豐富的實(shí)踐作為立法基礎(chǔ)，而我國(guó)目前這些準(zhǔn)備工作尚不完善。因此，制定通用性單行法的選項(xiàng)暫且擱置。如此看來，在我國(guó)《保險(xiǎn)法》中專門為環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)設(shè)立章節(jié)較為可取。這既能對(duì)環(huán)責(zé)險(xiǎn)進(jìn)行專門性規(guī)定，又不至于因需規(guī)定得過于詳細(xì)而陷入立法難的境地，并且契合了我國(guó)當(dāng)前的試點(diǎn)進(jìn)程。綜上，先在《保險(xiǎn)法》中設(shè)立專章，待試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)和理論基礎(chǔ)夯實(shí)后再考慮設(shè)立單行法最為可取。

(二) 環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn) ：自愿保險(xiǎn)和強(qiáng)制保險(xiǎn)相結(jié)合

在上述環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)演變的進(jìn)程以及問題的闡述中，我們可以看到，環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)推進(jìn)不暢的主要原因在于保險(xiǎn)方式上采用自愿保險(xiǎn)為主，政府給予相關(guān)的政策引導(dǎo)和支持，但總體效果不是很理想。因此，結(jié)合各地的保險(xiǎn)實(shí)踐，自愿保險(xiǎn)和強(qiáng)制保險(xiǎn)相結(jié)合的保險(xiǎn)模式應(yīng)逐步推廣。對(duì)于普通企業(yè)來說，采取的仍然是自愿保險(xiǎn)的方式；但是對(duì)于某些環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)相關(guān)法規(guī)中已經(jīng)明確的具體行業(yè)與領(lǐng)域，則應(yīng)當(dāng)采取強(qiáng)制保險(xiǎn)模式，如船舶油污保險(xiǎn)、石油氣污染保險(xiǎn)、危險(xiǎn)化學(xué)品內(nèi)河運(yùn)輸污染保險(xiǎn)都屬于現(xiàn)行強(qiáng)制保險(xiǎn)的范疇。目前強(qiáng)制責(zé)任險(xiǎn)主要在環(huán)境高風(fēng)險(xiǎn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)領(lǐng)域推行，《辦法(草案)》中對(duì)該領(lǐng)域作出了限定。(18)《環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)管理辦法(草案)》第五條 ：(一)從事石油和天然氣開采，基礎(chǔ)化學(xué)原料制造、合成材料制造，化學(xué)藥品原料藥制造,Ⅲ類及以上高風(fēng)險(xiǎn)放射源的移動(dòng)探傷、測(cè)井；(二)收集、貯存、利用、處置危險(xiǎn)廢物；(三)建設(shè)或者使用尾礦庫；(四)經(jīng)營(yíng)液體化工碼頭、油氣碼頭；(五)生產(chǎn)、儲(chǔ)存、使用、經(jīng)營(yíng)、運(yùn)輸《突發(fā)環(huán)境事件風(fēng)險(xiǎn)物質(zhì)及臨界量清單》所列物資并且達(dá)到或者超過臨界量；(六)生產(chǎn)《環(huán)境保護(hù)綜合名錄(2015年版)》所列具有高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)特性的產(chǎn)品；(七)從事銅、鉛鋅、鎳鈷、錫、銻冶煉，鉛蓄電池極板制造、組裝，皮革鞣制加工，電鍍，或生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中使用含汞催化劑生產(chǎn)氯乙烯、氯堿、乙醛、聚氨酯等；(八)國(guó)務(wù)院規(guī)定或者國(guó)務(wù)院授權(quán)環(huán)境保護(hù)部會(huì)同保監(jiān)會(huì)規(guī)定應(yīng)當(dāng)投保環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的其他情形。由于這些領(lǐng)域發(fā)生環(huán)境污染事件的概率遠(yuǎn)超出其他企業(yè)，極易在環(huán)境治理中陷入財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，故必須將風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行社會(huì)分?jǐn)?，以減輕治理壓力。同時(shí)，我國(guó)鼓勵(lì)從事環(huán)境高風(fēng)險(xiǎn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)之外的企業(yè)自愿投保環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)，并且可以嘗試根據(jù)環(huán)責(zé)險(xiǎn)投保的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，靈活變動(dòng)強(qiáng)制性和自愿性環(huán)責(zé)險(xiǎn)的投保范圍，重新評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別以適應(yīng)市場(chǎng)及企業(yè)技術(shù)的變化。

我國(guó)的財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)分為足額保險(xiǎn)與不足額保險(xiǎn)。相比之下，非足額保險(xiǎn)的優(yōu)勢(shì)在于投保人對(duì)保費(fèi)高低有選擇權(quán)，缺點(diǎn)是一旦發(fā)生意外，只能獲得部分賠償。在環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的視角下，如果放任企業(yè)自由投保，將會(huì)帶來環(huán)責(zé)險(xiǎn)無法發(fā)揮真正分?jǐn)傦L(fēng)險(xiǎn)效用的隱患。因此，建議我國(guó)在強(qiáng)制環(huán)責(zé)險(xiǎn)領(lǐng)域強(qiáng)制企業(yè)足額投保，在自愿環(huán)責(zé)險(xiǎn)中建議企業(yè)足額投保，在發(fā)生環(huán)境突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)較低的企業(yè)，允許不足額投保?？紤]到環(huán)境侵權(quán)的特殊性，保險(xiǎn)承保范圍不應(yīng)僅限于突發(fā)、偶然的環(huán)境損害，還應(yīng)當(dāng)包括因反復(fù)、單獨(dú)以及繼續(xù)事故的環(huán)境損害。(19)姚貝、劉瑞珍 ：《我國(guó)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)立法的困境與出路》，《法律適用》2015年第9期。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)于不同企業(yè)來說并不相同，這是客觀事實(shí)，若一概而論地將保費(fèi)無差別地統(tǒng)一無疑是不公平的。因此，要在對(duì)行業(yè)、技術(shù)、規(guī)模、污染風(fēng)險(xiǎn)等進(jìn)行充分調(diào)研的基礎(chǔ)上合理地厘定保險(xiǎn)費(fèi)率，且要進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，確保保險(xiǎn)費(fèi)率存在一定的差異化?！掇k法(草案)》第7、第8條確定了基礎(chǔ)保險(xiǎn)費(fèi)率，允許根據(jù)被保險(xiǎn)人的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)實(shí)行浮動(dòng)費(fèi)率。在試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)不足的地區(qū)或保險(xiǎn)公司，應(yīng)當(dāng)積極采納試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)豐富的地區(qū)或風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估水平高的保險(xiǎn)公司的評(píng)估方法，為施行靈活費(fèi)率制度提供技術(shù)基礎(chǔ)，將定損理賠規(guī)則不斷細(xì)化，在明確賠償比例和范圍的基礎(chǔ)上確定免責(zé)條款。在這一方面，國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。損害賠償?shù)淖罡哳~和最低額一旦明確，保險(xiǎn)公司承保的積極性將會(huì)提高，相應(yīng)的企業(yè)道德風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)降低。(20)姚貝、劉瑞珍 ：《我國(guó)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)立法的困境與出路》，《法律適用》2015年第9期。

(三) 政府引導(dǎo)和政策扶持

在資金扶持方面，政府現(xiàn)有的政策支持力度很小。以龍巖市為例，2017年龍巖市共有41家企業(yè)進(jìn)行了環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)參保工作，合計(jì)保費(fèi)335.5萬元，保障金額1.91億元，其中共有29家企業(yè)享受保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策，財(cái)政補(bǔ)貼58.89萬元。(21)http://www.chinaepli.com/front/articles/2362.html.從試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)來看，地方財(cái)政補(bǔ)貼是推進(jìn)的主要?jiǎng)恿?，但?shí)踐中也很容易出現(xiàn)補(bǔ)貼金額低、范圍小等問題，起不到很好的刺激效果。根據(jù)2013年環(huán)保部、保監(jiān)會(huì)《關(guān)于開展環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》的要求，如果采取強(qiáng)制保險(xiǎn)的方式，對(duì)于投保企業(yè)，政府將會(huì)通過重金屬污染防治專項(xiàng)資金及環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金給予一定支持。

在企業(yè)融資方面，政府將優(yōu)先給予信貸支持。通過環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金的方式，對(duì)參加環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的企業(yè)給予一定的支持和補(bǔ)貼，進(jìn)而刺激保險(xiǎn)市場(chǎng)規(guī)?；l(fā)展，從而提高企業(yè)投保的積極性。我國(guó)于2007年出臺(tái)“綠色信貸”政策，規(guī)定高污染、高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的企業(yè)將不再獲得銀行貸款(22)杜鵑 ：《我國(guó)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)基礎(chǔ)理論與發(fā)展策略研究》，上海 ：復(fù)旦大學(xué)出版社，2012年，第41頁。，倒逼企業(yè)實(shí)現(xiàn)自主綠色發(fā)展。2018年，湖州市人民政府明確提出要全面建成“保險(xiǎn)+服務(wù)+監(jiān)管+防范”的“湖州模式”。(23)http://www.huzhou.gov.cn/hzgov/front/s25/xxgk/gfxwj/20180208/i849686.html.該模式除了加大政府財(cái)政補(bǔ)助力度外，還將企業(yè)投保環(huán)責(zé)險(xiǎn)與產(chǎn)業(yè)扶持政策、評(píng)選評(píng)優(yōu)、優(yōu)先放貸相掛鉤，極大地提高了企業(yè)的投保積極性。

在保費(fèi)優(yōu)惠方面，政府可以出臺(tái)相關(guān)政策，與保險(xiǎn)公司達(dá)成協(xié)議，依情況減少投保企業(yè)的保費(fèi)，鼓勵(lì)企業(yè)自覺投保。無錫環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)在費(fèi)率調(diào)節(jié)機(jī)制中引入風(fēng)險(xiǎn)整改系數(shù)，對(duì)于上年度風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估問題整改完成且本年度環(huán)境治理整改投入大的企業(yè)，可獲得20% 的保費(fèi)折扣。對(duì)于連續(xù)三年無賠款的企業(yè)，續(xù)保時(shí)可以獲得30% 的保費(fèi)折扣。(24)閻建軍 ：《環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)試點(diǎn)》，《中國(guó)金融》2015年第10期。無錫市依各企業(yè)的投保積極性和對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的重視程度合理厘定保險(xiǎn)費(fèi)率有可采之處，但在實(shí)踐中，各地區(qū)往往因?yàn)橥侗Ｆ髽I(yè)較少，無法形成有參考意義的數(shù)據(jù)支撐，要合理厘定差額費(fèi)率有一定的困難。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)陳慈陽教授認(rèn)為，環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)宜采取“公辦民營(yíng)”的運(yùn)作方式 ,因?yàn)檫@樣既能保證環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的公信力和國(guó)家注入資本的可靠性 ,又較能善用現(xiàn)有民間保險(xiǎn)市場(chǎng)之資源。(25)轉(zhuǎn)引自王曉麗 ：《論環(huán)境損害賠償?shù)纳鐣?huì)化機(jī)制——以環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度為例》，《法學(xué)論壇》2005年第5期。我國(guó)可以在環(huán)責(zé)險(xiǎn)成熟地區(qū)試點(diǎn)差額費(fèi)率，由政府承擔(dān)保險(xiǎn)公司給予投保人的保費(fèi)優(yōu)惠，再逐步向全國(guó)推行。

(四) 建立完善的環(huán)境責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制

環(huán)境損害的鑒定與評(píng)估是環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度的重要環(huán)節(jié)。環(huán)保部也因此下發(fā)了多個(gè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)的風(fēng)評(píng)指南?！董h(huán)境損害鑒定評(píng)估推薦辦法(第II版)》將損害評(píng)估辦法、環(huán)境損害確認(rèn)、因果關(guān)系判定等內(nèi)容作了較為細(xì)致的規(guī)定。湖州市市場(chǎng)監(jiān)督管理局發(fā)布的《環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)規(guī)范》將風(fēng)險(xiǎn)分為靜態(tài)和動(dòng)態(tài)予以評(píng)估，細(xì)化了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)。假若我國(guó)要采取環(huán)境單行法的立法模式，環(huán)境單行法中需要增加環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)條款，并且要針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、損害鑒定等進(jìn)行規(guī)定。實(shí)踐中普遍存在且嚴(yán)重阻礙環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度進(jìn)一步發(fā)展的因素主要包括環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估難、損害評(píng)估難、賠償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等。

在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面，我國(guó)浙江省嘉興市走在環(huán)責(zé)險(xiǎn)試點(diǎn)前列。與其他試點(diǎn)城市出臺(tái)各種政策法規(guī)來呼吁企業(yè)投保不同的是，嘉興更注重預(yù)防環(huán)境污染事件的發(fā)生，防患于未然。嘉興開創(chuàng)了“保險(xiǎn)+服務(wù)+科技”模式，由市環(huán)保局牽頭與保險(xiǎn)公司合作，在技術(shù)機(jī)構(gòu)的幫助下，于企業(yè)投保前就排查其環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)并作出評(píng)估后，企業(yè)接受風(fēng)險(xiǎn)管理培訓(xùn)并據(jù)此整改。此外，企業(yè)每年都要接受一次“體檢”。2013～2017年派遣專家現(xiàn)場(chǎng)服務(wù)498次，發(fā)現(xiàn)隱患5030個(gè)，整改隱患1108個(gè)，整改率為22%。(26)http://www.chinaepli.com/front/articles/2404.html.將風(fēng)險(xiǎn)置于可控范圍，從源頭上減少環(huán)境事故的產(chǎn)生。嘉興模式降低了企業(yè)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的成本，增強(qiáng)了企業(yè)的防控意識(shí)，能更精準(zhǔn)地認(rèn)識(shí)并解決潛在的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)問題。

因此，環(huán)保部門應(yīng)針對(duì)不同行業(yè)的特點(diǎn)，研究與制定多元化的污染認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和多元化的損害賠償指南，以環(huán)境污染事故數(shù)據(jù)、重大風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)目錄等環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)建立數(shù)據(jù)庫，并將數(shù)據(jù)庫共建共享，為環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度的完善奠定基礎(chǔ)。

四、 結(jié) 語

保險(xiǎn)制度是集合財(cái)力以分散風(fēng)險(xiǎn)，以較小的代價(jià)滿足社會(huì)需求，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。無風(fēng)險(xiǎn)則無保險(xiǎn)。環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在分散風(fēng)險(xiǎn)、快速賠償、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)等方面，兼具保險(xiǎn)屬性和公益屬性。因公益屬性的存在，對(duì)承保環(huán)責(zé)險(xiǎn)的保險(xiǎn)公司，國(guó)家在一定程度上予以政策支持也就具備了合理性。具體的政策支持措施可以包括稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼、建立環(huán)境損害賠償基金等方式。

從現(xiàn)有規(guī)范來看，我國(guó)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度呈現(xiàn)出層級(jí)低、難操作、不務(wù)實(shí)、范圍窄等問題。環(huán)境損害責(zé)任保險(xiǎn)制度作為一種社會(huì)化救濟(jì)的方式，不經(jīng)繁瑣的侵權(quán)認(rèn)定等程序就可以進(jìn)行迅速、及時(shí)的救助，使排污企業(yè)或可能出現(xiàn)污染環(huán)境的企業(yè)提前為自己可能污染環(huán)境的行為買單，這也與“誰致?lián)p，誰負(fù)責(zé)”的倫理觀念相吻合。(27)彭中遙 ：《我國(guó)環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的立法選擇》，《華僑大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2018年第4期。

根據(jù)中國(guó)國(guó)情，我國(guó)宜先在《保險(xiǎn)法》中設(shè)立環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)這一專門章節(jié)，繼續(xù)推行試點(diǎn)工作。各地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)完善后，有了相應(yīng)的立單行法的法理和實(shí)踐基礎(chǔ)，再著手制定《環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)法》。需將環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度進(jìn)一步完善和細(xì)化，并且要結(jié)合環(huán)境公益訴訟制度和環(huán)境侵權(quán)責(zé)任制度，實(shí)現(xiàn)侵權(quán)責(zé)任個(gè)別化與社會(huì)化相統(tǒng)一(28)陽露昭、劉艷 ：《美國(guó)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度審視及啟示》，《法學(xué)》2005年第6期。，助力環(huán)境司法專門化建設(shè)。